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    經(jīng)濟(jì)增長、財政壓力與地方政府土地城鎮(zhèn)化偏好

    2015-06-11 22:11:33李寶禮胡雪萍
    關(guān)鍵詞:經(jīng)濟(jì)增長

    李寶禮++胡雪萍

    摘要:土地城鎮(zhèn)化過快是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的主要問題,文章以Turnbull模型為基礎(chǔ)研究了經(jīng)濟(jì)增長和財政壓力對地方政府土地鎮(zhèn)化偏好行為的影響。分析表明:官員晉升激勵與分稅制導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)增長與財政壓力能夠加速土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程。利用中國省際面板數(shù)據(jù)的實證研究表明,地方政府追求經(jīng)濟(jì)增長的動機(jī)和財政壓力對土地城鎮(zhèn)化具有正向效應(yīng),并且財政壓力對地方政府土地城鎮(zhèn)化的影響存在跨地區(qū)差異。研究土地城鎮(zhèn)化對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響,得出了土地城鎮(zhèn)化引起的高地價不利于城市工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

    關(guān)鍵詞:經(jīng)濟(jì)增長;財政壓力;土地城鎮(zhèn)化;Turnbull模型

    一、引言

    2008年金融危機(jī)爆發(fā)以來,西方主要經(jīng)濟(jì)體一直未能完全從經(jīng)濟(jì)衰退的陰影中走出來,美國、日本以及歐盟相繼陷入主權(quán)債務(wù)危機(jī),經(jīng)濟(jì)增長面臨重重困擾。在全球脆弱的經(jīng)濟(jì)體系中,中國經(jīng)濟(jì)獨樹一幟,迅速從金融危機(jī)中走出,成為世界經(jīng)濟(jì)格局中的一個異象。中國經(jīng)濟(jì)之所以有別于其他經(jīng)濟(jì)體能夠率先從金融危機(jī)中復(fù)蘇,主要得益于中國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,在外部需求受到抑制的條件下,城鎮(zhèn)化啟動了內(nèi)需,成為拉動中國經(jīng)濟(jì)增長的重要力量。

    20世紀(jì)90年代以來,伴隨著工業(yè)化的快速發(fā)展,中國城鎮(zhèn)化也進(jìn)入了加速階段。城鎮(zhèn)化率從20世紀(jì)90年代末期的30%提高到2012年的52%,人口從農(nóng)村向城市的流動帶動了各種生產(chǎn)要素在空間上的重新配置,在促進(jìn)人力資本和實物資本積累的同時,引致了大規(guī)模的城市建設(shè)需求,推動了經(jīng)濟(jì)增長。但近年來,中國城鎮(zhèn)化發(fā)展脫離了正常軌道,出現(xiàn)了“急速、冒進(jìn)”的現(xiàn)象,尤其表現(xiàn)在土地城鎮(zhèn)化方面,各種類型的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)和新城區(qū)不斷涌現(xiàn),總面積已超過3.48萬平方公里(姚士謀等,2012)。[1]然而,土地城鎮(zhèn)化突飛猛進(jìn)的發(fā)展并沒有相應(yīng)的人口城鎮(zhèn)化與之配合,人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的失衡問題顯著(李子聯(lián),2013)。[2]

    有別于西方發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化路徑,中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展一直是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的,表現(xiàn)出明顯的土地城鎮(zhèn)化偏好,其內(nèi)在邏輯是怎樣的?土地城鎮(zhèn)化的過度發(fā)展對中國經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展是否會造成負(fù)面影響?這是本文要研究的主要問題。

