高速公路企業(yè)房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅稅收優(yōu)惠問題初探

□吳屾屾(安徽省高速公路控股集團有限公司安徽合肥230088)

一、高速公路企業(yè)房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅繳納的現(xiàn)狀

高速公路企業(yè)一般按照一個縣（鄉(xiāng)）設(shè)立一個管理區(qū)、50公里設(shè)立一個服務(wù)區(qū)的原則，這就決定了高速公路企業(yè)的房產(chǎn)和土地必然是按行政區(qū)劃沿線設(shè)立。而且隨著國家路網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃的要求，新建成通車路段不斷增加，高速公路的密度不斷加大，尤其是路網(wǎng)較為稠密的省份，例如安徽高速公路企業(yè)至少擁有30個以上的管理區(qū)和近60對服務(wù)區(qū)。因此，從高速公路企業(yè)房產(chǎn)和土地的分布特點來看，確實存在比普通企業(yè)多得多的應(yīng)稅資產(chǎn)。

(一)應(yīng)稅范圍不斷擴大，稅率不斷提高

近年來，我國房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的征稅范圍不斷擴大，尤其是城鎮(zhèn)土地使用稅。自2006年國家修訂城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例以來，各地紛紛出臺和醞釀最新土地標準，新標準（土地標準至少提高2倍）是稅負加大的主要原因。隨著城市化進程加快及各地行政區(qū)劃的不斷調(diào)整，原先不征稅地區(qū)例如偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)由不征稅到征稅；沿海、沿江繁榮城市征稅標準顯著提高等。這些稅收政策的調(diào)整，使得高速公路企業(yè)稅收壓力不斷增大。

(二)高速公路企業(yè)投資成本大，還本付息負擔重

高速公路行業(yè)自20世紀90年代開始陸續(xù)由事業(yè)單位改制為企業(yè)，土地不再是國有無償劃撥。對于新征用的土地，要繳納土地征用及遷移補償費、土地復(fù)墾及補償費、安置補償費、耕地占用稅、青苗費等，這些費用隨著經(jīng)濟的發(fā)展呈現(xiàn)攀升態(tài)勢，而且部分高速公路設(shè)計、建設(shè)成本較大（穿越山區(qū)、橫跨河湖、上跨下穿鐵路等），建成通車后公路主體需定期維護 （日常的養(yǎng)護、小修、大修、車道改擴建等），且維護成本遠高于其他行業(yè)。除上市公司以外，有限收費年限獲取的經(jīng)營現(xiàn)金流無法彌補運營成本、利息支出與折舊，這無疑使高速公路企業(yè)承受著巨大的資金壓力。

(三)高速公路企業(yè)社會性非配比支出比例較大

高速公路企業(yè)作為國有大型基礎(chǔ)建設(shè)類企業(yè)，承擔和履行著更多的社會責任。高速公路企業(yè)涉路經(jīng)營管理需由交警、路政大隊配合執(zhí)法，交警、路政大隊等人員工作所需的交警營房、路政大隊公寓等與經(jīng)營無直接關(guān)聯(lián)的房產(chǎn)和土地通常由高速公路企業(yè)投資，相應(yīng)的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅也由高速公路企業(yè)繳納。此外，高速公路企業(yè)除了建設(shè)經(jīng)營外，還承擔一系列通行費的政策性減免任務(wù)。如綠色通道鮮活產(chǎn)品減免、重大節(jié)假日減免、軍車減免等，對高速公路企業(yè)的經(jīng)營積累來說又是一大折耗。

(四)高速公路企業(yè)享有稅收優(yōu)惠政策較少

高速公路與民航、鐵路同屬國有公共基礎(chǔ)設(shè)施的交通建設(shè)企業(yè)，但根據(jù)有關(guān)政策，航空企業(yè)機場飛行區(qū)（包括跑道、滑行道、停機坪、安全帶、夜航燈光區(qū)）用地，場內(nèi)外通訊導(dǎo)航設(shè)施用地和飛行區(qū)四周排水防洪設(shè)施用地免征城鎮(zhèn)土地使用稅，機場道路中場外道路用地免征城鎮(zhèn)土地使用稅；原鐵道部所屬鐵路運輸企業(yè)（鐵路局及國有鐵路運輸控股公司、鐵路辦事處、中鐵集裝箱運輸有限責任公司、中鐵特貨運輸有限責任公司、中鐵快運股份有限公司）免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅；地方鐵路運輸企業(yè)自用的房產(chǎn)和土地應(yīng)繳納的城鎮(zhèn)土地使用稅比照原鐵道部所屬鐵路運輸企業(yè)的政策執(zhí)行，即免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。目前高速公路企業(yè)能夠享受的法定城鎮(zhèn)土地使用稅優(yōu)惠僅是個別省份出臺的免稅或減稅政策，且都有優(yōu)惠有效期。

二、高速公路企業(yè)享有房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅稅收優(yōu)惠政策的合理性

