京津冀一體化背景下法國鐵路管理體制對河北省城際鐵路運(yùn)營管理的啟示

孫有才

（河北省鐵路管理局局長、高級(jí)工程師，河北石家莊050051）

京津冀一體化背景下法國鐵路管理體制對河北省城際鐵路運(yùn)營管理的啟示

孫有才

（河北省鐵路管理局局長、高級(jí)工程師，河北石家莊050051）

法國高速鐵路是歐盟鐵路“網(wǎng)運(yùn)分離”模式的典型代表。簡要介紹法國高速鐵路的發(fā)展現(xiàn)狀，著重探討法國鐵路的管理體制。通過對法國鐵路建運(yùn)機(jī)制的分析，提出對河北省城際鐵路發(fā)展的啟示，并研究探討適合河北省城際鐵路的運(yùn)營管理模式。

高速鐵路；建運(yùn)機(jī)制；城際鐵路；運(yùn)營管理；法國；河北省

0 引言

“京津冀”一體化背景下，交通一體化必須先行。根據(jù)習(xí)近平總書記提出的京津冀建立快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互聯(lián)互通綜合交通網(wǎng)絡(luò)的指示精神，中央政府相關(guān)部門結(jié)合三省市的要求統(tǒng)一編制交通規(guī)劃。規(guī)劃以首都北京為中心，采用“近環(huán)遠(yuǎn)線，線環(huán)結(jié)合”的方式輻射到天津和河北周邊11個(gè)城市（80多個(gè)縣級(jí)市），形成“兩環(huán)三線”的區(qū)域城際鐵路網(wǎng)（預(yù)建城際線路達(dá)1 329 km），為加快河北省內(nèi)城市之間的合作與交流、形成首都經(jīng)濟(jì)圈打下堅(jiān)實(shí)的交通基礎(chǔ)。

TB 10623—2014《城際鐵路設(shè)計(jì)規(guī)范》是我國第一部城際鐵路建設(shè)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，由國家鐵路局批準(zhǔn)發(fā)布，于2015年3月1日起實(shí)施。該規(guī)范對城際鐵路進(jìn)行了明確的定義。城際鐵路是指專門服務(wù)于相鄰城市間或城市群，旅客列車設(shè)計(jì)速度200 km/h及以下的快速、便捷、高密度客運(yùn)專線鐵路。城際鐵路的線路長度一般介于50～200 km之間。

2013年國務(wù)院出臺(tái)國發(fā)〔2013〕33號(hào)文件《國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》，向地方政府和社會(huì)資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。鐵路分類建設(shè)的體制改革為城際鐵路的建設(shè)與發(fā)展提供了有利的政策環(huán)境。繼珠三角和長三角之后，環(huán)渤海區(qū)域城際鐵路呈現(xiàn)前所未有的發(fā)展機(jī)遇。在當(dāng)前新形勢下，對河北省城際鐵路建設(shè)及管理體制等一系列問題進(jìn)行系統(tǒng)和深入的探討和研究，具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義和重要的應(yīng)用價(jià)值。

本文借鑒法國鐵路管理體制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，結(jié)合實(shí)際，探討適合河北省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和符合京津冀一體化要求的城際鐵路管理體制。

1 法國鐵路管理體制改革實(shí)踐

1.1 法國高速鐵路發(fā)展現(xiàn)狀

自1832年開始修建第一條鐵路,至今法國已有營業(yè)鐵路約30 990 km。上世紀(jì)50年代，法國開始高速鐵路的相關(guān)探索。1981年，法國第一條高速鐵路LGV東南線通車運(yùn)營，這也是歐盟第一條高速鐵路線。截至2011年，法國已通車運(yùn)營的高速鐵路線路總里程約為2 036 km（見表1）。法國高速鐵路發(fā)展模式為建設(shè)新線為主，同時(shí)充分利用既有線路，采用全高速-下線運(yùn)行，即高速線上以270～320 km/h速度運(yùn)行，既有線上以160 km/h速度運(yùn)行，縮短了列車的整體運(yùn)行時(shí)間，有效地緩解了運(yùn)能緊張的局面，從而最大限度地發(fā)揮了鐵路網(wǎng)的作用。法國高速鐵路長遠(yuǎn)規(guī)劃新建高速鐵路線長約3 000 km，高速列車通達(dá)線路將超過11 000 km，其中需要進(jìn)行不同程度改造的既有線路大約有6 500 km。

表1 2011年法國主要高速鐵路線路[1]

