行政檢察監(jiān)督制度的建設(shè)路徑探析

陳建勇　謝慧陽(yáng)

內(nèi)容摘要：當(dāng)前我國(guó)行政監(jiān)督體制存在明顯缺陷，導(dǎo)致行政違法行為廣泛存在。人民檢察院作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，理應(yīng)承擔(dān)起監(jiān)督行政權(quán)正常行使的職責(zé)。因此，檢察改革的根本方向就是要突破訴訟監(jiān)督的傳統(tǒng)和習(xí)慣，將行政權(quán)也納入到監(jiān)督的范圍之中。不過(guò)由于人員配置不足、獨(dú)立性不夠以及行政機(jī)關(guān)可能存在的排斥態(tài)度等原因，檢察監(jiān)督“擴(kuò)權(quán)”的熱趨勢(shì)還需要冷思考。檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化，但必須穩(wěn)步進(jìn)行。目前行政檢察監(jiān)督權(quán)只能是程序性權(quán)力，監(jiān)督的對(duì)象也主要是侵害公益的行政行為，另外在履行監(jiān)督職責(zé)時(shí)，人民檢察院還應(yīng)當(dāng)注重與被監(jiān)督機(jī)關(guān)的協(xié)同與合作。

關(guān)鍵詞：法律監(jiān)督 行政權(quán) 行政公訴 檢察改革 檢察監(jiān)督

任何權(quán)力，無(wú)論其來(lái)源如何，都無(wú)法避免被濫用的危險(xiǎn)。法治最為核心的方面即是對(duì)官員的權(quán)力進(jìn)行限制。因此，所有以法治作為治國(guó)方略的國(guó)家都有著對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約的需求。在西方國(guó)家，這一需求是通過(guò)國(guó)家權(quán)力分權(quán)與制衡來(lái)滿足的。在我國(guó)，基于人民主權(quán)的不可分性，除立法權(quán)由人民代表大會(huì)直接行使外，行政權(quán)與審判權(quán)均產(chǎn)生于它，并對(duì)它負(fù)責(zé)。為避免權(quán)力濫用，就需要一個(gè)單獨(dú)的機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)行政權(quán)和審判權(quán)進(jìn)行控制。[1]人民檢察院作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，理應(yīng)承擔(dān)起這項(xiàng)職責(zé)。然而，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能被嚴(yán)格限制，與其憲法定位完全不相匹配，權(quán)力的制約功能難以充分發(fā)揮。所以無(wú)論是檢察系統(tǒng)還是學(xué)界的主流觀點(diǎn)均贊成檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步“擴(kuò)權(quán)”。不過(guò)在筆者看來(lái)，囿于現(xiàn)實(shí)條件的限制，“擴(kuò)權(quán)”的熱趨勢(shì)還需要冷思考。

一、檢察監(jiān)督應(yīng)從訴訟監(jiān)督回歸法律監(jiān)督

隨著三大訴訟法的陸續(xù)修改，檢察監(jiān)督職能得以不斷強(qiáng)化，但整體而言，檢察監(jiān)督依然未能走出訴訟監(jiān)督的窠臼。甚至很多學(xué)者認(rèn)為諸如職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)等根本就不屬于法律監(jiān)督的范疇，檢察權(quán)與所謂的法律監(jiān)督權(quán)并不存在必然的關(guān)聯(lián)性。[2]檢察機(jī)關(guān)也不應(yīng)該定位成所謂的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。面對(duì)這樣的質(zhì)疑，學(xué)界一直缺乏有力的回應(yīng)。諸如“檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法定法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，所以檢察機(jī)關(guān)的全部檢察權(quán)都應(yīng)具有法律監(jiān)督的屬性”[3]的辯駁明顯蒼白無(wú)力。事實(shí)上，不得不承認(rèn)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有的偵查權(quán)、公訴權(quán)、抗訴權(quán)、逮捕審批權(quán)等的確無(wú)法支撐起國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)這一稱謂。然而，這并不是說(shuō)憲法的定位存在問(wèn)題，而是檢察機(jī)關(guān)本應(yīng)具有的監(jiān)督權(quán)被《人民檢察院組織法》等法律過(guò)分限制。