高速公路企業(yè)的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅國家沒有明確的法律法規(guī)規(guī)定實施減免，但是個別省市已經(jīng)結(jié)合高速公路的經(jīng)營實際對其房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅出臺或曾經(jīng)出臺過有關(guān)減免政策，這是值得參考和借鑒的。下面，筆者對高速公路企業(yè)適度享有稅收優(yōu)惠的合理性進行分析。

(一)部分地方稅收法規(guī)提供了政策支持

目前，已有個別地區(qū)對高速公路企業(yè)執(zhí)行房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅稅收優(yōu)惠政策。例如：《江蘇省地方稅務(wù)局關(guān)于暫不征收省高速公路經(jīng)營管理中心所轄高速公路有關(guān)地方稅收的批復(fù)》（蘇地稅函 [2007]3號）規(guī)定，對寧連公路、寧通公路、機場高速公路、通啟高速公路、寧淮高速公路（江蘇段）、寧蚌高速公路（江蘇段）的收費站、服務(wù)區(qū)自用的房產(chǎn)、土地，在2008年之前暫不征收房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅，免征2006年車船使用稅；《遼寧省地方稅務(wù)局關(guān)于高速公路生活服務(wù)區(qū)房產(chǎn)及土地征免房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅的通知》（遼地稅函[2004]325號）第三條規(guī)定，鑒于高速公路服務(wù)區(qū)是為保證高速公路安全暢通，為過往司乘人員提供休息、補給服務(wù)的場所，具有一定的社會公益性質(zhì)，因此，對為過往車輛提供免費服務(wù)的公共廁所、停車場、休息大廳等設(shè)施 （僅限于免費服務(wù)的部分）使用的房產(chǎn)和土地以及綠化帶用地可免征房產(chǎn)稅和土地使用稅，但對飯店、旅店、商店、修理修配廠、加油站及其經(jīng)營活動所使用的辦公樓 （室）以及配套設(shè)施（包括鍋爐房、配電室）均應(yīng)依照規(guī)定納稅；廣東省對服務(wù)區(qū)配套公共用地設(shè)施也有免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的有關(guān)政策。

另外，國家對從事公益事業(yè)、省級重點建設(shè)項目、從事公共設(shè)施建設(shè)等繳納土地稅有困難的納稅人也有減免政策。上述經(jīng)驗和舉措都對高速公路企業(yè)房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅優(yōu)惠政策的普及提供了有力的政策依據(jù)。

(二)不違背國家稅收政策的制定背景

高速公路企業(yè)受區(qū)位限制，其管理區(qū)、服務(wù)區(qū)的設(shè)立隨收費道口位置而定，與經(jīng)營活動的開展及收入的取得無必然聯(lián)系。即使坐落在建制鎮(zhèn)，車流量也可能很少，有的即使在郊區(qū)，但是車流量依舊非常巨大。大部分管理區(qū)處于偏僻區(qū)，收入與盈利與否無必然聯(lián)系。此外，管理區(qū)存在大量非經(jīng)營用地。高速公路建設(shè)時，出于工程對場地的特殊要求，征地面積比運營后實際使用面積要大得多；高速公路建成通車后，由于大多坐落于郊縣，會有天然池塘、水塘、荒地、邊坡及后期修建的高速公路延伸綠化帶等，經(jīng)營所需區(qū)域僅占很小一部分。服務(wù)區(qū)更是如此，大部分用地如停車公廁、沿路外圍花壇等均為公共服務(wù)而設(shè)，生產(chǎn)經(jīng)營用區(qū)域少之又少。因此，對高速公路企業(yè)實施稅收優(yōu)惠也是考慮到特殊實際，不會違背按照經(jīng)濟發(fā)展程度和城市化進程征稅的政策制定初衷。

(三)緩解國有基建企業(yè)建設(shè)經(jīng)營壓力

為適應(yīng)國民經(jīng)濟快速發(fā)展對路網(wǎng)規(guī)劃的要求，高速公路企業(yè)還承接各種大型基礎(chǔ)建設(shè)任務(wù)。高速公路企業(yè)以社會效益為主，建設(shè)投資大、回收期長，為帶動和方便一些偏遠地區(qū)經(jīng)濟，更是修建造價高、車流量少的高速公路或橋梁。從建設(shè)經(jīng)營上看，除上市公司以外，高速公路企業(yè)普遍面臨建設(shè)資金匱乏、資產(chǎn)負債率高居不下的狀況。大多數(shù)企業(yè)由于利潤額長期負增長更對資金融通產(chǎn)生循環(huán)影響，有限的收入遠遠不夠還本付息。同時，重大節(jié)假日、綠色通道等通行費減免這一系列客觀因素也加重了高速公路企業(yè)的困境。此外，從管理上看，隨著路網(wǎng)的不斷加密，新建管理區(qū)投入成本必然不斷增長，老管理區(qū)管理眾多新路段，又存在管理上的各種問題（人員數(shù)量、薪酬以及工作強度等），對于斷頭路的管理難度就更大。因此，對高速公路企業(yè)房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅實施稅收優(yōu)惠，這是對高速公路企業(yè)強有力的政策支持，更是對國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)企業(yè)間接的財政支持。