1.2 法國鐵路管理體制

法國高速鐵路是典型的“建運(yùn)分離”模式，即高速鐵路的建設(shè)與運(yùn)營分屬兩個(gè)不同的法人，建設(shè)法人與運(yùn)營法人之間是契約關(guān)系，運(yùn)營公司（SNCF）同時(shí)負(fù)責(zé)高速鐵路的維護(hù)。如圖1所示。

圖1 法國鐵路建運(yùn)機(jī)制[2]

1.2.1 融資模式

綜上所述，對肝門膽管癌合并阻塞性黃疸患者采取介入治療，可以明顯改善肝功能、減輕黃疸，迅速控制癥狀，具有較好的治療效果，對于改善疾病預(yù)后具有重要意義。

鐵路項(xiàng)目一般具有很強(qiáng)的公益性，同時(shí)投資巨大，僅僅依靠鐵路自身資本積累和私人資本遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。高速鐵路建設(shè)資金主要有四個(gè)來源：1）政府財(cái)政直接投資，指中央及地方政府無償給予的財(cái)政預(yù)算撥款以及各種形式的補(bǔ)貼；2）財(cái)政信用投資及財(cái)政投資貸款，財(cái)政信用投資即以政府提供信用為基礎(chǔ)的投資，主要形式為通過財(cái)政擔(dān)保進(jìn)行借款和發(fā)行債券；3）資本市場貸款；4）發(fā)行企業(yè)債券，指區(qū)別于財(cái)政信用投資的非政府擔(dān)保的債券。

RFF在法國是具有企業(yè)性質(zhì)的國家公共機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)路網(wǎng)的規(guī)劃、建設(shè)和升級(jí)改造，以確保路網(wǎng)的整體性。2003—2020年，法國鐵路項(xiàng)目投資達(dá)248億歐元，其中國家財(cái)政投資27億歐元。法國政府設(shè)立運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)構(gòu)(AFITF)，其主要任務(wù)是運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的開發(fā)和財(cái)政融資規(guī)劃。AFITF的資金來源主要有：國家撥款、高速公路公司股息、高速公路國有土地使用費(fèi)等。2006年，法國政府授權(quán)RFF采用PPP模式作為新的融資工具進(jìn)行融資[3]。

法國高速鐵路的融資方式主要有兩種：完全自籌和SNCF發(fā)行的債券及貸款；政府公共補(bǔ)貼加自籌，例如LGV大西洋線。

1.2.2 運(yùn)營管理體制

法國鐵路運(yùn)營管理的兩大實(shí)體為RFF（路網(wǎng)公司）和SNCF(運(yùn)營公司)。按照“建運(yùn)分離”的原則，RFF應(yīng)負(fù)責(zé)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)，但是由于正在成長階段，RFF公司無力承擔(dān)鐵路設(shè)施的維護(hù)工作，故委托SNCF負(fù)責(zé)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)。法國鐵路的運(yùn)營管理模式如表2。

表2 法國鐵路運(yùn)營管理模式[3]

1.2.3 法國鐵路市場化改革

表3 法國鐵路市場化改革[4]

1.2.4 法國鐵路監(jiān)管體系

在法國，國營鐵路公司是屬于壟斷性的公共機(jī)構(gòu)，國家對國鐵的管理主要通過以下形式進(jìn)行:1）派代表參加國鐵的董事會(huì)。即政府直接任命或者決定公司董事長和總經(jīng)理的人選。2）向國鐵派駐代表進(jìn)行監(jiān)督。政府為監(jiān)督企業(yè)的管理，還向國營鐵路公司派常駐代表，對日常經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。代表主要來自財(cái)政部和鐵路的主管部運(yùn)輸部。財(cái)政部的代表也稱之為鐵路財(cái)務(wù)總監(jiān)，負(fù)責(zé)監(jiān)督公司的財(cái)務(wù)、國有資產(chǎn)的使用等；運(yùn)輸部的代表主要負(fù)責(zé)檢查技術(shù)、設(shè)備等方面的情況，并向運(yùn)輸部匯報(bào)。3）通過簽訂計(jì)劃合同進(jìn)行目標(biāo)管理。

1.2.5 法國高速鐵路的安全管理模式

法國高速鐵路自投入運(yùn)行以來，就以其安全性、快速性、便捷性和舒適性等吸引了廣大乘客，成為人們出行時(shí)的首選交通工具。30年來，法國高速鐵路共運(yùn)送旅客17億人次，期間未發(fā)生較大的安全事故。法國高速鐵路的安全管理非常嚴(yán)格，主要表現(xiàn)如表4。

表4 法國高速鐵路安全監(jiān)督[5]