與西方以公訴權(quán)為核心的檢察制度不同，中國(guó)檢察思想來(lái)源于列寧的檢察監(jiān)督理論。列寧認(rèn)為，西方三權(quán)分立體制下的檢察制度并不適合蘇維埃人民代表大會(huì)制度下的權(quán)力監(jiān)督，蘇維埃成立檢察機(jī)關(guān)的目的是承擔(dān)法律監(jiān)督職能以實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一實(shí)施，這就要求檢察機(jī)關(guān)不僅僅是公訴機(jī)關(guān)和承擔(dān)訴訟監(jiān)督職能，更為重要的是須承擔(dān)起以維護(hù)法制統(tǒng)一為宗旨和使命的一般監(jiān)督職能。[4]根據(jù)蘇聯(lián)憲法，一切國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和個(gè)人是否嚴(yán)格遵守法律都應(yīng)受到檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。我國(guó)“五四憲法”與“七八憲法”均明顯繼承了蘇聯(lián)的這一做法，規(guī)定：“中華人民共和國(guó)最高人民檢察院對(duì)于國(guó)務(wù)院所屬各部門、地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)”。而“八二憲法”也只是用法律監(jiān)督這一更加簡(jiǎn)潔的表達(dá)來(lái)對(duì)上述檢察職權(quán)進(jìn)行了概括而已。[5]從這個(gè)意義講，人民檢察院法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位是不容置疑的。只是自1979年《人民檢察院組織法》修訂開始，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)才縮小到如今幾乎等同于訴訟監(jiān)督權(quán)的局面。訴訟之外的執(zhí)法監(jiān)督只保留了對(duì)職務(wù)犯罪的立案?jìng)刹闄?quán)；守法監(jiān)督只限于對(duì)嚴(yán)重違反法律以致構(gòu)成犯罪的行為的追訴權(quán)，也因此才會(huì)產(chǎn)生對(duì)人民檢察院地位的種種質(zhì)疑。

不過(guò)“名義之爭(zhēng)”只需經(jīng)過(guò)澄清即可以解決，不可能因?yàn)橐鏅z察院“正名”就恢復(fù)到以前一般監(jiān)督的時(shí)代。筆者之所以認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步“擴(kuò)權(quán)”，從訴訟監(jiān)督重歸法律監(jiān)督，基于的是現(xiàn)實(shí)需要，而不是所謂的“名分”。與西方分權(quán)理論相同，我國(guó)檢察監(jiān)督制度也體現(xiàn)著權(quán)力制約的思想。檢察機(jī)關(guān)維護(hù)法制統(tǒng)一最為重要的方面就是監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)在其權(quán)力范圍內(nèi)行使權(quán)利?？梢哉f(shuō)，防止行政權(quán)濫用本就是人民檢察院的職責(zé)之一。不過(guò)由于各種原因，在改革開放之初，這一職責(zé)被交給了政府內(nèi)部的監(jiān)察部門。但現(xiàn)實(shí)告訴我們，這種安排在當(dāng)下并沒有取得最好的效果。從制度上看，我國(guó)行政機(jī)關(guān)受人大監(jiān)督、行政檢察監(jiān)督、行政復(fù)議監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督等多個(gè)方面的監(jiān)督。但是其中人大監(jiān)督雖然全面但是缺乏持續(xù)的監(jiān)督能力；行政檢察監(jiān)督與行政復(fù)議監(jiān)督都屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，在獨(dú)立性不夠的情況下，很難真正發(fā)揮決定性作用；而行政訴訟監(jiān)督屬于被動(dòng)性監(jiān)督，實(shí)行不告不理原則，且受理范圍有限。因此，目前的行政監(jiān)督體制依然存在缺陷。相反，檢察機(jī)關(guān)在行政監(jiān)督上有著其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。一是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職責(zé)即是對(duì)職務(wù)犯罪進(jìn)行立案?jìng)刹?，其?duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制以及違法犯罪行為易發(fā)部門和環(huán)節(jié)有著清晰的認(rèn)識(shí)，將其職權(quán)向行政監(jiān)督擴(kuò)展有路徑優(yōu)勢(shì)。二是人民檢察院上級(jí)與下級(jí)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，與人民法院相比，檢察系統(tǒng)更具有整體性，決定了其對(duì)于行政權(quán)的監(jiān)督更容易借助潛在的權(quán)力資源。三是檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)，有著相對(duì)獨(dú)立的地位，可以盡量避免來(lái)自行政機(jī)關(guān)的非法干預(yù)。四是與審判權(quán)相比，檢察權(quán)主動(dòng)性更強(qiáng)，即便沒有利害關(guān)系人告訴，也可以主動(dòng)出擊，這對(duì)于諸如環(huán)境資源等社會(huì)公益的保護(hù)有著積極的意義。

