地方政府信用評級體系的構(gòu)建與實(shí)現(xiàn)路徑

曹瑞彤　劉姣

摘 要： 隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，地方政府的信用評級越來越被重視和關(guān)注，以至于地方政府的信用評級程度和狀況已經(jīng)成為對該地區(qū)政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行以及社會進(jìn)步的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。從國外地方政府的信用評級體系建設(shè)和發(fā)展來看，當(dāng)前我國的地方政府信用評級體系建設(shè)還處于初步發(fā)展和建設(shè)階段。因此，在當(dāng)今全球經(jīng)濟(jì)越來越緊密聯(lián)系的情況下如何構(gòu)建適合我國國情的地方政府信用評級體系就顯得刻不容緩。從我國地方政府的構(gòu)建現(xiàn)狀、必要性、影響因素以及實(shí)踐路徑的分析等方面入手，能夠?yàn)楦玫貥?gòu)建和實(shí)現(xiàn)我國地方政府的信用評級體系提供借鑒。

關(guān)鍵詞： 地方政府； 信用評級； 實(shí)現(xiàn)路徑

中圖分類號： F831.0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.02.006

Abstract： With the development of economy and society， the local governments credit rating has been more and more attention and concern， so that the extent and condition of local government credit rating has become the political development， the region economy and social progress in an important measure. From the foreign local government credit rating system construction and development， the construction of local government credit rating system in China is still in the initial development and construction conditions， therefore， how to build the credit rating of local government system suitable for Chinas national conditions in todays global economy which is more and more closely related to the case is a brook with no delay. Based on China's local government construction present situation， necessity， influence factors and the path of practice， it is crucial to design and implement the credit rating system of local government in our country.

Key words： local government； credit rating； the realization path

一、構(gòu)建地方政府信用評級的現(xiàn)狀

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，各地對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資規(guī)模也隨之不斷增大，特別是中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過多地依賴于政府投資，所需的資金已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了地方政府當(dāng)期可支配的財政范疇。這一因素促使地方政府需要通過大量所謂債務(wù)融資來解決短期內(nèi)財政資金不能滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的需求。雖然我國的《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》都明確規(guī)定地方政府不能直接在資本市場上進(jìn)行融資，但在實(shí)際中各級地方政府都存在直接或間接、公開或隱蔽的債務(wù)舉借或是為地方企業(yè)融資進(jìn)行擔(dān)保等行為。盡管地方政府的債務(wù)融資為當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展起到了促進(jìn)和推動的作用，但由于多年的發(fā)展和債務(wù)融資，我國地方政府的債務(wù)性融資規(guī)模已經(jīng)非常龐大，尤其是以債務(wù)融資平臺為主體、銀行信貸作為主要資金來源、土地儲備作為抵押的融資模式已經(jīng)難以為繼。再加之個別地區(qū)的地方政府對融資的債務(wù)缺乏相應(yīng)的監(jiān)管能力，導(dǎo)致債務(wù)償還滯后，部分債務(wù)長期處于隱性狀態(tài)并且未納入財政的預(yù)算管理，從而使得地方政府在債務(wù)融資上容易產(chǎn)生風(fēng)險隱患，如若處理不好將會導(dǎo)致非常嚴(yán)重的后果?；诂F(xiàn)階段地方政府的債務(wù)融資問題以及未來地方政府有可能面對的債務(wù)危機(jī)，有必要構(gòu)建透明可靠的地方政府信用評級系統(tǒng)來推動地方政府債務(wù)融資的陽光化和透明化，同時這也是為未來地方政府能夠自主發(fā)行債務(wù)進(jìn)行有效的準(zhǔn)備。

二、構(gòu)建地方政府信用評級體系的必要性

（一）地方政府信用評級體系的構(gòu)建對于我國公共財政改革有著重要的影響

信用評級是地方政府進(jìn)行資本市場融資的前提條件，特別是地方政府預(yù)期通過金融市場為基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)提供資本性支持融資更是如此。良好的信息評級不僅會增加資本的流動性，還能夠吸引大量的資本投資者對地方政府提供資本借貸進(jìn)而帶動地方經(jīng)濟(jì)的增長點(diǎn)，同時良好的信息評級還有助于地方政府降低資本借貸的危機(jī)，將借貸的風(fēng)險降到最低。因此，地方政府的信用評級體系構(gòu)建作為財政改革的一個重要組成部分，不僅能夠提高財政透明度、為風(fēng)險和收益定價，同時還有利于引導(dǎo)資本市場參與財政監(jiān)督。

