公共組織的不足與發(fā)展分析

[摘要]不論是20世紀(jì)70年代以來的新公共組織管理運動，還是20世紀(jì)90年代興起的社團(tuán)革命，都毫無疑問的揭示了非政府的社會公共組織的興起與發(fā)展。新公共組織管理運動中，大量原先由政府承擔(dān)的社會公共組織管理職能轉(zhuǎn)由非政府的社會公共組織履行。本文從公司組織的定義說起，分析了公司組織存在的不足，最后提出了完善建議。

[關(guān)鍵詞]公共組織；自治作用；理論；立法

一、公共組織的定義

依法成立的、行使社會公共組織管理職能的非政府的、非營利性的社會組織。這個定義包括以下幾層含義：首先，公共組織必須依法設(shè)立。國家行政的主體要求職權(quán)法定、程序法定，公共組織的公共組織管理職能也要求其必須依法設(shè)立。當(dāng)然，這不是說限制公共組織的設(shè)立（實踐中存在少數(shù)以此為理由不予批準(zhǔn)公共組織的設(shè)立的錯誤情形），行使社會公共組織管理職能要求行為主體必須是公開、明示的，程序雖沒有國家行政行為程序法定要求那么嚴(yán)格，但也應(yīng)按照有利于公共組織管理的最低程序要求進(jìn)行。其次，公共組織是社會組織，是非政府的，相對于政府來說是民間的組織——因此許多學(xué)者以民間組織稱之。盡管目前學(xué)術(shù)界對履行社會公共組織管理職能的組織稱謂很多，不下數(shù)十種，但大部分仍帶有傳統(tǒng)行政理念的窠臼，一方面揭示其職能時是履行社會公共組織管理職能、行為主體是非政府的社會組織，但另一方面采用名稱仍是與政府有關(guān)的（如準(zhǔn)政府組織、準(zhǔn)行政組織、非政府公共組織等），當(dāng)然其中肯定了行使公共權(quán)力、履行公共組織管理職能。與其采用與“政府”兩字有關(guān)的名稱，不如直接采用“社會公共組織”的名稱，既直接肯定了是不屬于政府的社會組織，又明確了行使公共權(quán)力、履行公共組織管理職能的屬性，倒也“名正言順”。再次，公共組織是行使公共權(quán)力、履行公共組織管理職能的社會組織。目前也有部分學(xué)者使用“社會組織”①的概念稱公共組織，但筆者認(rèn)為社會組織概念外延過于寬泛，廣義的社會組織包括政府、企業(yè)在內(nèi)的所有組織，而且社會組織這個概念并沒有體現(xiàn)“行使公共權(quán)力、履行公共組織管理職能”這一屬性，是不合適的。最后，公共組織是非營利組織。社會組織可分為政府組織和非政府組織，其中非政府組織按是否營利可分為營利組織（即廣大的企業(yè)等）和非營利組織。非營利性，使得公共組織行使社會公共組織管理職能成為可能，可以像政府一樣、非營利的管理社會公共事務(wù)。

二、公共組織管理視野中政治性問題的必然

（1）組織有序的社會中，國家通常通過政治和經(jīng)濟(jì)市場兩種力一式操縱社會，政治的方式以通過政策并向社會推行為手段；市場方式則通過市場化的經(jīng)濟(jì)行為實現(xiàn)并調(diào)節(jié)社會生產(chǎn)、分配、消費等活動。作為公共組織一方面要承擔(dān)起市場所無能的事務(wù)，另一方面它仍然存在政治考慮，要遵循政治集團(tuán)的政策。（2）公共組織管理的根本目標(biāo)是提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，實現(xiàn)或維護(hù)公共利益，在公共管理過程中協(xié)調(diào)利益關(guān)系、達(dá)到社會普遍的利益共識是公共組織管理者必然面對的政治性課題，而不僅僅是工具性地執(zhí)行政策。（3）公共組織管理一般要通過綜合運用政治、法律、經(jīng)濟(jì)、管理技術(shù)等手段，運用公共權(quán)力與公共資源使包括政府在內(nèi)的各種公共組織有效地為社會提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。公共組織的“公共性”說明公共組織管理中的政治活動不可避免，對政治活動進(jìn)行管理是公共組織管理的重要功能。

三、公共組織的不足

（一）理論上的不足

（1）行政主體理論的不足。首先，將（公共）行政等同于國家行政是“狹義”的，不全面的。雖然認(rèn)識到行政的本質(zhì)是公共權(quán)力的使用，但是到底哪些主體在行使公共權(quán)力、哪些主體可以行使公共權(quán)力的理論尚不成熟。廣義的行政與管理是同義的，那么究竟多大范圍的權(quán)力是公共權(quán)力？換句話說，行政法的行政范圍有多大？②