綜上所述，由于目前的行政監(jiān)督體制存在缺陷，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)情況中行政違法行為廣泛存在，并且未能及時(shí)得到糾正。因此，有必要進(jìn)一步發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，使其突破訴訟監(jiān)督的傳統(tǒng)和習(xí)慣，將行政權(quán)也納入到監(jiān)督的范圍，恢復(fù)其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)本應(yīng)有的地位。

二、現(xiàn)實(shí)條件決定檢察“擴(kuò)權(quán)”應(yīng)循序漸進(jìn)

雖然學(xué)界普遍認(rèn)為，行政檢察監(jiān)督的范圍應(yīng)當(dāng)包括抽象行政行為和具體行政行為，方式應(yīng)當(dāng)涵蓋違憲審查、督促改正、行政公訴、立案?jìng)刹榈榷喾N方式。但在客觀環(huán)境之下，這些觀點(diǎn)并不容易轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。

（一）檢察機(jī)構(gòu)的人員配置并不足以全面開展行政監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)的工作重心主要在刑事訴訟，民行檢察監(jiān)督方面一直處于較為弱勢(shì)的地位。一般基層院的民行部門只有兩到三人，一年處理的案件也不過(guò)數(shù)十件，其中還主要是民事訴訟方面案件，對(duì)于行政訴訟監(jiān)督在考核上幾乎沒有要求。這種情況之下，零星的在行政監(jiān)督方面做一些試點(diǎn)拓展尚屬可行，但真正要人民檢察院擔(dān)負(fù)起全面監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的職責(zé)則非其所能承受。由于訴訟監(jiān)督需要監(jiān)督的主體及行為均比較單純，完全不可能與行政監(jiān)督相比?？梢灶A(yù)見，如果行政監(jiān)督真的納入到人民檢察院常規(guī)職能的范圍，那么其所帶來(lái)的工作量將遠(yuǎn)超當(dāng)前，這并不是目前人民檢察院所能夠做到的。

（二）現(xiàn)實(shí)條件下檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)還存在一定阻礙

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家所必須遵循的首要原則。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民當(dāng)家作主才能充分實(shí)現(xiàn)，法治建設(shè)才能有序開展。檢察權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的一部分，其行使當(dāng)然要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。所以，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)實(shí)際上既受上級(jí)人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)，又受地方同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，但這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制在一定程度上影響了檢察權(quán)的獨(dú)立行使。