    二、文獻(xiàn)評述

    20世紀(jì)90年代初期以前,中央政府實行放權(quán)讓利的改革,在調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性的同時,也使得中央財政陷入連年赤字的境地,在此背景下,中央政府于1994年開始了分稅制改革。改革的基本表征是財權(quán)上收,事權(quán)下放,此后中央政府收入占全國總收入的比重由1993年的22%增加到2012年的48%。李學(xué)文(2012)研究表明,財權(quán)上收,事權(quán)下放,使得地方政府的財政收支缺口增大。[3]分稅制造成所謂的財權(quán)“層層上收”效應(yīng),使得大部分地方政府尤其是縣鄉(xiāng)政府的財政陷入困境(楊浚,2012)。[4]由于地方政府沒有自主收稅的權(quán)利,收費行為又受到了嚴(yán)格限制,加之承擔(dān)著公共物品的提供、各種福利支付和補(bǔ)貼等(黃小虎,2007)[5],地方政府很難作到財政收支平衡,面臨巨大的財政壓力。

    改革開放以來,地方財政收支經(jīng)歷了由“盈余剪刀”向“赤字剪刀”的轉(zhuǎn)變,分稅制改革后地方政府的預(yù)算內(nèi)收入大幅減少,為了維持不斷加重的財政支出壓力,地方政府開始尋求預(yù)算外收入以彌補(bǔ)日益增長的財政赤字(王小平,2014)。[6]分稅制以來,土地出讓已成為地方政府的一項重要的預(yù)算外收入來源,過度依賴“土地財政”已成為地方政府面臨的主要風(fēng)險(Zhu,2005)。[7]

    地方政府與土地相關(guān)的收入主要包括以下四個方面:一是土地“招拍掛”收取的土地出讓金;二是與土地有關(guān)的各項收費;三是以土地入股所取得的股息;四是土地資本利得,其中尤以土地出讓金所占的比重最大。上述四項收入取得的前提是政府必須啟動土地城鎮(zhèn)化,為了增加土地財政收入,地方政府需要擴(kuò)張城市的外延,增加投資規(guī)模,以此帶動土地供應(yīng)量和土地出讓金的增加。伴隨城市擴(kuò)張的房地產(chǎn)投資熱潮帶來的大量房產(chǎn)稅和建筑稅也構(gòu)成了地方政府一筆可觀的收入來源(周彬,2013)。[8]因此,土地城鎮(zhèn)化為地方政府帶來的財政效應(yīng),極大緩解了分稅制以來地方政府面臨的財政壓力,成為地方政府偏好土地城鎮(zhèn)化的一個內(nèi)在邏輯。

    由于中央政府對地方政府的績效考評主要以GDP為綱,使得地方政府將促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長和擴(kuò)大本級財政收入作為政府工作的重心,表現(xiàn)出明顯的增長型政府特征(Li & zhou,2005)。[9]在現(xiàn)行的政績考核體系下,地方官員為了得到“官場”上的晉升,獲取更多的政治收益,有著強(qiáng)烈的促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵(李勇剛等,2013)。[10]但是,由于信息不對稱,中央政府和民眾始終處于信息劣勢,構(gòu)建一個對官員進(jìn)行評估的完全合理的指標(biāo)存在很大的困難(張晏等,2005),[11]使得民眾和中央政府更多地采用某個指標(biāo)的相對績效(GDP增長率)來對地方官員進(jìn)行考核,從而造成了地方政府過度追求經(jīng)濟(jì)數(shù)量的增長,忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。

    為了彰顯政績,地方政府更多地采用土地開發(fā)的方式來“經(jīng)營城市”和發(fā)展經(jīng)濟(jì)。從時間上看,土地對地方政府推動經(jīng)濟(jì)增長的功能可以劃分為兩個階段:一是2000年以前的數(shù)量效應(yīng),地方政府通過大量廉價的土地供應(yīng)來吸引投資,1998年之前全國的平均地價始終處于下降狀態(tài),工業(yè)園區(qū)的數(shù)量卻在不斷增長。二是2000年之后的價格效應(yīng)(顏燕等,2013)。[12]隨著城市土地供應(yīng)普遍采用“招拍掛”出讓方式,城市建設(shè)用地價格迅速上漲,從2001—2010年的10年間全國土地出讓總收入增長近24倍(何楊和滿燕云,2012)。[13]土地出讓收入已成為地方政府的第一財政,與此同時,地方政府將獲得的土地出讓收入大量投入到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上,使得政府主導(dǎo)型投資已成為各地方政府拉動GDP增長的主要力量。

