烏魯木齊市社區(qū)治理模式研究

萬月月

[摘要]當(dāng)前烏魯木齊市正處在新疆大發(fā)展的機(jī)遇期與非傳統(tǒng)安全重疊作用的時(shí)期，面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維穩(wěn)的雙重任務(wù)。社區(qū)作為城市細(xì)胞，治理良好與否或積極或消極對(duì)整個(gè)城市機(jī)體的發(fā)展有著巨大的影響。烏魯木齊市社區(qū)治理的行政主導(dǎo)模式有其基于本土特色存在的合理意義，政府主導(dǎo)型模式是當(dāng)前烏魯木齊市社區(qū)治理的有效選擇。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)治理；政府主導(dǎo)；模式選擇

[中圖分類號(hào)]C913

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1671-5918（2015）01-0061-02

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2015.01-031

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烏魯木齊市是一個(gè)多民族聚居城市，受政府治理體系、社會(huì)環(huán)境、民族宗教文化以及風(fēng)俗習(xí)慣的影響，離社區(qū)自治尚存在一定的差距，當(dāng)前環(huán)境下，政府主導(dǎo)型社區(qū)治理模式能夠提高社區(qū)治理效率，維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展，因此，現(xiàn)階段政府主導(dǎo)型社區(qū)治理模式在多民族聚居城市存在現(xiàn)實(shí)合理性。

一、影響烏魯木齊市社區(qū)治理模式選擇的主要原因

（一）反分裂斗爭任務(wù)的艱巨性、復(fù)雜性決定了政府在社區(qū)治理中的主導(dǎo)地位。烏魯木齊市“7.5”事件，以及近期的“5.22”事件的發(fā)生，對(duì)社區(qū)治理工作提出了新的挑戰(zhàn)和要求。具體表現(xiàn)在：一是國際敵對(duì)勢(shì)力把新疆作為分裂中國突破口的政治圖謀始終沒有改變；二是伊斯蘭宗教極端組織活動(dòng)呈現(xiàn)快速上升的趨勢(shì)，民族分裂勢(shì)力、宗教極端勢(shì)力與暴力恐怖勢(shì)力交織融合，反政府、反社會(huì)的思想，導(dǎo)致分裂破壞和暴力恐怖事件不斷攀升，企圖分裂祖國；三是烏魯木齊市處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種新的矛盾不斷顯現(xiàn)，意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域不斷發(fā)生新的變化，各種不穩(wěn)定因素大量存在。烏魯木齊市是新疆的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，宗教活動(dòng)場(chǎng)所點(diǎn)多、面廣，情況十分復(fù)雜，反分裂任務(wù)繁重，責(zé)任艱巨。在這種情況下，社區(qū)難以在短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)自治，社區(qū)治理還需以政府為主導(dǎo)。

（二）社區(qū)治理體系不健全導(dǎo)致自治空間的狹小。當(dāng)前，烏魯木齊市社區(qū)治理雖然建立起了較為完整的管理體制，但與內(nèi)地發(fā)達(dá)城市相比，仍舊處于起步階段，差距比較大。一是社區(qū)職能定位不清晰，區(qū)街政府把社區(qū)當(dāng)成是政府的延伸，認(rèn)為社區(qū)是“萬能的手”，使其承擔(dān)了太多的政府職能。二是一些區(qū)政府僅僅停留在發(fā)號(hào)施令和監(jiān)督檢查上，社區(qū)治理只能沒有得到充分的發(fā)揮。三是權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，工作繁重導(dǎo)致社區(qū)功能的發(fā)揮。烏魯木齊市社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)的工作有68個(gè)大項(xiàng)，526個(gè)小項(xiàng)，這些大大小小的工作有些屬于政職權(quán)下放的過程中，將部分服務(wù)職能剝離，安排給社區(qū)的，嚴(yán)重制約了社區(qū)建設(shè)，結(jié)果是街道居委會(huì)在社區(qū)管理中的職能和作用得不到發(fā)揮，導(dǎo)致自治空間狹小。