現(xiàn)代公共行政的興起，公共行政的主體突破國家（政府）是唯一的主體，大量的社會公共組織管理事務(wù)由非政府的公共組織管理。那么，公共行政應(yīng)包括國家行政和社會公共行政，行政主體也就應(yīng)包括國家（政府）和承擔(dān)社會公共組織管理職能的公共組織。以規(guī)范公共權(quán)力的使用的行政法也不應(yīng)只規(guī)范國家（政府）行政的行為，還應(yīng)規(guī)范履行社會公共組織管理職能的社會公共組織的行為，并且，行政法也應(yīng)區(qū)分國家行政與社會公共行政的界限。體現(xiàn)在主體上，國家行政主體和社會公共行政主體的范圍也會有變化。

（2）公共組織本身的研究、理論不夠。比如公共組織行使社會公共組織管理職能有什么特點，規(guī)律如何，與國家行政是否僅在主體上有差別而無其他的不同，哪些組織是公共組織（即公共組織的準(zhǔn)確的范圍是什么），等等問題，目前理論上仍是比較薄弱的。本文也僅僅在公共組織的行政法定位上做了初步探討，其他問題未能涉及。相比而言，國外公共組織研究理論較多，也較成熟。我們可以比較研究，吸取有益的因素，形成我國的公共組織理論。

（二）立法上的滯后

目前我國對公共組織的立法有關(guān)的立法主要表現(xiàn)為法律位階低，作為《憲法》規(guī)定的公民政治權(quán)利之一的結(jié)社自由權(quán)利，卻沒有法律（狹義的，指全國人大制定的法律）對此予以規(guī)范，僅有行政法規(guī)如《社會團(tuán)體登記條例》等規(guī)定，這與《立法法》第8條③關(guān)于“對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰”的事項只能制定法律的規(guī)定是變相的違反，并且行政機(jī)關(guān)據(jù)有關(guān)“條例”決定公共組織是否同意成立或者取締而不是法院，在理論上是不能成立、也是非?！拔ｋU”的。

四、公共組織的完善建議

經(jīng)過前文的分析，筆者認(rèn)為：一要完善行政主體理論。目前我國行政主體理論的落后，已不適應(yīng)社會的發(fā)展需要。將行政理解為國家行政而不是公共行政，導(dǎo)致大量社會公共行政爭議無法在法律的框架下解決。對于社會公共行政、公共組織以及與國家行政的關(guān)系等需要進(jìn)一步的理論研究。二，對于目前公共組織立法層次低的問題，可以（1）重構(gòu)行政主體理論，盡管目前已有許多學(xué)者提到這個問題，但也只看到問題的一部分或者只看到問題的表面就“對癥下藥”。社會公共行政的范圍必須由全國人大通過法律才能確定，這不僅僅是重新定義公共行政，更是國家與社會分權(quán)的問題——這是本質(zhì)。重構(gòu)行政主體理論后，還必須制定“公共組織法”，明確公共組織的范圍、行政程序等。（2）直接制定社會公（共）行政法，對社會公共行政的主體、行政程序、原則、內(nèi)容等問題做出相應(yīng)的規(guī)定，創(chuàng)設(shè)一個新的理論領(lǐng)域。相應(yīng)的行政法規(guī)也應(yīng)做出修改。事實上，國家行政法（即傳統(tǒng)行政法）已經(jīng)是非常復(fù)雜的，而且將繼續(xù)發(fā)展下去。

注：

①如李慶凱：“淺析社會組織公共權(quán)力的法律治理”，載《鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版）》第26卷第5期（2007年10月），第 107-109頁；張尚仁：“‘社會組織的含義、功能與類型”，載《云南民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版》2004年3月，第28-32頁；張紅勝：“社會組織應(yīng)該在政府社會管理和公共服務(wù)改革中承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”，載《中國行政管理學(xué)會2004年年會暨“政府社會管理與公共服務(wù)”論文集》，第 1299-1314頁。

②姜明安教授也問“行政的‘疆域到底有多大”，參見姜明安：“新世紀(jì)行政法發(fā)展的走向”，載《中國法學(xué)》2002年第1期，第61-63 頁。

③《立法法》第8條規(guī)定：下列事項只能制定法律：（一）國家主權(quán)的事項；（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（六）對非國有財產(chǎn)的征收；（七）民事基本制度；（八）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（九）訴訟和仲裁制度；（十）必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項。

參考文獻(xiàn)

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作者簡介

耿鎮(zhèn)康.性別：男.出身年月：1988年1月15日.籍貫：山東青島.學(xué)歷：碩士.畢業(yè)院校：中國海洋大學(xué)MPA公共管理學(xué)碩士.