    本文將以官員晉升考核制度帶來的地方政府追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的行為變化和分稅制帶來的財政壓力作為分析基礎(chǔ),對地方政府的土地城鎮(zhèn)化偏好行為給出合理解釋,并利用2000—2012年的省際面板數(shù)據(jù)對理論分析進(jìn)行實證檢驗。

    余下的具體內(nèi)容做如下安排:第三部分在Turnbull(2007)模型基礎(chǔ)上構(gòu)建理論模型,分析經(jīng)濟(jì)增長與財政壓力對地方政府的土地城鎮(zhèn)化偏好的影響。第四、五部分為實證檢驗,分析財政壓力與區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長對土地城鎮(zhèn)化的具體效應(yīng),同時研究土地城鎮(zhèn)化的過度發(fā)展對工業(yè)和服務(wù)業(yè)的影響效應(yīng)。最后給出本文的結(jié)論和政策建議。

    三、理論模型

    本文根據(jù)Turnbull(2007)模型[14],通過構(gòu)建一個符合中國制度結(jié)構(gòu)的動態(tài)結(jié)構(gòu)模型,來分析地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的激勵和面臨的財政壓力對土地城鎮(zhèn)化的影響。為了簡化分析,我們將一個區(qū)域內(nèi)的土地分為農(nóng)業(yè)用地和城市用地,并將區(qū)域的土地總量一般化為1。以l(t)表示t時期內(nèi)城市用地總量,1-l(t)則表示t時期農(nóng)業(yè)用地總量。t表示t時期內(nèi)土地城鎮(zhèn)化的數(shù)量,即t時期內(nèi)農(nóng)業(yè)用地向城市用地的轉(zhuǎn)換數(shù)量。

    (t)=x(t)(1)

    地方政府通過征收農(nóng)地的方式,將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)換成城市用地,以c[1-l(t)]表示政府征收農(nóng)地的單位補(bǔ)償成本,并將其視為農(nóng)業(yè)用地總量的函數(shù),由于政府對征用農(nóng)地的補(bǔ)償金額取決于農(nóng)地的生產(chǎn)率,根據(jù)邊際生產(chǎn)力遞減規(guī)律可知c′[1-l(t)]<0,c″[1-l(t)]≥0。以v[t]表示地方政府t時期獲得的土地出讓金收入,它是關(guān)于t時期土地城鎮(zhèn)化數(shù)量t的遞增的凹函數(shù)。

    地方政府追求經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)主要表現(xiàn)在擴(kuò)大城市部門的產(chǎn)出,本文將城市部門產(chǎn)出視為城市用地的函數(shù),以R[l(t)]表示,并將其看作關(guān)于l(t)的遞增的凹函數(shù)。地方政府與土地有關(guān)的財政收入可以分為兩個方面:一是土地出讓凈收益,v[t]-c[1-l(t)]t;二是城市部門產(chǎn)出增加帶來的稅收收益,τR[l(t)],τ表示稅率。以γ≥1表示地方政府面臨的財政壓力,δ表示貼現(xiàn)率。地方政府在t時期內(nèi)選擇最優(yōu)的土地城鎮(zhèn)化數(shù)量t,以使其目標(biāo)收益最大化:

    其中l(wèi)0表示初如城市土地使用量。以λ(t)表示t時期城市用地的影子價格,可得到目標(biāo)函數(shù)收益最大化的最優(yōu)條件:

    對(4)式求積分可以得到城市用地的影子價格:

    由(5)式可以看出,在其他情況不變的條件下,城市用地的影子價格λ(t)會隨著未來城市部門產(chǎn)出增長率R′(l)的增加而遞增。由式(3)可得:

    根據(jù)(6)式可知土地城鎮(zhèn)化數(shù)量t與城市的用地影子價格λ(t)同方向變動,結(jié)合(5)式的分析結(jié)果,可以得到本文的第一個結(jié)論:

