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    政策執(zhí)行中的農(nóng)民認(rèn)同研究

    2015-06-11 21:59:40吳陽(yáng)陽(yáng)彭紅朝
    2015年38期
    關(guān)鍵詞:新型農(nóng)村社區(qū)公共政策

    吳陽(yáng)陽(yáng) 彭紅朝

    摘要:公共政策與政策目標(biāo)群體之間的互動(dòng)關(guān)系,決定了公眾認(rèn)同在政策執(zhí)行中的重要地位。新型農(nóng)村社區(qū)是推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要平臺(tái)與載體,而作為政策對(duì)象的農(nóng)民對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的效果有著最直接和最真實(shí)的感受。本文以輝縣新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為研究對(duì)象,通過實(shí)證研究來分析在政策執(zhí)行中影響農(nóng)民政策認(rèn)同的相關(guān)問題及阻礙,并提出增強(qiáng)農(nóng)民政策認(rèn)同的路徑選擇。

    關(guān)鍵詞:公共政策;政策認(rèn)同;新型農(nóng)村社區(qū)

    一項(xiàng)公共政策能否得以順利實(shí)施,保障政策目標(biāo)群體的利益,關(guān)鍵是看政策的執(zhí)行程度。在一系列的惠民工程中,作為政策對(duì)象的農(nóng)民對(duì)政策執(zhí)行效果有著最直接、最真實(shí)的感受,而政策效果又取決于農(nóng)民對(duì)公共政策認(rèn)同程度的高低。為了促進(jìn)公共政策的有效執(zhí)行,實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo),政府要加強(qiáng)與政策對(duì)象的交流互動(dòng),不斷提高政策對(duì)象對(duì)政策的認(rèn)同程度,獲得其心理上和行動(dòng)上的支持,積極參與到政策執(zhí)行的過程當(dāng)中。

    一、政策認(rèn)同的內(nèi)涵

    在公共政策研究領(lǐng)域,關(guān)于政策認(rèn)同的概念,肖明從認(rèn)同的主體角度進(jìn)行分析,認(rèn)為政策認(rèn)同就是政策執(zhí)行主體認(rèn)可和贊同政府所推行的政策,推而廣之,認(rèn)同政策制定主體及政策執(zhí)行者。桑玉成認(rèn)為政策認(rèn)同是一種態(tài)度傾向,“所謂政策認(rèn)同,即政策執(zhí)行者及其相關(guān)者表示出的對(duì)于政策的肯定、贊同和支持的態(tài)度傾向。”①楊永峰從政策本身出發(fā),認(rèn)為政策認(rèn)同是指一項(xiàng)政策在制定出來之后獲得目標(biāo)群體認(rèn)可和接受的情況。

    本文從政策執(zhí)行的構(gòu)成因素出發(fā),認(rèn)為所謂政策認(rèn)同,是指政策在執(zhí)行過程中,政策的目標(biāo)群體在價(jià)值上認(rèn)同這種政策的可行性,并且在具體實(shí)際行動(dòng)中表現(xiàn)出對(duì)這種政策的支持。這種支持一方面是在價(jià)值上對(duì)該政策的肯定,另一方面政策執(zhí)行的客體還會(huì)將對(duì)這種政策的認(rèn)可內(nèi)化為一種具體的行為,從而使政策得到具體的執(zhí)行。目標(biāo)群體自身的因素以及政策方案、政策執(zhí)行主體、政策環(huán)境等都會(huì)影響農(nóng)民對(duì)政策在心理和行動(dòng)上的支持與配合,是對(duì)公共政策的一種心理態(tài)度和評(píng)價(jià)。

    二、政策執(zhí)行中影響農(nóng)民認(rèn)同的阻礙分析——以輝縣新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為例

