國際法層面上公海捕魚自由的限制

摘 要：自格勞修斯的《海洋自由論》以來公海捕魚自由一直是國際社會公認的公海自由之一，然而過度的捕撈對漁業(yè)資源帶來的衰竭命運和海洋生態(tài)環(huán)境的破壞使國際社會逐漸認識到限制公海捕魚自由的重要性。本文著重闡述限制公海捕魚自由的國際法律文書及其重要規(guī)定，以期達成通過各國間的合作限制公海捕魚自由的結(jié)論，從而保護公海生物資源的多樣性和公海漁業(yè)資源的可持續(xù)利用。

關(guān)鍵詞：公海自由；公海捕魚自由；聯(lián)合國海洋法公約

中圖分類號：D993.5 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2015）08-0106-03

作者簡介：王一惠（1990-），女，北京師范大學法學院法學碩士，研究方向：國際法學。

一、公海捕魚自由的概述

（一）公海及公海自由

公海及公海自由原則的概念和范圍在國際法上不停變化發(fā)展著。傳統(tǒng)國際法認為，凡是各國領(lǐng)海及內(nèi)水以外的還有均為公海，即公海一詞傳統(tǒng)上是指不包括在一國領(lǐng)海或內(nèi)水之內(nèi)的全部海域，因此，公海將毗連區(qū)、大陸架上覆水域以及領(lǐng)海范圍以外的水域都包括在內(nèi)。①而1982年《聯(lián)合國海洋法公約》（簡稱《海洋法公約》）第86條對其進行了迄今最大程度的限制，公海為“不包括在國家的專屬經(jīng)濟區(qū)、領(lǐng)?；騼?nèi)水或群島國的群島水域內(nèi)的全部海域”。

自1609年格勞修斯發(fā)表《海洋自由論》以來，公海自由逐漸被人們認識、反對、接受，然后又經(jīng)歷了從推崇到限制的發(fā)展演變。海洋不能完全專屬于任何人，因為自然非但不允許如此，還要求海洋必須是共有的②，這是公海自由的雛形，是公海從理論上和法律上進入人們視野的開端。起初的公海自由主張受到了以英國塞爾登為首的許多學者的反對，但是這一主張很好地順應了海上強國的利益，因而自海上大發(fā)現(xiàn)時代以來，隨著海上貿(mào)易的迅速發(fā)展，公海自由原則逐漸被認可并得到了確立。

1958年《公海公約》第2條首次以國際公約的形式將公海自由原則具體規(guī)定為航行自由、捕魚自由、鋪設(shè)海底電纜與管線自由以及公海上空飛行自由③，自此公海自由原則正式在法律上有了拘束力。1982年《海洋法公約》第87條在已有的四項基礎(chǔ)上增加了兩項，即建造國際法所容許的人工島嶼和其他設(shè)施的自由、科學研究自由，同時規(guī)定所有國家在行使這些自由時，需適當顧及其他國家行使公海自由的利益。

（二）公海捕魚自由

捕魚自由是公海自由中傳統(tǒng)和公認的內(nèi)容，國際法院在“漁業(yè)管轄權(quán)”案中的陳述進一步確認了這一點，法院明確指出《公海公約》第2條是“國際法既定原則的通常宣布”，不僅適用于沿海國，而且適用于內(nèi)陸國。④傳統(tǒng)海洋法即格勞修斯時代主張公海捕魚絕對自由，漁業(yè)資源如此豐富、漁業(yè)自由如此廣闊，不需要對公海捕魚進行任何的限制⑤。同時，當時的公海范圍廣闊，凡是領(lǐng)海之外即為公海，國際管轄范圍極其有限，對公海內(nèi)的捕魚進行限制在實踐中很難實現(xiàn)。