    結(jié)論1:地方政府提高城市部門產(chǎn)出增長率的目標(biāo),帶來了城市用地影子價格的提高,而城市用地影子價格的提高又進(jìn)一步促進(jìn)了土地由農(nóng)業(yè)用地向城市用地的流轉(zhuǎn),加速了土地城鎮(zhèn)化的進(jìn)程,因此,地方政府以促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)的發(fā)展戰(zhàn)略,是導(dǎo)致該地區(qū)土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的重要因素。

    由式(3)對γ求導(dǎo)可得:

    由(7)式可得本文的第二個結(jié)論:

    結(jié)論2:當(dāng)?shù)胤秸媾R的財政壓力越大時,土地城鎮(zhèn)化的進(jìn)程則會加快。

    四、變量選擇與實證模型設(shè)定

    (一)模型設(shè)定

    理論模型分析了現(xiàn)行的政績考核體系下,官員晉升激勵帶來的地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長動力和分稅制造成的地方財政壓力導(dǎo)致的政府土地城鎮(zhèn)化偏好的行為,由于模型是在假定其他條件不變的情況下得出的結(jié)論。因此,為了更準(zhǔn)確地反映地方政府偏好土地城鎮(zhèn)化的行為,防遺漏變量,在實證模型的設(shè)定中應(yīng)當(dāng)加入控制變量,根據(jù)前文的理論分析,建立如下的計量模型:

    式(8)中下標(biāo)i和t分別地區(qū)和年份,ρ和r是系數(shù)矩陣,ε是模型的差項。被解釋變量Lub是土地城鎮(zhèn)化指標(biāo),gdp為經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo),fp為財政壓力指標(biāo),M為一組控制變量,D為模型設(shè)定虛擬變量。

    (二)變量說明與數(shù)據(jù)來源

    被解釋變量,土地城鎮(zhèn)化指標(biāo)(Lub):本文認(rèn)為最能體現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化變動的指標(biāo)是各省建成區(qū)面積。建成區(qū)面積是指行政區(qū)范圍內(nèi)實際發(fā)展起來的非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)用地和經(jīng)過征用的土地總和。數(shù)據(jù)來源于2002—2012年《中國城市統(tǒng)計年鑒》。

    經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)(gdp):基于人均GDP相比于總量GDP更能反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長水平,同時由于運用人均GDP數(shù)據(jù)進(jìn)行實證檢驗比總量GDP數(shù)據(jù)出現(xiàn)的誤差更小,本文選取各省份人均GDP作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的衡量指標(biāo)。數(shù)據(jù)來源于2002—2012年《中國統(tǒng)計年鑒》。

    財政壓力指標(biāo)(fp):地方政府財政壓力主要體現(xiàn)在財政收支缺口,本文以地方政府預(yù)算內(nèi)財政支出與財政收入之比作為衡量政府財政壓力的指標(biāo),該指標(biāo)值越高,表明政府面臨的財政壓力越大。數(shù)據(jù)來源于2000—2012年《中國財政年鑒》。

    M中的控制變量包括:(1)土地市場化指標(biāo)(Ld):通常情況下,土地市場化水平越高,地方政府通過轉(zhuǎn)讓土地所獲取的土地出讓金越多,政府推動土地城鎮(zhèn)化的動力越強(qiáng),本文選取各省份通過“招拍掛”方式出讓的土地占土地供應(yīng)總量的比重作為土地市場化的衡量指標(biāo),數(shù)據(jù)來源于《中國國土資源年鑒》。(2)地方政府基本建設(shè)支出占預(yù)算內(nèi)財政支出的比重(cstr):該指標(biāo)值越大說明地方政府以土地財政為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資的激勵越小,政府推動土地城鎮(zhèn)化的動力越小,數(shù)據(jù)來源于《中國財政年鑒》。(3)外商直接投資(FDI):地方政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長,吸引外商直接投資,通常以免費或較低的土地使用權(quán)對外資企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼,外商直接投資對地方政府的土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程有正向影響,數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》。(4)城區(qū)人口密度(upd):人口不斷向城鎮(zhèn)聚集在增加城區(qū)人口密度的同時也會帶來城市空間不斷向外擴(kuò)張的要求,數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》。