    (一)農(nóng)民對(duì)政策內(nèi)容了解度低

    調(diào)查發(fā)現(xiàn),新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的政策廣受農(nóng)民的歡迎,在農(nóng)民中的知曉度很高,改善了農(nóng)民的生活環(huán)境。但該項(xiàng)政策的具體內(nèi)容到底包括哪些,農(nóng)民們很難說清楚。大多數(shù)農(nóng)民只是知道有新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)這件事,但是對(duì)政策如何規(guī)定,如何實(shí)施等具體細(xì)節(jié)知之甚少。據(jù)訪談得知:

    (受訪者,趙先生,男,夏峰社區(qū)農(nóng)民)

    當(dāng)問及對(duì)該項(xiàng)政策具體內(nèi)容的了解程度時(shí),他這樣說到,整體看電視聽廣播,都在宣傳新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的好處多,效果明顯。輪到自己,鄉(xiāng)里發(fā)的有文件,我們村里有自己的廣播,村干部拿到村里一廣播就宣傳了。有點(diǎn)文化的人還能大致聽聽,像一般的農(nóng)民只是知道在宣傳這項(xiàng)政策有多好,但對(duì)政策的具體內(nèi)容就不清楚了。還有的農(nóng)民從根本上就不接受這項(xiàng)政策,安土重遷,不想搬遷,也就更不樂意去具體了解這項(xiàng)政策了。

    訪談中,對(duì)于異地聚居反對(duì)者占了不少比例,農(nóng)民的鄉(xiāng)土觀念依然十分強(qiáng)烈,安土重遷。鄉(xiāng)村是個(gè)熟人社會(huì),農(nóng)民之間習(xí)慣于因?yàn)槭煜ざ嗷ソ煌穗H關(guān)系以熟人網(wǎng)絡(luò)關(guān)系為主。新型農(nóng)村社區(qū)不僅僅是一種物質(zhì)的居住形態(tài),還是一種社會(huì)形態(tài)。雖然住進(jìn)了新社區(qū),但在農(nóng)民的思想觀念還在某種程度上保留著傳統(tǒng)農(nóng)民的特點(diǎn)。另外,基層干部宣傳的過程中,也遇到不少阻礙。由于村干部的文化水平有限,對(duì)政策的理解度不夠,也就很難對(duì)農(nóng)民進(jìn)行講解,進(jìn)行說服教育,進(jìn)而會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)制性現(xiàn)象。

    (二)農(nóng)民對(duì)政策執(zhí)行主體認(rèn)同度低

    縱觀既往,農(nóng)村發(fā)生的群體性事件都有一個(gè)共同的特點(diǎn),就是農(nóng)民對(duì)基層政府及其工作人員的不信任。主要表現(xiàn)為,從對(duì)某一或多個(gè)工作人員的質(zhì)疑發(fā)展到對(duì)某一級(jí)政權(quán)的不滿。政府許諾給農(nóng)民的事情不兌現(xiàn),使農(nóng)民失去了對(duì)基層干部的信任。農(nóng)民們普遍認(rèn)為,“上級(jí)政府是好的,越往下越糟糕?!鄙霞?jí)政府的政策是有理論支撐的,在理論上是毋庸置疑的,而政策的執(zhí)行是由基層政府來做的,在執(zhí)行的過程中會(huì)出現(xiàn)各種各樣的問題。權(quán)力看似非常強(qiáng)大,但是在向下滲透的過程中是不斷弱化的。一些地方的領(lǐng)導(dǎo)人之所以“雷聲大、雨點(diǎn)小”,甚至是“干打雷,不下雨,”并非是個(gè)人的道德水平低劣,而是某種體制機(jī)制在背后起作用。

    在新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)過程中,要特別注意政策的執(zhí)行方式,更新治理理念,讓政策能夠順利的執(zhí)行。然而,經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn),現(xiàn)在農(nóng)村問題的關(guān)鍵在于,好的政策能否得到好的執(zhí)行。在政府增加投入以后,這些投入能否完完全全地惠及到農(nóng)民身上,而不是一層層流失。在政策的執(zhí)行過程中,下級(jí)政府對(duì)于上級(jí)的指示往往是選擇性對(duì)待,有的執(zhí)行,有的不執(zhí)行,搞“土政策”,自行其是,導(dǎo)致政策變形走樣,政策執(zhí)行的結(jié)果與政策目標(biāo)、政策內(nèi)容不一致。

    (三)農(nóng)民的政策參與度低

    在新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)過程中,農(nóng)民是否真正的參與到了政策的制定過程之中?宣傳標(biāo)語(yǔ)上明確寫出“發(fā)揮群眾主體作用,建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)”,但是群眾的主體作用是否得以體現(xiàn)?