三、高速公路企業(yè)房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅稅收優(yōu)惠的建議

結(jié)合高速公路企業(yè)房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅繳納的實際，在保質(zhì)保量完成經(jīng)營任務(wù)和履行社會責任的同時，急需進一步加大對高速公路企業(yè)房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的優(yōu)惠范圍和力度，以減輕高速公路企業(yè)作為社會性實業(yè)投資者的各種經(jīng)營壓力。

(一)完善高速公路房產(chǎn)和土地基礎(chǔ)資料

房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅征管工作的進一步細化 （例如安徽省2014年已經(jīng)實施房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的明細申報，即逐條填寫房產(chǎn)和土地原值、地價、坐落位置、使用年限、用途等基礎(chǔ)信息，不再采用匯總申報），既對稅務(wù)部門了解企業(yè)情況提供了更加直觀的依據(jù)，又能使得企業(yè)可以羅列不同房產(chǎn)和土地的實際區(qū)位和特殊情況，使得稅收優(yōu)惠政策的實施更加有理有據(jù)。因此，高速公路企業(yè)不斷完善和更新所屬房產(chǎn)和土地納稅信息，將是稅收優(yōu)惠政策實施強有力的數(shù)據(jù)支持。

(二)出臺稅收優(yōu)惠政策

1.稅收減免。稅收減免主要是對高速公路沿線范圍的房產(chǎn)和土地直接實施減免，即對收費管理區(qū)、服務(wù)區(qū)等免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅；對管理區(qū)土地按扣除相關(guān)公共用地、外圍綠化、荒山荒地之后的面積免征城鎮(zhèn)土地使用稅；對配電房、泵房、中控機房等養(yǎng)護營運專用房免征房產(chǎn)稅；對服務(wù)區(qū)餐飲、加油等營運用地用房以外的其他公共設(shè)施免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。

2.稅率優(yōu)惠。對高速公路企業(yè)，即使不對征稅范圍做減免，也應(yīng)該考慮其社會作用，將其與房地產(chǎn)業(yè)、工業(yè)及其他高附加值行業(yè)區(qū)別對待，既可以提升企業(yè)行為的積極性，更可以一定的稅收額持續(xù)保證國家財政收入。稅率優(yōu)惠主要為可以采取低于正常稅率的標準計征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，例如房產(chǎn)稅可以按照原值的50%為計稅依據(jù)，城鎮(zhèn)土地使用稅可以按照低于當?shù)刈畹投惵实臉藴收骼U。

3.先征后返。對于營業(yè)稅等其他地方稅種，有的省份對基礎(chǔ)建設(shè)類企業(yè)實施先征后返，對于房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅也可以參照此舉。比如，對高速公路企業(yè)可以采用按所屬期正常征收，按一定周期返還稅額作為財政資金投入，既保證稅源的穩(wěn)定性，也可以給企業(yè)一定的財政支持。此舉不僅僅關(guān)系到主管稅務(wù)機關(guān)，與主管財政部門、交通管理部門也必須進行溝通。

4.簡易征收。考慮到高速公路企業(yè)遍布各地，各地的征稅標準也不盡相同，且位置與投資、經(jīng)營無必然聯(lián)系，可以對于城鎮(zhèn)土地使用稅按照所屬期采取統(tǒng)一低稅率簡易征收，不論是否在建制鎮(zhèn)范圍、不論土地極差大小，統(tǒng)一按照當?shù)刈畹蜆藴驶蚱渌^低標準計征。

(三)加強稅收優(yōu)惠監(jiān)管

對于稅收減免，稅務(wù)主管機關(guān)對納入減免范圍的房產(chǎn)和土地進行事前考察確認和事后核準，對于不符合條件的房產(chǎn)和土地不允許隨意計入免征范圍；對于稅率優(yōu)惠和簡易征收，稅務(wù)主管機關(guān)日常申報時要與企業(yè)房產(chǎn)和土地備案明細信息進行核對，嚴格按照指定稅率征收，不得混入其他業(yè)務(wù)類房產(chǎn)和土地借此享有此優(yōu)惠；對于先征后返，在申報信息時進行核對，并在稅收政策執(zhí)行時會同財政主管部門進行核定，防止企業(yè)利用政策優(yōu)惠進行非合理避稅。

綜上所述，房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅稅收優(yōu)惠政策要根據(jù)各地具體情況來確定，既要考慮高速公路企業(yè)的經(jīng)營實際，也要最大限度地考慮國家政策導(dǎo)向及稅務(wù)機關(guān)的征管要求，在維護國家稅源穩(wěn)定的同時不斷帶動和促進高速公路企業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。