2 法國鐵路管理體制對河北省城際鐵路的啟示

2.1 建設(shè)融資方面

1997年法國鐵路改革以后，法國建立了以政府為主的多元化的融資模式。從實(shí)踐成果看，政府承擔(dān)主要責(zé)任的高速鐵路建設(shè)融資模式在高速鐵路融資上發(fā)揮了很大作用，為高速鐵路的可持續(xù)發(fā)展提供了有力保障。以此為借鑒，國內(nèi)鐵路建設(shè)融資由投資主體單一（國家投資或政策性銀行）發(fā)展到興建合資鐵路(投資主體多元化)，組建合資鐵路公司，并且先后開創(chuàng)了“三茂模式”、“朔黃模式”等，初步實(shí)現(xiàn)了融資多元化。近幾年，大部分鐵路項(xiàng)目采取合資鐵路模式，并且延伸到重要干線上。例如武廣線、鄭西線、廈深鐵路等均采用合資鐵路的模式，使建設(shè)資金來源多元化?；诖耍颖笔〕请H鐵路應(yīng)建立以政府為主導(dǎo)，市場化為導(dǎo)向，充分利用地方政府和中國鐵路總公司（以下簡稱鐵總）的資金，同時(shí)吸收私人資本的多元化融資模式。根據(jù)河北省城際鐵路的線網(wǎng)規(guī)劃，投資規(guī)模巨大，僅僅依靠政府投資和鐵總投資，將會(huì)給投資主體帶來沉重負(fù)擔(dān)，很難實(shí)現(xiàn)城際鐵路的可持續(xù)發(fā)展，且不利于城際鐵路的市場化改革。為實(shí)現(xiàn)河北省城際鐵路的快速發(fā)展，在國家發(fā)改委和京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的指導(dǎo)下，京津冀三省市政府及鐵總共同組建京津冀城際鐵路投資有限公司。公司初期注冊資本100億元，由京津冀三省市政府及鐵總按照3∶3∶3∶1的比例共同出資成立，沒有非公有制經(jīng)濟(jì)參股，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了城際鐵路建設(shè)資金的需求。希望借助政府的投入和明確的回報(bào)機(jī)制，通過建立合理的清算制度，吸引多元化的資本介入。

2.2 運(yùn)營管理方面

法國鐵路在歐洲鐵路“網(wǎng)運(yùn)分離”的改革中獨(dú)樹一幟。在重組過程中，更加強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)建設(shè)投資與運(yùn)輸業(yè)務(wù)的分離，并將市場機(jī)制引入鐵路企業(yè)內(nèi)部，為運(yùn)輸企業(yè)市場化經(jīng)營打下了基礎(chǔ)。在國內(nèi)，鐵道部改革之前，原鐵道部占股比較大的合資鐵路，大部分納入國鐵運(yùn)行，即委托運(yùn)營管理（全部委托）。一些自管自營的合資鐵路雖然有一定的自主權(quán)，在一定程度上實(shí)現(xiàn)建運(yùn)合一，但是基于國家路網(wǎng)的整體性，行車調(diào)度權(quán)高度集中，自管自營的合資鐵路在國鐵面前沒有話語權(quán)，形成了受制于國鐵下的“自主經(jīng)營”的局面。我國合資鐵路經(jīng)歷20多年的發(fā)展，積累了豐富的運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)。2013年3月14日，鐵總正式成立，國家鐵路局組建，政企分開，鐵總負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸統(tǒng)一調(diào)度指揮和國家鐵路客貨運(yùn)輸經(jīng)營管理。針對河北省的省情，根據(jù)我國現(xiàn)有合資鐵路運(yùn)營模式和河北省目前的城際鐵路規(guī)劃，河北省城際鐵路宜采取具有一定獨(dú)立性的、部分委托的運(yùn)營管理模式。

采用部分委托的模式，合資鐵路公司和鐵路局進(jìn)行一定程度的合作，形成運(yùn)營聯(lián)動(dòng)體和利益共同體，可以避免自管自營模式的“自閉性”。鐵路局可以充分利用合資鐵路資源，兼顧雙方利益，有利于實(shí)現(xiàn)河北省城際鐵路公司利益最大化，又解決了列車調(diào)度權(quán)及鐵路清算機(jī)制對合資鐵路的制約問題。從我國合資鐵路長期運(yùn)營實(shí)踐和發(fā)展看，合資鐵路公司與當(dāng)?shù)罔F路局聯(lián)合經(jīng)營，并部分委托鐵路局進(jìn)行運(yùn)營管理，不失為適合河北省省情路情的運(yùn)營管理模式。