    (受訪者:李先生,男,南李莊社區(qū)委員)

    當(dāng)問及在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)當(dāng)中農(nóng)民政策制定的參與度時(shí),他回答說,新社區(qū)將來建成什么樣子,村委會(huì)也會(huì)專門召開會(huì)議讓村民們參加,還專門把設(shè)計(jì)圖紙貼出來讓村民們看。但是由于社區(qū)的規(guī)劃圖過于專業(yè),以村民們現(xiàn)有的文化水平是根本看不懂的。大部分農(nóng)民都這樣想,既然是政府和設(shè)計(jì)院設(shè)計(jì)的,看不懂也就罷了,也就默許了。然而住進(jìn)去之后卻發(fā)現(xiàn)存在不少問題。

    由此可見,農(nóng)民的這種監(jiān)督是事后監(jiān)督,無法進(jìn)行事前和事中監(jiān)督。這種參與排斥是由于技術(shù)上的原因?qū)е碌?,所以農(nóng)民參與到政策的過程當(dāng)中需要有文化知識(shí)的支撐。從現(xiàn)實(shí)情況來看,政府在制定有關(guān)農(nóng)民問題的政策時(shí),身為政策主體之一的農(nóng)民往往是被隔離在政策制定環(huán)節(jié)之外的。農(nóng)民沒有途徑來表達(dá)自己的真實(shí)想法,而往往很多官員認(rèn)為他們能夠代表農(nóng)民的意見,于是農(nóng)民總是處于莫名的“被代表”之中。久而久之,農(nóng)民習(xí)慣了沉默,參與意識(shí)也逐漸淡薄。

    (四)政策本身不具有普適性

    新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)給農(nóng)民帶來了環(huán)境的改善和生活質(zhì)量的提高,所做出的成績(jī)是有目共睹的,但是有人歡喜有人憂。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一,新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要區(qū)別對(duì)待,不可按一個(gè)模板復(fù)制。有些政府部門操之過急,想要畢其功于一役;還有些部門缺乏創(chuàng)新意識(shí),照抄照搬。輝縣的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)搞得如火如荼,但各村的財(cái)力情況不同,經(jīng)濟(jì)收入也來源不同,建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的模式就要因地制宜,不可復(fù)制挪用。

    (受訪者:牛先生,男,孟莊鎮(zhèn)政府工作人員)

    當(dāng)問及其對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)政策的看法時(shí),他回答,現(xiàn)在每個(gè)地區(qū),特別是農(nóng)村這一塊的地區(qū)差異性比較大。其實(shí)對(duì)一些村莊來說,把村換成社區(qū)以后能夠節(jié)約土地,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來講,可以搞一些自己的特色經(jīng)濟(jì),或者利用這些土地發(fā)展一些項(xiàng)目都可以。但是對(duì)家庭條件一般的老百姓來講,當(dāng)下還是沒有多少受益之處的。如果是經(jīng)濟(jì)條件特別好的地區(qū),如南街村、南李莊絕對(duì)沒問題。但是現(xiàn)在正處于發(fā)展當(dāng)中,正處于埋頭奮進(jìn)的時(shí)候,別給農(nóng)民們制造壓力,但現(xiàn)在確實(shí)是憑空給他們制造了些麻煩。

    可見,新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)確實(shí)會(huì)節(jié)約土地,實(shí)現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn),改善居住環(huán)境,但還要綜合考慮各地的發(fā)展?fàn)顩r,因地制宜引導(dǎo)政策的有效實(shí)施。