（二）當(dāng)前我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展仍需要通過資本市場的融資來完成

在這種經(jīng)濟(jì)形勢下，地方政府信用評級體系的構(gòu)建就顯得更為重要。地方政府信用評級的構(gòu)建有助于降低財政風(fēng)險的評估和財政政策的調(diào)整。城鎮(zhèn)化的建設(shè)進(jìn)程需要大規(guī)模的公共投資作保障，從基礎(chǔ)的城市公共設(shè)施、公共交通到基本的生活保障，其中基礎(chǔ)設(shè)施類投資的很大一部分事權(quán)被轉(zhuǎn)移到地方政府層面，而地方政府在缺少財政資金發(fā)展的情況下致使借貸不斷增加，也是受大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施投資需求的驅(qū)動，從而使地方政府不斷通過資本市場尋求大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資。這時構(gòu)建良好的地方政府信用評級體系就意味著能夠使借貸融資的成本風(fēng)險和成本降到最低，因?yàn)樾庞迷u級和收益率差之間存在著反向的關(guān)系，較高的信用級別往往對應(yīng)的是較低的收益率差。[1]

（三）地方政府信息評級體系的構(gòu)建程度和信用級別的高低是判斷資本投資狀況和融資程度最直接的體現(xiàn)

從長期來看，地方政府通過資本市場為基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)融資的預(yù)期會持續(xù)增長，而地方政府的債務(wù)違約卻不同于一般的公司或企業(yè)的債務(wù)違約，地方政府發(fā)生嚴(yán)重的債務(wù)違約和政府破產(chǎn)除非是國家發(fā)生嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)政治危機(jī)才會導(dǎo)致。因此，對地方政府的投資方和融資方而言，信息評級體系的構(gòu)建程度和信用級別的高低就是判斷資本投資狀況和融資程度最直接的體現(xiàn)。

因此構(gòu)建地方政府的信用評級體系不僅能夠客觀公正地鑒別與警示地方政府債務(wù)風(fēng)險，提高債務(wù)融資市場的透明度和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的規(guī)范性，同時還能促進(jìn)地方政府的可持續(xù)借貸并且加強(qiáng)地方財政的可持續(xù)性改革。

三、構(gòu)建地方政府信用評級體系的影響因素

（一）地方政府的基本信用對地方政府信用評級的構(gòu)建具有重要的影響

地方政府的基本信用評級是由其政治、經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境以及政策法規(guī)等共同因素決定的，其中地方政府的政治趨向和經(jīng)濟(jì)環(huán)境是決定能否構(gòu)建地方政府信用評級體系的關(guān)鍵，這些能夠定性和定量的因素指標(biāo)反映出地方發(fā)展水平的前景，能夠預(yù)測出地方政府未來所要面對和解決的問題，因而對經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展能夠大致準(zhǔn)確地做出評估，這是構(gòu)建地方政府信用評級體系所必要的條件。

（二）地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平對地方政府的信用評級具有決定性作用

地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平能夠決定地方政府的信用評級程度，嚴(yán)格來講，地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平意味著地方政府債務(wù)收益率的取值高低。假如地方政府的負(fù)債水平較高，那么對地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就要做適合的評估和調(diào)查，進(jìn)而分析地方政府的高負(fù)債水平是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的借貸，還是因?yàn)槠渌蛩l(fā)生的借貸；假如地方政府能夠?qū)栀J的債務(wù)能夠按期償付，那么該地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r就符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行的地方政府的信用評級水平就能夠提升，相反，假如地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的借貸不是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的臨時性借貸，而是因?yàn)槠渌虍a(chǎn)生的借貸并且無法按時償清債務(wù)，或是再融資市場很難獲得債務(wù)融資，那么該地方政府的信用評級水平就較低，對地方政府造成的信用影響就較差。