2.3 行業(yè)監(jiān)管方面

法國鐵路的行業(yè)監(jiān)管體現(xiàn)在明確政府和企業(yè)分工，強(qiáng)化政府對鐵路發(fā)展的扶持責(zé)任，界定企業(yè)邊界和政府邊界，明確鐵路企業(yè)和政府的責(zé)權(quán)利。而我國鐵路進(jìn)行市場化改革的首要任務(wù)也是解決過去政企、政資不分，嚴(yán)重制約鐵路發(fā)展的問題。

城際鐵路運(yùn)營公司是多元化投資形成的、具有獨(dú)立法人資格的有限責(zé)任公司，依照法律規(guī)定和公司章程自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，充分享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，并以公司全部財(cái)產(chǎn)對債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)，城際鐵路運(yùn)營公司在經(jīng)營活動(dòng)中，必須遵守法律法規(guī)和社會(huì)及商業(yè)道德，接受政府和社會(huì)公眾的監(jiān)督，承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。城際鐵路運(yùn)營公司與鐵總既有的鐵路局和其他公司具有同等的法律地位，不受既有鐵路局的管理和支配，鐵總只是以出資人的資格參與公司治理。同時(shí)城際鐵路運(yùn)營公司與國家鐵路局以及鐵總不再有行政隸屬關(guān)系。因此說河北省城際鐵路運(yùn)營公司是具有獨(dú)立法人資格的有限責(zé)任公司，可以市場化的原則組織經(jīng)營。而國家鐵路局應(yīng)以行業(yè)管理者的角色在行業(yè)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、安全等方面實(shí)施監(jiān)管，如制定統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)法規(guī)，對城際鐵路運(yùn)營公司進(jìn)行安全監(jiān)管、審計(jì)監(jiān)督等。鐵總宜作為全行業(yè)的技術(shù)支持與行業(yè)指導(dǎo)。這樣國家鐵路局、鐵總、城際鐵路運(yùn)營公司各司其職，責(zé)權(quán)明確。

河北省城際鐵路運(yùn)營公司做為具有獨(dú)立法人資格的有限責(zé)任公司，進(jìn)行自主經(jīng)營，可以為我國鐵路市場化改革進(jìn)一步積累寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

3 結(jié)束語

法國鐵路管理體制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和做法值得學(xué)習(xí)，但是西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)必須與河北省的省情、路情相結(jié)合。比如鐵路市場化改革，鐵路建設(shè)的投融資方式是值得我們借鑒的。在運(yùn)營管理模式上，我們在學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，應(yīng)立足國內(nèi)合資鐵路的發(fā)展現(xiàn)狀和模式，探討一條適合河北省城際鐵路發(fā)展的道路，力爭建立一個(gè)城際鐵路準(zhǔn)公益性服務(wù)與市場競爭相平衡的協(xié)調(diào)機(jī)制，開創(chuàng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益雙贏的局面。政府應(yīng)隨著城際鐵路運(yùn)營的發(fā)展需要適時(shí)調(diào)整支持政策，在市場作用與公益服務(wù)之間發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。

[1]張超,譚克虎.法國政府對高速鐵路支持政策研究及啟示[J].鐵道經(jīng)濟(jì)研究,2014(4):36-42

[2]林仲洪.瑞典和法國高速鐵路經(jīng)營與管理考察報(bào)告[J].鐵道經(jīng)濟(jì)研究,2007（1）:38-45

[3]何軍,王烈.國外高速鐵路投融資模式及啟示[J].鐵道運(yùn)輸與經(jīng)濟(jì), 2010,32(7):62-65

[4]西南交通大學(xué).PPT高速鐵路管理體制[R].成都：西南交通大學(xué)

[5]中華人民共和國商務(wù)部.法國高速鐵路安全管理模式簡介[EB/ OL]http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/dxfw/jlyd/201202/20120207979255.html

[6]唐慧.客運(yùn)專線運(yùn)營管理及機(jī)構(gòu)設(shè)置模式探討[D].成都：西南交通大學(xué),2010

（責(zé)任編輯：魏艷紅）

The French high-speed railway is a typical representative of European railway which has the feature that net and transportation separated.This paper briefly describes the current situations of French high-speed railway,focuses on the management system.By analyzing the mechanism of French railway construction and transportation,the inspirations for Hebei intercity railway development is proposed,and the suitable operation and management model for Hebei intercity railway is discussed.

high-speed railway;mechanism of construction and transportation;intercity railway;operation and management;France;Hebei

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1004-9746（2015）03-0001-04

2015-02-10）