（三）社會(huì)組織發(fā)育緩慢、資本的匱乏導(dǎo)致自治難以實(shí)現(xiàn)。新疆的經(jīng)濟(jì)社會(huì)滯后，社會(huì)組織不發(fā)達(dá)，社會(huì)公共組織稀缺，依靠社會(huì)資金和社會(huì)組織無法開展社區(qū)工作，當(dāng)前，我國社會(huì)捐助還處于一個(gè)不完全成熟階段，要求通過捐助資金以獲得社區(qū)的發(fā)展資金，有很大的難度。2009年烏魯木齊市的社區(qū)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由10萬漲到2012年的26萬元，資金由街道辦事處或管委會(huì)掌握，社區(qū)開展活動(dòng)只能向街道辦事處或管委會(huì)申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，街道辦事處是政府的派出機(jī)構(gòu)因此街道辦事處有充分的理由指揮社區(qū)，社區(qū)在資金和人力上對(duì)政府十分依賴，由此社區(qū)逐步淪為街道辦事處的派出機(jī)構(gòu)，自治難度很大，短時(shí)期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。

（四）傳統(tǒng)管理體制影響深遠(yuǎn)導(dǎo)致自治局面難以形成。從國家角度而言，當(dāng)前社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)管理體制向現(xiàn)代管理體制轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的“單位人”向“社會(huì)人”過渡的過程中一系列影響也是不容忽視的，它造就了居民過渡的依賴性，抑制了社區(qū)自治組織的發(fā)展，傳統(tǒng)的依靠單位心理依然存在，尤其在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和“單位制”發(fā)展迅速而改革遲緩滯后的西北地區(qū)，這種影響也表現(xiàn)得更為明顯，一定程度上成為為導(dǎo)致該地區(qū)社區(qū)治理中政府主導(dǎo)模式形成的重要因素。

（五）社區(qū)居民的整體性素質(zhì)達(dá)不到自治的要求。近年來，隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，對(duì)口援疆計(jì)劃的進(jìn)行，新疆的各項(xiàng)教育事業(yè)取得了一定的發(fā)展，各族群眾的文化素養(yǎng)和道德水平也有了很大的提高，但整體而言還處于較低的水平。主要體現(xiàn)在：一是傳統(tǒng)文化的制約和宗教意識(shí)的影響，一些陳舊的價(jià)值觀念依舊居于意識(shí)形態(tài)的主要地位；二是社區(qū)居民的科學(xué)文化水平和就業(yè)技能尚處于較低層次，導(dǎo)致法制觀念、社會(huì)公德意識(shí)和自我管理意識(shí)相對(duì)淡薄，這些都是烏魯木齊公民社會(huì)難以培育、公民意識(shí)難以形成的主要原因。

二、政府主導(dǎo)型社區(qū)治理模式是現(xiàn)階段烏魯木齊市合理地選擇

新疆由于其獨(dú)特的國家、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和民族因素，加之社區(qū)建設(shè)和發(fā)展程度低，內(nèi)部異質(zhì)化程度高、治理牽涉民族與宗教等復(fù)雜的社會(huì)問題，因此，政府在城市多民族社區(qū)中的作用尤為重要，政府主導(dǎo)型社區(qū)治理模式也成為當(dāng)前西北民族聚居城市的有效治理模式。主要依據(jù)如下：