    (二)變量描述統(tǒng)計

    由于西藏地區(qū)的數(shù)據(jù)不完整,本文的研究剔除了西藏地區(qū),以2002—2012年除西藏外的其他30個?。ㄊ小⒆灾螀^(qū))的數(shù)據(jù)為研究樣本,變量的具體描述統(tǒng)計如表1所示:

    五、實證分析結(jié)果解釋

    (一)經(jīng)濟(jì)增長、財政壓力對土地城鎮(zhèn)化的影響效應(yīng)

    運用EVIEWS7.0軟件,結(jié)合各變量的計算方法,利用2002—2012年間全國30個?。ㄊ?、自治區(qū))的面板數(shù)據(jù)對式(8)進(jìn)行估計。在估計方法的選擇上,根據(jù)Hausman檢驗結(jié)果以及中國不同地區(qū)發(fā)展差距較大的現(xiàn)實,本文采用固定效應(yīng)模型,同時為了保證模型估計結(jié)果的精確度,本文對方程進(jìn)行了橫截面方差加權(quán)。具體估計結(jié)果如表2所示。

    根據(jù)表2的回歸結(jié)果, gdp和fp的回歸系數(shù)在不同的模型中均為正,回歸結(jié)果穩(wěn)定性較強(qiáng),gdp的回歸系數(shù)均在1%的顯著性水平下通過檢驗,fp的回歸系數(shù)均在10%的顯著性水平下通過檢驗。實證結(jié)果表明,地方政府官員為晉升而面臨的經(jīng)濟(jì)增長壓力與分稅制帶來的財政收入壓力對地方政府的土地城鎮(zhèn)化行為均有正向影響。經(jīng)濟(jì)增長和財政收入的雙重壓力迫使地方政府一方面通過擴(kuò)張城市空間,為城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供載體,并以土地補(bǔ)貼的形式吸引各類投資入駐。另一方面土地城鎮(zhèn)化可以使得地方政府通過土地出讓,尤其是商住用地的出讓獲取可觀的土地出讓金收益,以彌補(bǔ)日益增長的公共支出造成的財政缺口。

    除人口密度外,其他控制變量對土地城鎮(zhèn)化的影響效應(yīng)與前文的分析一致。從表2可以看出,人口密度的回歸系數(shù)為負(fù),且t統(tǒng)計量值不顯著,說明中國城市空間的擴(kuò)張并非由于人口不斷向城市聚集引起的,不同于發(fā)達(dá)國家人口聚集導(dǎo)致城市空間向外延伸的城鎮(zhèn)化發(fā)展特征,進(jìn)一步說明了政府在推動中國土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的主導(dǎo)作用。

    由于中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡,東、中、西部地區(qū)地方政府受分稅制的影響不同,面臨的財政壓力差異較大,彌補(bǔ)財政收支缺口的財政行為也不盡相同。因此,分稅制造成的財政壓力對地方政府的土地城鎮(zhèn)化偏好可能存在區(qū)域差別。為了分析財政壓力對不同區(qū)域土地城鎮(zhèn)化的影響,同時為了避免樣本觀測值的丟失,本文引入了區(qū)域虛擬變量,分別以DomE(東部地區(qū)賦值1,其他0)、DomM(中部地區(qū)賦值1,其他0)、DomW(西部地區(qū)賦值1,其他0)表示,表2中模型4—6給出了引入虛變量后的實證結(jié)果。從中可以看出,不同區(qū)域面臨的財政壓力對地方政府選擇土地城鎮(zhèn)化的激勵存在差異。東部地區(qū)財政壓力與區(qū)域虛擬變量交互項系數(shù)最大,中西部地區(qū)次之,交互項系數(shù)均在10%顯著性水平下通過檢驗,說明財政壓力對地方政府土地城鎮(zhèn)化偏好的影響,東部地區(qū)高于中部地區(qū),中部地區(qū)高于西部地區(qū)。究其原因,可以從以下兩個方面解釋:(1)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的失衡,導(dǎo)致東、中、西部地區(qū)的土地價格水平存在較大差距,對東部地區(qū)而言,較高的地價使其更有動力通過土地城鎮(zhèn)化來擴(kuò)大預(yù)算外收入,西部地區(qū)則相反,較低的土地價格使其通過土地出讓所獲得的預(yù)算外收入較少,降低了其推動土地城鎮(zhèn)化的動力。(2)國家實施的西部大開發(fā)、中部崛起等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略,增加了對中西部地區(qū)政府的轉(zhuǎn)移支付和各種財政補(bǔ)貼,使其對土地財政的依賴度要低于東部地區(qū)。