    三、 增強(qiáng)農(nóng)民政策認(rèn)同的路徑選擇

    (一)提升農(nóng)民的政策參與意識(shí)

    由于農(nóng)民固有的保守思想 ,其對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的參與度不高。而農(nóng)民對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與程度一部分取決于其是否具有現(xiàn)代公民意識(shí),公民意識(shí)是農(nóng)民參與社區(qū)管理的動(dòng)力所在。因此,要加強(qiáng)農(nóng)民公民意識(shí)的培養(yǎng),使農(nóng)民自愿、積極地參與到社區(qū)建設(shè)中來。另外,要進(jìn)一步擴(kuò)大公共輿論空間。只靠輿論的引導(dǎo)讓農(nóng)民向前看并不能很好地解決問題,應(yīng)擴(kuò)大公共輿論空間,形成制度化的表達(dá)路徑,并且這種輿論的表達(dá)應(yīng)該得到有關(guān)部門的積極回應(yīng)。

    (二)提高基層政府的政策執(zhí)行力

    在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),以往基層政府對(duì)某項(xiàng)政策的執(zhí)行方式及執(zhí)行效果會(huì)影響農(nóng)民的后續(xù)判斷,并且會(huì)對(duì)之后的政策產(chǎn)生抵觸心理。前面政策執(zhí)行的不好,農(nóng)民便會(huì)采取不信任的態(tài)度,不利于新政策的推行。政府部門應(yīng)該改變其執(zhí)行理念和政策執(zhí)行方式,關(guān)注農(nóng)民的切身需要,切不可把城市的拆遷方法簡(jiǎn)單的運(yùn)用到農(nóng)村,要尊重農(nóng)民意愿,不可存在強(qiáng)制性因素。

    另外,政策執(zhí)行不應(yīng)該以目標(biāo)為導(dǎo)向,應(yīng)以問題為導(dǎo)向。中國(guó)人民大學(xué)的謝明教授認(rèn)為,政策執(zhí)行就是政策方案被采納以后,政策執(zhí)行者通過一定的組織形式,運(yùn)用各種政策資源,經(jīng)解釋、實(shí)施、服務(wù)和宣傳等行動(dòng)方式將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)效果,從而使既定的政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的過程。②而政策執(zhí)行的效果到底如何,政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度怎樣呢?因?yàn)椴皇羌w搬遷,搬遷的原則是出于自愿,輝縣沒有搬遷的農(nóng)民居住分散,騰出來的土地就沒有辦法集中利用,無法規(guī)模復(fù)耕或流轉(zhuǎn),這其中存在著政策異化現(xiàn)象。當(dāng)初建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的出發(fā)點(diǎn),是為了節(jié)約土地資源,而現(xiàn)在讓大量拆遷后的土地閑置是極大的資源浪費(fèi),有悖初衷。由此可以看出,政策的異化,最終會(huì)導(dǎo)致政策只為了一個(gè)最后的目的而執(zhí)行。政策執(zhí)行的結(jié)果與政策規(guī)劃的目標(biāo)之間存在差距,有執(zhí)行缺口是合理的,但是缺口不能太大。政策目標(biāo)的設(shè)計(jì)一定要具有可操作性。目標(biāo)要由階段、有方面、有層次感。我們應(yīng)該以問題為導(dǎo)向,而不是以目標(biāo)為導(dǎo)向。以目標(biāo)為導(dǎo)向,容易導(dǎo)致實(shí)用主義和功利主義,應(yīng)該回歸客觀主義的自覺意識(shí)。

    (三)完善農(nóng)民政策執(zhí)行監(jiān)督渠道

    在認(rèn)同的達(dá)成方面,我們要遵循自下而上的思路,通過交往和對(duì)話,在尊重差異的基礎(chǔ)上,逐步協(xié)商,達(dá)到一種有序的狀態(tài)。現(xiàn)代治理理論,強(qiáng)調(diào)權(quán)力來源于人們。監(jiān)督問責(zé)的主體不應(yīng)僅限于上級(jí)部門,而應(yīng)主要是民眾。因此,在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過程中,要完善好創(chuàng)新政策監(jiān)督機(jī)制,發(fā)揮農(nóng)民主體作用,更好地監(jiān)督政策的執(zhí)行和落實(shí)。當(dāng)代認(rèn)同危機(jī)的核心是核心價(jià)值觀的認(rèn)同危機(jī),核心價(jià)值觀的樹立離不開良好制度的保證,同時(shí)需要監(jiān)督機(jī)制的有力支撐,使農(nóng)民的權(quán)益得到制度化的表達(dá)。

