我國(guó)生物多樣性保護(hù)的法律制度研究

[摘要]生物多樣性是人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的重要資源。由于長(zhǎng)期以來(lái)，尤其自資本主義起興以來(lái)，人類(lèi)不合理的開(kāi)發(fā)利用生態(tài)資源環(huán)境，生物多樣性遭遇嚴(yán)重危機(jī)，引起全球廣泛關(guān)注。作為世界上生物多樣性最為豐富的國(guó)家之一，我國(guó)同樣面臨物種減少甚至滅絕的問(wèn)題。然而，我國(guó)生物多樣性法律制度，在立法、執(zhí)法及國(guó)際合作等方面存在不足，無(wú)法保障生物多樣性。為此，我國(guó)應(yīng)在立法等方面相應(yīng)予以完善，以保護(hù)生物多樣性。

[關(guān)鍵詞]生物多樣性；物種減少；國(guó)際合作

一、生物多樣性的概念與分類(lèi)

（一）生物多樣性的概念

生物多樣性是生物或生態(tài)保護(hù)的核心概念。1986年這一概念提出后，起初是在生物及生態(tài)學(xué)等學(xué)科使用，后隨著生態(tài)環(huán)境問(wèn)題重要性凸顯，始進(jìn)入法律表述，成為法定概念。目前對(duì)生物多樣性進(jìn)行權(quán)威界定的，要數(shù)1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過(guò)的《生物多樣性公約》（Convention on Biological Diversity，簡(jiǎn)稱(chēng)CBD）。依該公約第2條“用語(yǔ)”所定義，所謂生物多樣性（Biodiversity），即“所有來(lái)源的活的生物體中的變異性，這些來(lái)源包括陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)及其所構(gòu)成的生態(tài)綜合體；這包括物種內(nèi)、物種間和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性”[1]。

（二）生物多樣性的分類(lèi)

一般可將生物多樣性細(xì)分為三個(gè)層次，即分別體現(xiàn)在“物種內(nèi)”、“物種間”與“生態(tài)系統(tǒng)”之上的“遺傳多樣性”、“物種多樣性”以及“生態(tài)系統(tǒng)多樣性”：[2]

首先，在微觀層面，即“物種內(nèi)”的層面，體現(xiàn)為“遺傳多樣性”。物種由其下若干種群構(gòu)成。因此，生物多樣性首先在種群的范圍予以呈現(xiàn)，體現(xiàn)為同一物種內(nèi)不同種群間、及同一物種同一種群內(nèi)遺傳的多樣性。這種種群范圍的生物遺傳多樣性，又稱(chēng)基因多樣性；其次，在中觀層面，即“物種間”的層面，體現(xiàn)為“物種多樣性”。物種層面的生物多樣性，主要是在生物物種種類(lèi)數(shù)量以及空間分布等方面，體現(xiàn)出的生物物種的多樣性、差異性、豐富性；最后，在宏觀層面，即“生態(tài)系統(tǒng)”的層面，表現(xiàn)為“生態(tài)系統(tǒng)多樣性”。生態(tài)系統(tǒng)多樣性，是“地球生態(tài)系統(tǒng)組成、功能的多樣性以及各種生態(tài)過(guò)程的多樣性，具體包括生物圈內(nèi)生境、生物群落和生態(tài)過(guò)程的多樣化以及生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)生境差異以及生態(tài)過(guò)程的多樣性”[3]。從以上分析我們可以知道，生物多樣性是一個(gè)層次分明、內(nèi)涵豐富、相互聯(lián)系的范疇。

二、美國(guó)及歐盟生物多樣性保護(hù)法律制度

生物多樣性問(wèn)題首先出現(xiàn)在歐美地區(qū)。隨著生態(tài)意識(shí)提高，歐美地區(qū)對(duì)生物多樣性保護(hù)的政策法律制度已發(fā)展得愈加完善。