    (二)土地城鎮(zhèn)化對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響

    農(nóng)業(yè)用地向城市用地的轉(zhuǎn)變能夠促進(jìn)勞動力、資本等經(jīng)濟(jì)資源由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移,由第一產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)流動,在提高資源配置效率的同時也帶來了全要素生產(chǎn)率的增長。但是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際情況與上述的資源配置機(jī)理并不一致,政府過于偏向土地城鎮(zhèn)化的行為,造成了土地價格的過快上漲,一方面,過高的土地價格使得城市生活成本大幅提高,有礙于農(nóng)村勞動力向城市的轉(zhuǎn)移,使得人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化,不利于第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另一方面,在其他條件不變的情況下,土地價格的上漲還將導(dǎo)致企業(yè)的勞動力和資本成本的提高,如果上升的成本無法被集群收益或企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新抵消,將會造成企業(yè)因競爭力的下降而被淘汰,出現(xiàn)城市的“去工業(yè)化”現(xiàn)象。為了驗證以上推斷,本文通過構(gòu)建以下實證模型進(jìn)行分析。

    被解釋變量,產(chǎn)業(yè)發(fā)展指標(biāo)(y):以各地區(qū)工業(yè)增加值占GDP比重和服務(wù)業(yè)增加值占GDP的比重作為衡量指標(biāo),數(shù)據(jù)來源于《新中國六十年統(tǒng)計資料匯編》及各省份統(tǒng)計年鑒。

    解釋變量,土地城鎮(zhèn)化指標(biāo)(Lub)說明同上。根據(jù)Henderson(2003)對城市規(guī)模和聚集效應(yīng)的研究,本文選擇控制變量為:城市公交車數(shù)量(bus),數(shù)據(jù)來源于《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》,城區(qū)人口密度(upd)說明同上,人均工資水平(wage),數(shù)據(jù)來源于中經(jīng)網(wǎng)?;貧w結(jié)果如表3所示。

    從表3可以看出,土地城鎮(zhèn)化與其他控制變量對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均有顯著影響,其中土地城鎮(zhèn)化在不同模型中對城市工業(yè)和服務(wù)業(yè)的影響方向均為負(fù),這種情況與2000年后政府推動的土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來的高地價有直接關(guān)系。高地價引起的高租金導(dǎo)致城市過高的生活成本,削弱了城市的聚集效應(yīng),而聚集效應(yīng)的喪失不利于企業(yè)創(chuàng)新活動的開展和城市服務(wù)業(yè)的發(fā)展,造成了城市產(chǎn)業(yè)的空心化與去工業(yè)化現(xiàn)象的產(chǎn)生,這樣的城鎮(zhèn)化顯然不利于經(jīng)濟(jì)的長期健康發(fā)展,當(dāng)前中國各地不斷顯現(xiàn)的“鬼城”、“空城”問題,很好地印證了本文的研究結(jié)論??刂谱兞康幕貧w系數(shù)表明,城市公共交通的改善、更高的人口密度,將會提高工業(yè)增加值和服務(wù)業(yè)增加值在國民經(jīng)濟(jì)中所占的比重,而城市生活成本上漲必然會引起人均工資水平的提高,將不利于工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展。根據(jù)Hausman檢驗結(jié)果,固定效應(yīng)優(yōu)于隨機(jī)效應(yīng)。