（三）部分行政人員在短時(shí)間內(nèi)可能會(huì)對(duì)檢察監(jiān)督產(chǎn)生排斥

在新中國(guó)建立后的一段時(shí)間里，我國(guó)借鑒前蘇聯(lián)，賦予人民檢察院對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)以及個(gè)人實(shí)施一般監(jiān)督的權(quán)力。但這種做法在當(dāng)時(shí)受到許多質(zhì)疑，甚至批判。隨著反右傾斗爭(zhēng)的擴(kuò)大化，人民檢察院一般監(jiān)督被“上綱上線”，說(shuō)成是“鋒芒指向黨和國(guó)家機(jī)關(guān)，把自己所領(lǐng)導(dǎo)的單位當(dāng)作獨(dú)立王國(guó)，和黨分庭抗禮”。于是人民檢察院一般監(jiān)督權(quán)先是“備而不用”，到最后被徹底取消。雖然，檢察監(jiān)督向行政領(lǐng)域延伸并不是對(duì)一般監(jiān)督權(quán)的恢復(fù)，但其畢竟是改變了目前的行政監(jiān)督體制，增強(qiáng)了檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約。因而，很可能會(huì)導(dǎo)致一部分行政工作人員的不理解。由于監(jiān)督權(quán)的行使必然需要相應(yīng)的行政部門合作，這種不理解很有可能會(huì)造成行政檢察監(jiān)督職責(zé)的履行困難。

三、當(dāng)前行政檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵循的原則

雖然檢察監(jiān)督的范圍一度非常廣泛，但至少在目前來(lái)看其仍然主要局限于訴訟領(lǐng)域。檢察權(quán)向行政領(lǐng)域的延伸也只是處于試行階段，甚至連基本的法律依據(jù)都付之闕如。由于現(xiàn)實(shí)條件的限制，行政檢察監(jiān)督不可能如學(xué)者們所設(shè)想的那般全面，而只能在在桎梏中尋求突破。當(dāng)前行政檢察監(jiān)督應(yīng)遵循以下幾個(gè)原則：

（一）行政檢察監(jiān)督權(quán)只能是程序性權(quán)力

任何權(quán)力都容易被濫用，而不管這種權(quán)力的性質(zhì)如何。檢察監(jiān)督目的是為了糾正法律實(shí)施過(guò)程中的不規(guī)范行為，但如果其自身權(quán)力過(guò)大，那么也很可能由于缺乏制約而被濫用。在前蘇聯(lián)，正是由于檢察權(quán)力過(guò)于集中，缺乏來(lái)自被害人、人民法院和社會(huì)公眾的外在制約，為斯大林時(shí)代檢察機(jī)關(guān)淪為政治斗爭(zhēng)打擊異己的工具埋下了伏筆。為了防止檢察權(quán)因?yàn)楸O(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)而得以凌駕于其他權(quán)力之上，學(xué)者們普遍認(rèn)為檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)定位為一種程序性權(quán)力，不具有實(shí)質(zhì)性的決定權(quán)。事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有的具體職權(quán)也主要以程序性權(quán)力為主，除了是否批準(zhǔn)逮捕、是否提起公訴之外，其他諸如定罪、量刑、審判監(jiān)督等都最終需要人民法院做出裁判。同樣，在行政監(jiān)督上，對(duì)于違法行為，人民檢察院也應(yīng)當(dāng)只能通過(guò)建議糾正或者啟動(dòng)相關(guān)程序提請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。