（一）美國(guó)的生物多樣性保護(hù)法律制度

1969年《國(guó)家環(huán)境政策法》，是美國(guó)環(huán)境與生態(tài)保護(hù)方面的基本立法，該法首次明確了對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。其后，美國(guó)聯(lián)邦及各州分別制定了一些立法，就資源和生物多樣性進(jìn)行保護(hù)，如在部分公共土地上劃定自然保護(hù)區(qū)，以保護(hù)生態(tài)多樣性。截至目前，美國(guó)已劃定超過(guò)1.09億公頃公共土地，這些公共土地都處于聯(lián)邦及各州政府地嚴(yán)格保護(hù)與監(jiān)管之下。在《國(guó)家環(huán)境政策法》這一基本立法之外，美國(guó)還陸續(xù)通過(guò)了諸如《瀕危物種法》、《遷移鳥(niǎo)類(lèi)條約法》、《國(guó)家野生生物庇護(hù)所管理法》、《北美濕地保護(hù)法》等不同專(zhuān)門(mén)單項(xiàng)立法；其中1973年通過(guò)的《瀕危物種法》，堪稱(chēng)全球最嚴(yán)格的生物多樣性保護(hù)規(guī)范，其表現(xiàn)為：第一，“應(yīng)用同一標(biāo)準(zhǔn)，將美國(guó)和國(guó)外瀕危物種列入相關(guān)目錄”；第二，對(duì)《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》所列瀕危野生動(dòng)物名錄內(nèi)之動(dòng)植物，予以保護(hù)；對(duì)瀕?；蛏媸芡{之物種，專(zhuān)門(mén)制定規(guī)劃或方案予以保護(hù)；禁止進(jìn)出口或銷(xiāo)售瀕?；蛏媸芡{物種及其制品；嚴(yán)厲打擊持有或運(yùn)輸瀕危野生動(dòng)物及其制品者[4]。美國(guó)對(duì)生物多樣性之保護(hù)可謂不遺余力，涵蓋了國(guó)內(nèi)保護(hù)與國(guó)際保護(hù)兩個(gè)層面?？梢哉f(shuō)，美國(guó)的生物多樣性保護(hù)不單是其國(guó)內(nèi)政策法律制度，同時(shí)也成為其國(guó)際政策與戰(zhàn)略，二者是高度一致的。

（二）歐盟的生物多樣性保護(hù)法律制度

歐盟也相當(dāng)重視生物多樣性保護(hù)，相繼制定了一系列保護(hù)野生物及其生境等法律規(guī)范，如1979年《關(guān)于保護(hù)野鳥(niǎo)的指令》，1992年《歐共體關(guān)于保護(hù)自然生境和野生動(dòng)植物的指令》等。此外，歐盟還先后制定并實(shí)施了《生態(tài)保護(hù)網(wǎng)計(jì)劃》、2006年《生物多樣性行動(dòng)計(jì)劃》，并先后提出了《我們的生命保障，我們的自然資本：歐盟生物多樣性戰(zhàn)略2020》等區(qū)域發(fā)展規(guī)劃[5]。受到歐盟生物多樣性保護(hù)的驅(qū)動(dòng)，歐盟各成員國(guó)也不斷加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)立法。如德國(guó)通過(guò)制定或修改《聯(lián)邦水法》、《聯(lián)邦植物保護(hù)法》等立法明確德國(guó)聯(lián)邦政府以及公民、企業(yè)和社會(huì)組織對(duì)水生物、植物等生物多樣性的保護(hù)義務(wù)；法國(guó)則通過(guò)《水質(zhì)保護(hù)法》、《土地和土壤保護(hù)管理法》等立法建立了其生物多樣性保護(hù)法律體系；歐盟的另一架馬車(chē)———英國(guó)先后頒布了1976年《瀕危物種法（進(jìn)出口）》和1996年《野生哺乳動(dòng)物保護(hù)法》等立法，對(duì)瀕危物種及野生動(dòng)物進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)[6]。

（三）美歐生物多樣性保護(hù)法律制度的特點(diǎn)

第一，注重立法，建設(shè)生物多樣性保護(hù)的體系建設(shè)，不斷完善各項(xiàng)專(zhuān)門(mén)立法。歐美都是成熟的法治化國(guó)家和地區(qū)，其注重通過(guò)制定正式法律的形式，實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)的策略，是成功的，其依靠法治的力量保護(hù)生物多樣性的做法，值得其他國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行借鑒。