    六、結(jié)論與政策建議

    本文研究了地方政府面臨的經(jīng)濟(jì)增長和財政壓力對土地城鎮(zhèn)化的影響,在Turnbull模型的基礎(chǔ)上構(gòu)建了反映經(jīng)濟(jì)增長、財政壓力與土地城鎮(zhèn)化變動的模型,從模型的分析中得到地方政府面臨的經(jīng)濟(jì)增長和財政壓力使其具有土地城鎮(zhèn)化偏好的傾向。在理論模型的基礎(chǔ)上,本文根據(jù)2002—2012年中國30個省份的面板數(shù)據(jù),進(jìn)行了實證檢驗,結(jié)果進(jìn)一步證實了文中的結(jié)論。地方政府官員晉升激勵帶來的經(jīng)濟(jì)增長壓力與分稅制造成了財政壓力對地方政府的土地城鎮(zhèn)化行為有顯著的正向影響,并且由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡,東部地區(qū)政府面臨的財政壓力對土地城鎮(zhèn)化的影響最大,中部地區(qū)次之,西部地區(qū)最小。另外,土地城鎮(zhèn)化對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的實證研究結(jié)果表明,土地城鎮(zhèn)化不利于城市工業(yè)與服務(wù)業(yè)的發(fā)展,其原因是地方政府的土地城鎮(zhèn)化偏好推動了地價的高漲,帶來城市定居成本上升和城市的聚集效應(yīng)的減弱。

    根據(jù)理論與實證研究結(jié)果,本文的主要政策建議是:

    1.規(guī)范土地市場,提高政府財政透明度。加強(qiáng)土地市場建設(shè),有助于抑制地方政府盲目擴(kuò)大土地財政收入,過度攫取土地資源的沖動,建立公開透明的財政運行體系,加強(qiáng)對政府土地出讓金等預(yù)算外收入的監(jiān)管,避免土地出讓金的濫用。同時要對現(xiàn)有的中央與地方的財稅分配體制進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整,緩解地方政府對土地財政的過度依賴。

    2.轉(zhuǎn)變對地方政府的考核機(jī)制,規(guī)范政府行為。在以GDP為考核地方政府官員績效的唯一標(biāo)準(zhǔn)的條件下,政府推動的城鎮(zhèn)化難免扭曲。城鎮(zhèn)化包含人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化兩個層面,其中人口城鎮(zhèn)化是核心,是城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。提高人口城鎮(zhèn)化率需要地方政府將更多的資源用于保障性住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會福利支出上,但是在這些項目上的投入在短期內(nèi)無法帶來經(jīng)濟(jì)數(shù)量上的增長,抑制了政府投資動力。土地城鎮(zhèn)化不僅能帶動一系列固定資產(chǎn)投資的增長,提高經(jīng)濟(jì)短期增長速度,而且還能使地方政府獲得大量土地財政收益,緩解財政壓力,可謂一舉兩得。但任由這種情況發(fā)展下去,必然會使中國人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化失衡問題變得越來越嚴(yán)重,不利于中國城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展。因此,轉(zhuǎn)變對地方政府的考核機(jī)制,使政府目標(biāo)和行為能夠兼顧短期和長期利益,減少政府對城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)增長的行政干預(yù),引導(dǎo)地方政府轉(zhuǎn)變增長方式,從對物的投資向?qū)θ说耐顿Y轉(zhuǎn)變,推動地方政府由偏好土地城鎮(zhèn)化向偏好人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變尤為重要。

    3.引入民間資本參于城鎮(zhèn)化建設(shè)。國外城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程證明,公私合營的PPP模式對于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程中公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有重要作用,在中國引入民間資本參于城鎮(zhèn)化建設(shè),不僅可以緩解政府對土地財政的過度依賴,而且對于合理引導(dǎo)民間資本流動,減少對資本市場沖擊以及促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有積極意義。

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