（二）重心應(yīng)當(dāng)放在侵害公益的行政行為上

雖然行政檢察監(jiān)督已經(jīng)得到了理論及實(shí)務(wù)界的一致認(rèn)可，但這并不意味著檢察監(jiān)督可以無(wú)限擴(kuò)張。行政檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)保持謙抑性，在具體實(shí)施時(shí)做到有所為有所不為。隨著《行政訴訟法》的修訂，公民對(duì)侵犯其權(quán)益的行政行為不服的，基本上都可以通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟來(lái)解決。人民法院在審理行政案件時(shí)，還可以主動(dòng)就規(guī)范性文件不合法向有權(quán)制定機(jī)關(guān)提出依法處理建議，所以當(dāng)前行政監(jiān)督的空白主要在于無(wú)具體受害人的侵害公益行為。例如，面對(duì)國(guó)企改制中的國(guó)有資產(chǎn)流失以及日益惡化的環(huán)境污染等，相關(guān)執(zhí)法部門的不作為、亂作為。由于無(wú)人告訴，這些有著明顯危害的違法行為反而能夠很容易地被掩蓋，成為庸政懶政甚至是貪污腐敗的溫床。因此，針對(duì)這種情況，應(yīng)當(dāng)參照民事訴訟法方面的做法，賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的主體資格，糾正執(zhí)法部門的違法行為。同時(shí)，對(duì)于不適宜由司法機(jī)關(guān)做出裁決的抽象行政行為，應(yīng)當(dāng)向制定機(jī)關(guān)和其上級(jí)部門提出糾正建議，或向同級(jí)人大及其常委會(huì)提出審查請(qǐng)求。這樣做既可以避免檢察機(jī)關(guān)因?yàn)榈教幈O(jiān)督而成為新的信訪部門，超過(guò)其承受能力，也可以理清檢察監(jiān)督與審判監(jiān)督、行政內(nèi)部監(jiān)督的關(guān)系，不至于重復(fù)監(jiān)督、無(wú)效監(jiān)督。

（三）應(yīng)當(dāng)注重與被監(jiān)督機(jī)關(guān)的協(xié)同與合作

監(jiān)督權(quán)是一種權(quán)力對(duì)另一種權(quán)力的制約，天然地就存在對(duì)抗的因素。如果監(jiān)督方與被監(jiān)督方都不能很好地認(rèn)識(shí)監(jiān)督的意義，就容易演變?yōu)闄?quán)力之間的對(duì)立。當(dāng)前行政檢察監(jiān)督并沒有堅(jiān)實(shí)的法律規(guī)范基礎(chǔ)，因而更加需要在監(jiān)督的同時(shí)注意與被監(jiān)督機(jī)關(guān)的協(xié)同與合同。事實(shí)上，行政檢察監(jiān)督并不是要取代行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力，而是為了確保行政權(quán)在法律軌道上運(yùn)行。檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法本質(zhì)上并不存在任何矛盾。人民檢察院在履行職責(zé)時(shí)也應(yīng)當(dāng)杜絕監(jiān)督者本位的思想，在制約的同時(shí)，加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)協(xié)同合作，變對(duì)立監(jiān)督為協(xié)作監(jiān)督，共同保障行政執(zhí)法的正常進(jìn)行。實(shí)際操作中，人民檢察院行政檢察監(jiān)督的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)盡量通過(guò)與行政機(jī)關(guān)的合作來(lái)逐步展開，就監(jiān)督的事項(xiàng)、程序、效力等達(dá)成一致。在方式上可以多采取更易于接受的檢察建議而不是行政公訴或提請(qǐng)審查來(lái)進(jìn)行監(jiān)督。時(shí)間上，要以事后監(jiān)督為主，避免過(guò)分干預(yù)行政權(quán)力的行使?？傊?，人民檢察院在履行監(jiān)督職責(zé)時(shí)，既要堅(jiān)持原則又要采取適當(dāng)?shù)姆椒?，做到既相互制約，又相互配合。

注釋：

[1]參見田凱：《論檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的法律監(jiān)督》，載《學(xué)術(shù)界》2006年第6期。

[2]參見陳衛(wèi)東：《我國(guó)檢察權(quán)的反思與重構(gòu)》，載《法學(xué)研究》2002年第2期。

[3]參見石少俠：《我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督一元論》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2006年第5期。

[4]參見王建國(guó)：《列寧一般監(jiān)督理論的制度實(shí)踐與借鑒價(jià)值》，載《法學(xué)評(píng)論》2013年第2期。

[5]參見王志坤：《法律監(jiān)督探源》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第3期。