第二，注重立法的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，不斷完善生物多樣性法律自身的體系性。歐美等國(guó)家和地區(qū)，不單注重對(duì)生物多樣性保護(hù)進(jìn)行立法，其立法不僅僅體現(xiàn)在數(shù)量與規(guī)模的數(shù)量較多之上，更體現(xiàn)在其不同法律規(guī)范與制度之間，彼此相互協(xié)調(diào)、一致、統(tǒng)一，共同構(gòu)成了自洽而完備的生物多樣性法律體系。從本文最初對(duì)生物多樣性的定義與類(lèi)型分析可知，生物多樣性的保護(hù)是一個(gè)涉及范圍頗為廣泛、關(guān)系極為復(fù)雜的問(wèn)題，這就要求生物多樣性法律制度充分回應(yīng)和適應(yīng)，在物種內(nèi)、物種間及生態(tài)系統(tǒng)整體這三個(gè)層次上，提供全面系統(tǒng)的法律保護(hù)，決不能僅僅依靠一兩個(gè)單一或抽象的法律規(guī)范。

第三，再具體制度設(shè)計(jì)上，注重因地制宜，根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件、歷史文化背景，結(jié)合本地生物多樣性的特點(diǎn)和需要，建立相應(yīng)政策法律制度。以美國(guó)為例，由于歷史原因，美國(guó)存在大量公共土地，這為美國(guó)建立其以國(guó)家公園及自然保護(hù)區(qū)為核心的生物多樣性政策法律制度體系，提供了制度土壤，反而，在人口密集、公共土地偏少的歐洲，這種制度模式是難以形成的。

第四，在全球化的視野下建設(shè)本國(guó)或本地區(qū)生物多樣性政策法律制度體系。從歐盟的法律實(shí)踐可以看出，生物多樣性保護(hù)法律較為發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)，往往都將內(nèi)部生物多樣性保護(hù)政策法律制度建設(shè)，融入全球生物多樣性保護(hù)制度實(shí)踐。美國(guó)和歐盟都是全球生物多樣性保護(hù)的主要推動(dòng)力量之一，在其內(nèi)部相關(guān)立法及制度建設(shè)活動(dòng)中，始終同時(shí)關(guān)注著全球生物多樣性保護(hù)的趨勢(shì)，并與之同步接軌。

三、我國(guó)生物多樣性保護(hù)法律制度存在的問(wèn)題

（一）生物多樣性保護(hù)的立法滯后

我國(guó)是《生物多樣性公約》締約國(guó)，并制定了《中國(guó)生物多樣性保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》。1989年施行的《野生動(dòng)物保護(hù)法》是我國(guó)生物多樣性保護(hù)方面的基礎(chǔ)性法律。然而，該法早已嚴(yán)重滯后，不足以應(yīng)對(duì)如此復(fù)雜而又嚴(yán)峻的生物多樣性流失等問(wèn)題。總之，目前我國(guó)立法在生物多樣性保護(hù)方面是較為有限的，存在著較多的空白領(lǐng)域。

（二）生物多樣性保護(hù)管理制度不完善

首先，生物多樣性保護(hù)行政管理體制不完善。生物多樣性涉及林業(yè)、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保等多個(gè)部門(mén)，這與我國(guó)行政上條塊分割的分權(quán)式管理體制相沖突；其次，生物多樣性保護(hù)相關(guān)部門(mén)責(zé)任制不完善。作為一種典型的公共物品，單單依靠市場(chǎng)和社會(huì)不足以保障生物多樣性的安全，這就亟需相關(guān)部門(mén)積極介入。然而，一方面由于各級(jí)部門(mén)經(jīng)濟(jì)發(fā)展激勵(lì)驅(qū)動(dòng)，另一方面由于我國(guó)相關(guān)立法不完善，目前我國(guó)生物多樣性保護(hù)缺乏對(duì)政府職責(zé)的細(xì)致規(guī)定，甚至，對(duì)于物種滅絕等生物多樣性減少，很難追究有關(guān)部門(mén)監(jiān)管與保護(hù)不力的責(zé)任，從而也就難以促使相關(guān)行政部門(mén)積極保護(hù)生物多樣性。

（三）生物多樣性國(guó)際合作有待加強(qiáng)