（一）經(jīng)濟(jì)因素。烏魯木齊地理環(huán)境及市場(chǎng)環(huán)境的特殊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，與內(nèi)地發(fā)達(dá)城市有很大的差距。社區(qū)建設(shè)的投資者可以是多元的，而不僅僅是政府，但這與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有密切的關(guān)系，從當(dāng)前的發(fā)展來看，社區(qū)建設(shè)需要的資金和人力都需要政府撥款和籌集，經(jīng)費(fèi)主要來源于政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，為社區(qū)提供場(chǎng)地、人員和資金支持，在社區(qū)建設(shè)的過程中，大量復(fù)雜的協(xié)調(diào)和監(jiān)督任務(wù)也需要政府完成，它發(fā)揮了非政府組織不可替代的作用。從另一層面來講，西北邊疆的一些城市中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)仍然清除的不徹底，以政府為中心的理念仍然存在，所以經(jīng)濟(jì)體制和因素都導(dǎo)致政府仍在西北城市多民族社區(qū)管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

（二）民族因素。烏魯木齊市作為新疆的首府，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，交通便利，人流物流活動(dòng)頻繁，各種社會(huì)問題不斷增多并日益復(fù)雜，不斷頻發(fā)的暴恐事件充分暴露出，在社區(qū)流動(dòng)人口管理、社區(qū)綜合治安治理方面還存在著很大的漏洞和隱患。近些年來，一些國外敵對(duì)勢(shì)力利用民族、宗教和人權(quán)問題蓄意在民族地區(qū)進(jìn)行分裂活動(dòng)，社區(qū)成為國內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力進(jìn)行滲透的重要場(chǎng)所。在這種情況下，為了保護(hù)國家利益和人民安全，政府主導(dǎo)是對(duì)城市基礎(chǔ)社區(qū)部分最直接最有效的管控方式。尤其是建立多元化的信息情報(bào)渠道，建立發(fā)達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò)，重點(diǎn)收集影響民族政治穩(wěn)定和社會(huì)安定的各種信息，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的預(yù)警能力和應(yīng)對(duì)能力，這些主要依賴于政府的行為，這在一定程度上也促成了政府主導(dǎo)型的社區(qū)治理模式。endprint

（三）社會(huì)因素。在烏魯木齊市社區(qū)治理當(dāng)中，分散的、不成熟的社區(qū)治理主體和社區(qū)居民之間尚未形成有效的治理契約，各個(gè)治理主體還不具備擔(dān)負(fù)社區(qū)治理的能力，當(dāng)前社會(huì)組織發(fā)育十分遲緩，各種非政府組織也處于起步階段，市民還處于利益主導(dǎo)時(shí)期，它們都不具備克服集體行動(dòng)困境的能力，很難承擔(dān)起社區(qū)治理的責(zé)任。并且，當(dāng)前的自治組織主要為行政特色濃厚的居委會(huì)，其他的自治組織非常少，力量也很薄弱，這些自治組織與政府的關(guān)系十分密切，也是發(fā)育不足的自治組織。因此，當(dāng)前西北多民族城市社區(qū)自治組織薄弱的狀況也決定了社區(qū)職能以政府管理為主。

三、完善烏魯木齊市政府主導(dǎo)型社區(qū)治理模式的對(duì)策建議

（一）理清政府職能，實(shí)現(xiàn)政府角色的重新定位。烏魯木齊城市社區(qū)治理由于受傳統(tǒng)性的影響，政府習(xí)慣于將社區(qū)作為街道辦事處的延伸，直接干預(yù)這些組織的工作，導(dǎo)致政府、街道和居委會(huì)的管理職能界限模糊，權(quán)責(zé)不明。政府在社區(qū)治理過程當(dāng)中，如何做到自我定位，介入社區(qū)治理，應(yīng)該理清職能，為基層群眾組織在社區(qū)治理中創(chuàng)造有利條件，大力推進(jìn)政社分開、管辦分離，鼓勵(lì)各種社會(huì)組織參與社區(qū)治理，界定、理順和調(diào)整政府與社會(huì)組織的關(guān)系，的通過制定社區(qū)發(fā)展政策和法規(guī)來實(shí)施宏觀和微觀管理。宏觀層面來說，政府在社會(huì)治理主體地位不可動(dòng)搖的同時(shí)也應(yīng)該將部分權(quán)力回歸于社會(huì)，促進(jìn)民主發(fā)展的同時(shí)也節(jié)約成本，克服“政府失靈”等現(xiàn)象的發(fā)生。微觀層面來講，社區(qū)也應(yīng)當(dāng)以自我管理為主，最終也要向自治方向發(fā)展。因而，政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新治理理念，理清政府與社區(qū)自治組織的關(guān)系，適當(dāng)放權(quán)，從而使社區(qū)自治組織能積極發(fā)揮其在社區(qū)治理中的作用，促進(jìn)社區(qū)自治功能的完善。