    為了使民主監(jiān)督不流于形式,不走過場(chǎng),第一,我們可以成立農(nóng)民監(jiān)督委員會(huì),建立適合農(nóng)民監(jiān)督的硬性約束制度,提高民主監(jiān)督的權(quán)威性。可以在當(dāng)?shù)氐狞h員、退休干部等人員中選取委員會(huì)的成員,并規(guī)定其職責(zé)和權(quán)力。通過對(duì)社區(qū)的各項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)督完善,對(duì)權(quán)力進(jìn)行制衡,積極配合完成各項(xiàng)工作。第二,在新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)過程中,要以農(nóng)民為主體,因此要組建體現(xiàn)農(nóng)民意志的農(nóng)民維權(quán)組織。只有使農(nóng)民組織起來,才能對(duì)政府行為進(jìn)行有效監(jiān)督,防止個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)搞形象工程。使政府部門將農(nóng)民維權(quán)組織的代表當(dāng)做協(xié)商對(duì)話的對(duì)象,進(jìn)一步維護(hù)農(nóng)民權(quán)益,促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。

    (四)增強(qiáng)政策的科學(xué)性與可持續(xù)性

    公共政策的制定過程中,也是政策制定者發(fā)揮價(jià)值理性的過程。在確定政策目標(biāo)時(shí),應(yīng)當(dāng)從當(dāng)前的實(shí)際情況出發(fā),確保公共利益和個(gè)人利益的統(tǒng)一。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要因地制宜,突出各地特色,不可一個(gè)模式下來,照抄照搬。要充分考慮各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然環(huán)境等,探索適宜的建設(shè)模式,一切從實(shí)際情況出發(fā),制定適合本地區(qū)的新型農(nóng)村建設(shè)的實(shí)施方案。因此,首先必須進(jìn)行深入的調(diào)研,系統(tǒng)評(píng)估當(dāng)?shù)氐淖匀缓腿宋囊蛩?,就算是同一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),農(nóng)村的情況也不盡相同。應(yīng)按照當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生活生產(chǎn)的特點(diǎn)積極探索適合該地區(qū)的建設(shè)新思路,科學(xué)規(guī)劃。另外,由于各地情況的千差萬(wàn)別,可以適當(dāng)賦予當(dāng)?shù)卣块T適當(dāng)?shù)臋?quán)力和政策靈活性,可根據(jù)各地實(shí)際情況因地制宜對(duì)上級(jí)政策進(jìn)行適度的調(diào)整。對(duì)于已經(jīng)在實(shí)施的社區(qū)規(guī)劃,應(yīng)重新進(jìn)行審視,在控制和修建上要加以規(guī)范,保證政策的科學(xué)性和可實(shí)施性。(作者單位:1.河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院;2.河南尚筑建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司)

    河南大學(xué)研究生科研創(chuàng)新專項(xiàng)資助項(xiàng)目,項(xiàng)目編號(hào):Y1427099

    注解:

    ①桑玉成.政策預(yù)期與政策認(rèn)同及其對(duì)于社會(huì)公正的意義[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)報(bào),2006(4).

    ②謝明.政策分析概論[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004:58.

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    [4]于建嶸.底層立場(chǎng)[M].上海:上海三聯(lián)書店,2011.

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    [7]翟學(xué)偉.人情、面子與權(quán)力的再生產(chǎn)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2005.

    [8]黃立敏.社會(huì)資本視閾下的“村改居”社區(qū)治理研究[M].武漢:武漢大學(xué)出社,2013.

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