20世紀中期以來，過度地捕撈給公海漁業(yè)資源造成的破壞逐漸引起國際社會的關(guān)注，以1982年《聯(lián)合國海洋法公約》及其1995年執(zhí)行協(xié)定為標志，養(yǎng)護和管理漁業(yè)資源以實現(xiàn)公海漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展被確定為公海漁業(yè)制度的核心內(nèi)容。⑥公海自由也從絕對自由轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拗频南鄬ψ杂伞?/p>

二、限制公海捕魚自由的國際法律文書

（一）1958年《公海公約》和《捕魚公約》

1958年《公海公約》和《捕魚與養(yǎng)護公海生物資源公約》（簡稱《捕魚公約》）首次以普遍性國際公約的形式確認了公海捕魚自由原則，同時對其做出了限制?！豆９s》第2條規(guī)定，各國行使公海捕魚自由時應適當顧及其他國家行使包括捕魚自由在內(nèi)的公海自由的利益。《捕魚公約》第1條對公海捕魚自由明確做出了三點限制，一國及其國民在公海上捕魚應受其條約義務(wù)、沿海國利益和權(quán)利以及關(guān)于養(yǎng)護公海生物資源規(guī)定的限制?！恫遏~公約》是第一個關(guān)于公海捕魚問題的全球性國際公約，其對公海捕魚自由的限制，客觀上避免了對公海生物資源的過度開發(fā)，有利于對公海生物資源的養(yǎng)護及可持續(xù)利用。

（二）1982年《聯(lián)合國海洋法公約》

《海洋法公約》規(guī)定，所有國家均有權(quán)由其國民在公海上捕魚，但要受到若干限制，其中最主要的表現(xiàn)在于各國有義務(wù)通過談判設(shè)立分區(qū)域或區(qū)域漁業(yè)組織，就養(yǎng)護和管理公海生物資源開展合作。同時，《海洋法公約》還就養(yǎng)護公海生物自由的標準做出了原則性的規(guī)定，要求各國在對公海生物資源決定可捕量和制定其他養(yǎng)護措施時，應使捕撈的魚種數(shù)量維持在或恢復到能夠生產(chǎn)最高持續(xù)產(chǎn)量的水平。

（三）1993年《遵守協(xié)定》

公海上漁船常常通過改掛船旗以規(guī)避管理，這嚴重影響了國際社會和區(qū)域漁業(yè)組織對海洋生物資源尤其是漁業(yè)資源的養(yǎng)護和管理，因而1993年糧農(nóng)組織通過了《促進公海漁船遵守國際養(yǎng)護及管理措施的協(xié)定》（簡稱《遵守協(xié)定》），采取具體有效的管理措施，加強對船旗國的要求?！蹲袷貐f(xié)定》首先肯定所有國家國民在公海上的捕撈自由，同時更認識到所有國家都有義務(wù)保護公海生物資源，而協(xié)定對公海漁業(yè)活動提出的明確管理措施，是對公海捕魚自由提出的目標明確的限制。

（四）1995年《魚類種群協(xié)定》

20世紀80年代以來，公海漁業(yè)管理在許多方面存在不足，比如資源的過度開發(fā)、魚類管理不夠、船隊規(guī)模過大、船只掛船旗規(guī)避管制以及各國間缺乏合作等⑦，這些對公海生物資源尤其是漁業(yè)自由的養(yǎng)護和可持續(xù)利用造成了巨大的威脅，其中跨界種群和高度洄游魚類種群更是受到國際社會的極大關(guān)注。為落實《聯(lián)合國海洋法公約》對捕魚自由及其限制的相關(guān)原則，1995年通過的《執(zhí)行1982年12月10日<聯(lián)合國海洋法公約>有關(guān)養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》（簡稱《魚類種群協(xié)定》）為公海漁業(yè)資源的養(yǎng)護和管理，建立了完善的法律框架?！遏~類種群協(xié)定》第2條將其宗旨界定為，通過有效執(zhí)行《聯(lián)合國海洋法公約》的有關(guān)規(guī)定，以確?？缃玺~類種群和高度洄游魚類種群的長期養(yǎng)護和可持續(xù)利用。為實現(xiàn)這一宗旨，《魚類種群協(xié)定》主要確定了三個方面的內(nèi)容，即養(yǎng)護和管理措施、養(yǎng)護和管理的國際合作機制以及《魚類種群協(xié)定》的遵守和執(zhí)法。同時，魚類并不僅僅限制在跨界和高度洄游魚類種群，還包括軟體和甲殼動物。《魚類種群協(xié)定》為沿海國和公海捕魚的國家對相應漁業(yè)資源的養(yǎng)護和管理的國家間合作提供了一個可操作性的機制。⑧