（二）加強(qiáng)社區(qū)黨建工作，夯實(shí)反分裂斗爭的基礎(chǔ)。社區(qū)黨組織是社區(qū)各類組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，社區(qū)黨建工作是黨的基層組織建設(shè)的重要組成部分，是把黨的路線、方針、政策落實(shí)到基層的橋梁和紐帶。烏魯木齊市處于反分裂陣地的第一線，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)新疆穩(wěn)定，更是社區(qū)黨組織的一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，社區(qū)黨組織由于其強(qiáng)大的組織優(yōu)勢(shì)和群眾基礎(chǔ)，能夠組織群眾，動(dòng)員群眾，凝結(jié)各方力量，進(jìn)行意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域內(nèi)的反分裂宣傳。因此，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，在社區(qū)居民中廣泛深入的開展意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的反分裂斗爭教育，提高社區(qū)居民的政治敏銳性和判斷力，依法加強(qiáng)對(duì)宗教事務(wù)的管理，從而形成反分裂斗爭最有力的基層力量，構(gòu)建起維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）培育公民社會(huì)，增強(qiáng)居民的政治效能感。社區(qū)居民是社區(qū)治理過程中最廣泛、最重要的主體，在參與社區(qū)治理的過程中，表現(xiàn)出不同的政治態(tài)度。社區(qū)居民政治參與程度在一定程度上是衡量社區(qū)治理成效的關(guān)鍵，缺乏政治效能感，社區(qū)居民會(huì)變得冷漠，對(duì)社區(qū)事務(wù)漠不關(guān)心甚至脫離社區(qū)生活，這種低社區(qū)政治效能感會(huì)帶來社區(qū)管理的困難，導(dǎo)致社區(qū)治理效率低下。社區(qū)管理部門應(yīng)當(dāng)在社區(qū)廣泛開展活動(dòng)和拓寬民意渠道，加強(qiáng)和創(chuàng)新宣傳方式，強(qiáng)化居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同和認(rèn)知，使社區(qū)居民認(rèn)識(shí)到社區(qū)公共事務(wù)與自身利益密切相關(guān)，讓居民從了解社區(qū)開始，積極加入社區(qū)組織，主動(dòng)關(guān)心社區(qū)事務(wù)，提高社區(qū)居民的自治意識(shí)。

（四）建立健全社區(qū)協(xié)商機(jī)制，推動(dòng)社區(qū)自治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。社區(qū)協(xié)商是多元社區(qū)治理主體共同溝通解決社區(qū)居民問題最終達(dá)成一致的過程。社區(qū)協(xié)商通過社區(qū)居民的積極參與，照顧到了社區(qū)不同群體之間的利益，提高居民在社區(qū)治理中的話語權(quán)，社區(qū)居民的權(quán)利得到了基本的尊重與保障，這種更為民主的過程能夠激發(fā)社區(qū)居民的自主意識(shí)和參與意識(shí)。另外，社區(qū)協(xié)商在一定程度上為政府與社區(qū)居民的溝通搭建了一個(gè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府官員與居民的零距離交談，有利于改善政府與居民之間的關(guān)系，建立社區(qū)居民對(duì)政府的信任。建立健全社區(qū)協(xié)商機(jī)制，保證了居民獲取信息渠道的暢通，進(jìn)而推動(dòng)社區(qū)治理自治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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