我國(guó)對(duì)于生物多樣性保護(hù)采取了多部門(mén)分割管理的制度模式，很難以一個(gè)聲音說(shuō)話，以一個(gè)身體行動(dòng)。這種模式與其他國(guó)家和地區(qū)相關(guān)管理體制和制度模式差異較大。這造成的一個(gè)較為嚴(yán)重的后果是，在面臨生物多樣性保護(hù)的國(guó)際交流與合作方面，找不到合適的國(guó)內(nèi)牽頭主體。同時(shí)，在履行國(guó)際生物多樣性保護(hù)的相關(guān)公約、條約時(shí)，由于國(guó)內(nèi)多頭分管的局面，也影響了國(guó)際義務(wù)在國(guó)內(nèi)的落實(shí)。

四、我國(guó)生物多樣性保護(hù)法律制度的完善

（一）加強(qiáng)我國(guó)生態(tài)多樣性法律體系性建設(shè)

生物多樣性，不是一部法律，或者一兩部法律就能夠成功。法律是依靠體系的力量實(shí)現(xiàn)其自身的，據(jù)此，我們應(yīng)當(dāng)構(gòu)建生物多樣性法律體系，使得生物多樣性貫徹在憲法、法律、法規(guī)之中。首先，我們應(yīng)在《環(huán)境保護(hù)法》———我國(guó)環(huán)境與生態(tài)保護(hù)的基本立法中，明確對(duì)生物多樣性的保護(hù)，以專(zhuān)門(mén)章節(jié)的形式，集中系統(tǒng)規(guī)定諸如外來(lái)物種防治、瀕危物種名錄、自然保護(hù)區(qū)等制度內(nèi)容；完善各《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《森林法》等各具體單項(xiàng)立法，增加和改進(jìn)保護(hù)生物多樣性的規(guī)范內(nèi)容。

（二）完善我國(guó)生物多樣性行政管理制度

如前所述，我國(guó)生物多樣性管理體制，條塊分割較明顯，這種多頭管理的制度模式，非常不利于生物多樣性保護(hù)。[7]因此，必須打破多頭管理的局面，按照協(xié)調(diào)統(tǒng)一的原則，重構(gòu)我國(guó)的生物多樣性保護(hù)行政管理制度?；蛘撸蚱埔孕袠I(yè)或地域?yàn)榛A(chǔ)的生物多樣性管理體制，以生態(tài)系統(tǒng)及其要素為中心，實(shí)施在地化、綜合性管理，例如在生物多樣性較為豐富或形勢(shì)嚴(yán)峻的地區(qū)，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，對(duì)生物多樣性實(shí)施綜合統(tǒng)一管理，這正是美國(guó)以國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)為核心的生物多樣性管理的基本精神。此外，我們還可以加強(qiáng)和完善政府保護(hù)生物多樣性的責(zé)任，對(duì)輕視生物多樣性保護(hù)，行政不作為或作為不力的地方政府、機(jī)關(guān)或個(gè)人，依法追究行政或刑事責(zé)任。

（三）加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)國(guó)際交流

事實(shí)上，很多生物物種的生存、繁衍與遷徙，都不局限于一個(gè)地區(qū)或一個(gè)國(guó)家。因此，生物多樣性保護(hù)是全人類(lèi)的共同事業(yè)，是一項(xiàng)全球性公共事務(wù)。只有通過(guò)全球各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的參與及合作，生物多樣性保護(hù)才是可能的。歐盟等國(guó)都極為注重對(duì)生物多樣性保護(hù)，進(jìn)行政策法律、資金技術(shù)等方面不斷加強(qiáng)國(guó)際交流與合作。我國(guó)作為一個(gè)大國(guó)，一個(gè)經(jīng)濟(jì)與人口規(guī)模長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)，資源環(huán)境壓力巨大，生物多樣性形勢(shì)極為嚴(yán)峻的國(guó)家，迫切需要融入國(guó)際生物多樣性保護(hù)的國(guó)際社區(qū)中，通過(guò)積極參與生物多樣性國(guó)際公約、多變及雙邊條約的起草、制定與實(shí)施，將國(guó)際先進(jìn)制度經(jīng)驗(yàn)引進(jìn)到國(guó)內(nèi)，并同時(shí)將我國(guó)有特色的制度模式推送到全球，共同開(kāi)展國(guó)際生物多樣性保護(hù)。

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[作者簡(jiǎn)介]劉璐（1985-），河南鄭州人，法學(xué)碩士學(xué)歷，國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局專(zhuān)利局專(zhuān)利審查協(xié)作河南中心人力資源部。