（五）1995年《負責任漁業(yè)守則》

為貫徹“漁業(yè)需要在一個負責任漁業(yè)的理念下得到全面均衡發(fā)展”的指導思想，1995年聯(lián)合國糧農(nóng)組織通過了《負責任漁業(yè)行為守則》（簡稱《行為守則》）及其有關(guān)決議?！缎袨槭貏t》涉及漁業(yè)的方方面面，包括捕魚作業(yè)、漁業(yè)管理、公平養(yǎng)殖及交易等，而公海捕魚規(guī)則是該守則的重要內(nèi)容。為確保有效保存、管理和發(fā)展水生生物資源，《行為守則》規(guī)定了負責任方式的國際標準及行為原則，為生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的保障提供了法律支持?！缎袨槭貏t》雖不是國際公約，無法強制執(zhí)行，但其對漁業(yè)使用價值及其環(huán)境價值的肯定，以及它所確定的規(guī)則被愈來愈多的國際條約所認可并納入其中，遠洋與業(yè)界也表示接受其規(guī)范，其影響和價值即可窺見。甚至有學者認為它將來可能成為國際習慣法，甚至出現(xiàn)相應的國際公約。⑨為了推動《行為守則》的事實，糧農(nóng)組織還通過了一系列的國際行動計劃（IPOA），包括《鯊魚養(yǎng)護和管理國際行動計劃》、《打擊非法、不報告和不管制捕魚的國際行動計劃》、《捕撈能力管理國際行動計劃》、《減少延繩釣漁業(yè)意外捕獲海鳥的國際行動計劃》以及《負責任漁業(yè)全球伙伴關(guān)系》等。⑩

三、限制公海捕魚自由的具體規(guī)定

（一）專屬經(jīng)濟區(qū)對公海捕魚的限制

《海洋法公約》規(guī)定，沿海國對專屬經(jīng)濟區(qū)上的生物資源享有主權(quán)權(quán)利，并有保護或養(yǎng)護管轄區(qū)域內(nèi)海洋生物資源的責任。在1958年《捕魚公約》的基礎(chǔ)上，《海洋法公約》第87條和116條對公海捕魚自由進行了兩方面的調(diào)整：一方面取消了沿海國在鄰接公海海域單方面采取養(yǎng)護措施的權(quán)利，另一方面公海捕魚自由還要受到《海洋法公約》第63條第2款至第67條規(guī)定的沿海國對其專屬經(jīng)濟區(qū)的權(quán)利、義務(wù)和利益的限制。可以認為，1982年《海洋法公約》規(guī)定的專屬經(jīng)濟區(qū)在某種程度上將《捕魚公約》規(guī)定的沿海國特殊利益限制在了200海里以內(nèi)?！?1

專屬經(jīng)濟區(qū)的設(shè)立使許多原本屬于公海海域的漁場被劃入了沿海國的管轄范圍，盡管《海洋法公約》在劃分出專屬經(jīng)濟區(qū)后，仍認同公海捕魚自由，但專屬經(jīng)濟區(qū)的存在，涉及到許多在專屬經(jīng)濟區(qū)和公海之間穿梭的魚類種群在一定范圍內(nèi)的捕撈要受沿海國的限制。同時，《海洋法公約》在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)生物資源的可捕量、各國的捕撈能力、捕撈方式、特殊魚群的養(yǎng)護和利用等問題上對公海的魚類捕撈作出了限制。

（二）公海捕魚國的一般義務(wù)

《海洋法公約》第87條重申了公海捕魚自由的傳統(tǒng)原則，但也強調(diào)公海捕魚并非絕對自由，各國在行使捕魚自由權(quán)利的同時要受國際條約與國際義務(wù)的限制，并恰當估計其他國家行使公海自由的利益。公約第116條在肯定《捕魚公約》限制性規(guī)定的基礎(chǔ)上增加了受其條約義務(wù)及沿海國權(quán)利、義務(wù)和利益的限制。就捕魚國的義務(wù)而言，《海洋法公約》并未作詳細的規(guī)定，而是進行了原則性的概述，包括養(yǎng)護公海生物資源的義務(wù)、養(yǎng)護和管理生物資源方面的合作義務(wù)以及船旗國管理責任等。

（三）公海捕魚國的特殊義務(wù)

1.養(yǎng)護和管理措施的互不抵觸義務(wù)

《海洋法公約》的專屬經(jīng)濟區(qū)制度人為地將跨界種群的活動范圍割裂，而專屬經(jīng)濟區(qū)外的這些種群魚類是公海漁業(yè)的主要捕撈對象。公約第五部分專屬經(jīng)濟區(qū)對既出現(xiàn)在公海又出現(xiàn)在專屬經(jīng)濟區(qū)的生物資源規(guī)定了具體的合作義務(wù)，但兩種海域內(nèi)的魚類種群適用不同的法律制度，這樣在兩個海域游動的中軍就面臨著適用沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)法和沿海國與捕魚國間適用公海相關(guān)法律規(guī)則的抵觸情況。對此，公約第63條作出了規(guī)定，責成沿海國和捕撈國就必要的措施通過雙邊協(xié)議或恰當?shù)姆謪^(qū)域和區(qū)域組織達成相互間的合作，以養(yǎng)護在鄰接區(qū)域內(nèi)的種群，即通過彼此間的協(xié)議或協(xié)定達成互不抵觸的合作義務(wù)。同時，公約第64條為沿海國和其國民在區(qū)域內(nèi)捕撈高度洄游魚群的其他國家設(shè)定了合作義務(wù)。

2.預防性做法

《魚類種群協(xié)定》第5條C項、第6條對預防性措施做了原則上的規(guī)定，附件二明確規(guī)定了適用預防性措施的準則。各國需廣泛適用預防性做法，養(yǎng)護、管理和開發(fā)跨界魚類種群和高度洄游魚類種群，從而保護海洋生物資源同時保全海洋環(huán)境。

3.加強信息交流

公海管理措施施行的主要障礙在于公海漁業(yè)信息的缺乏，對此《遵守協(xié)定》第4條要求，各締約國對懸掛其旗幟并獲得授權(quán)的漁船建立信息檔案，其第6條詳細規(guī)定了檔案需要涵蓋的內(nèi)容。同時第3條要求漁船向船旗國報告相關(guān)捕撈作業(yè)區(qū)域、漁獲量和上岸量的情況，第5條具體規(guī)定了船旗國相互交流信息的義務(wù)。

（四）特殊魚種的養(yǎng)護

1.《海洋法公約》對特殊魚種養(yǎng)護的規(guī)定

由于跨界種群、高度洄游種群、海洋哺乳動物、溯河產(chǎn)卵種群和降河產(chǎn)暖魚種這些魚種與沿海國關(guān)系十分密切，公約承認沿海國有特殊利益，特別是可以作為這些特殊魚種起源的國家，公約更是維護其權(quán)利，要求捕魚國與沿海國需要就捕撈事項進行恰當?shù)膮f(xié)商與合作，以便對這些特殊魚種進行有效的管理和養(yǎng)護。公約第63條就“跨界種群”進行了界定，即“出現(xiàn)在兩個或兩個以上沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)的種群或出現(xiàn)在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)而又出現(xiàn)在專屬經(jīng)濟區(qū)外的鄰接區(qū)域內(nèi)的種群”；至于“高度洄游種群”，公約采取列舉的方式，在附件一中列舉了17類魚種。公約第65條對“海洋哺乳動物”進行了規(guī)定，表示“本部分的任何規(guī)定并不限制沿海國的權(quán)利或國際組織的職權(quán)，對捕捉海洋哺乳動物執(zhí)行較本部分規(guī)定更為嚴格的、禁止限制或管制”，即可認為對于海洋哺乳動物的養(yǎng)護和管理應適用更嚴格的方式或更有利于養(yǎng)護的方式。公約第66條和67條對“溯河產(chǎn)卵種群”和“降河產(chǎn)卵魚種”分別進行了規(guī)制，期望沿海國和捕撈國能相互協(xié)商與合作，保持魚種的可持續(xù)利用，確保魚種的合理管理，養(yǎng)護魚種及其他生物資源。

2.《魚類種群協(xié)定》對跨界及高度洄游種群的規(guī)定

對于跨界及高度洄游種群，《海洋法公約》規(guī)定有關(guān)國家通過分區(qū)域或區(qū)域組織，達成合作協(xié)議，但這僅為原則性規(guī)定，并無具體的談判措施或締約規(guī)定。《魚類種群協(xié)定》則很好地彌補了公約在此方面的空白，對合作規(guī)定了具體的可操作的內(nèi)容。

關(guān)于合作的方式，協(xié)定規(guī)定了兩種，一為國家間直接合作，二為分區(qū)域的國際合作。由于跨界和高度洄游種群的遠距離游動特性，第二種合作方式更有利于其養(yǎng)護和管理，協(xié)定自然也更傾向于區(qū)域間的合作，致力于國際漁業(yè)法律制度地區(qū)化。就分區(qū)域漁業(yè)組織的準入門檻而言，沿海國和捕魚國立場截然相反，沿海國要求要個限制加入組織的國家，而捕魚國則希望盡量開放，協(xié)定的態(tài)度則是傾向于捕魚國，認為“對有關(guān)漁業(yè)政治感興趣的國家可以成為組織的成員”，也即協(xié)定未對加入組織的門檻進行過多的限制。但其實際上打破了沿襲百年的公海捕魚自由原則，對公海捕魚自由作出了嚴格的限制。

[ 注 釋 ]

①[英]伊恩·布朗利.國際公法原理[M].曾令良，余敏友等譯.北京：法律出版社，2007：203.

②[荷]格勞修斯.海洋自由論[M].宇川譯.上海：上海三聯(lián)書店，2005：24.

③1927年國際法學會最早總結(jié)了該四項公海自由原則，而<公海公約>第一次以國際法形式將其確定.

④ICJ Reports，1974，p3，607.轉(zhuǎn)引自[英]馬爾科姆·N·肖.國際法（第六版·上）[M].白桂梅等譯.北京：北京大學出版社，2011：479.

⑤Marine Fisheries and The Law of The Sea：A Decade of Change，F(xiàn)AO Fisheries Circular.NO.853.Rome，1993，p2.

⑥段潔龍主編.中國國際法實踐與案例[M].北京：法律出版社，2011：129-130.

⑦<21世紀議程>第17項.

⑧張磊.論公海捕魚自由原則的逐步限制[D].華東政法大學，2007：29.

⑨傅崐成.海洋法專題研究[M].廈門：廈門大學出版社，2004：98.

⑩“聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖部活動介紹”[EB/OL].http：//www.fao.org/fishery/activities/zh，2014-12-4.

○11王靈.公海漁業(yè)法律制度的新發(fā)展[D].中國社會科學院，1998：69.