（三）國家的主權(quán)信用級別以及對地方政府的財政支持程度能決定一個地方的信用評級級別

地方政府的發(fā)展離不開中央政府的支持，尤其是地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更要以中央政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)和藍(lán)圖。同樣，地方政府的信用評級也離不開中央政府的信用評級支持。[2] 當(dāng)?shù)胤秸慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平受困，中央政府對該地方政府的重視程度以及經(jīng)濟(jì)救助程度都能夠反映出該地方政府的重要性和發(fā)展性。假如在多個地方政府同時面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)的情況下，中央政府對這些地方政府的經(jīng)濟(jì)救助能夠優(yōu)先體現(xiàn)某一個地方政府時，那么該地方政府的信用評級水平就會相對較高，因?yàn)榈胤秸男庞迷u級水平是與地方政府的政治環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相連的。

（四）地方政府信用評級過程中的隱性債務(wù)和或有債務(wù)能夠影響地方政府的信用評級程度

地方政府的隱性債務(wù)和或有債務(wù)同樣是衡量地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行最重要的評價因素，地方政府要發(fā)展經(jīng)濟(jì)就會出現(xiàn)借貸，從本質(zhì)上看借貸并非壞事，只是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種流動性體現(xiàn)，但問題在于借貸當(dāng)中會發(fā)生部分隱性債務(wù)和或有債務(wù)，這些隱性債務(wù)和或有債務(wù)往往是很難量化和預(yù)測的，這就會導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)借貸違約或是債務(wù)不清的問題，從而使簡單的問題復(fù)雜化。因此，對于構(gòu)建地方政府信用評級體系而言，隱性債務(wù)和或有債務(wù)往往是地方政府信用評級考察和評價的重要指標(biāo)，要想在信用評級體系中獲得較好或較高的級別就必須重視地方政府所擁有的隱性債務(wù)和或有債務(wù)程度。

四、構(gòu)建地方政府信用評級體系的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）國家主權(quán)信用是構(gòu)建地方政府信用評級體系的基礎(chǔ)

國家主權(quán)信用通常作為地方政府信用評級的上限，對構(gòu)建地方政府的信用評級有著極其重要的影響。假如沒有國家主權(quán)信用的存在，地方政府的信用評級就不會構(gòu)建完善。因?yàn)閲抑鳈?quán)信用的經(jīng)濟(jì)、財政和制度環(huán)境等信息會對地方政府信用評級的構(gòu)建產(chǎn)生影響，由于地方政府不能自行舉債因而不能利用貨幣自行融資，這時就需要中央政府對地方政府的舉債和融資提供隱性的擔(dān)保，因此，中央政府的信用級別越高，借貸的國家信用實(shí)力越強(qiáng)，則地方獲得支持的能力就越強(qiáng)，地方政府的信用評級級別就越高。當(dāng)?shù)胤秸媾R財政危機(jī)或是債務(wù)危機(jī)時，國家信用水平是決定地方政府獲得支持大小的基礎(chǔ)保障。因而構(gòu)建國家主權(quán)信用是構(gòu)建地方政府信用評級體系的重要基礎(chǔ)。

（二）穩(wěn)定的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r是構(gòu)建地方政府信用評級體系的強(qiáng)有動力

地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的核心在于地方經(jīng)濟(jì)對地方政府的財政貢獻(xiàn)狀況，以及對地方政府的信譽(yù)建設(shè)有多大程度的影響。一般情況下，對地方政府的信用評估除了考慮地方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力外至少還包括三方面的內(nèi)容：

1. 對地方經(jīng)濟(jì)的增長前景考察。地方經(jīng)濟(jì)的增長前景通常被看作是代表政府未來的財政預(yù)期收入，這一預(yù)期可以通過對宏觀變量進(jìn)行趨勢分析得出，比如對地方GDP、通貨膨脹率以及就業(yè)率等方面的考察來進(jìn)行預(yù)期判斷。同時，對地方經(jīng)濟(jì)的財政預(yù)期收入增長還包括對地方經(jīng)濟(jì)所擁有的資產(chǎn)勞動力教育水平、地方戰(zhàn)略位置和地方經(jīng)濟(jì)體擁有的資產(chǎn)以及地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所必需的基礎(chǔ)設(shè)施配置等重要因素的考察，尤其是對地方政府制定政策提高地方經(jīng)濟(jì)競爭力的能力考察。

2. 對地方的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)考察。一般合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是地方經(jīng)濟(jì)和地方財政收入穩(wěn)定增長最重要的條件，同時也是影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)和財政穩(wěn)定性的重要因素。[3]良好的地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是構(gòu)建和提高地方政府信用評級最重要的條件之一。

3. 對地方所擁有的人口結(jié)構(gòu)變量的考察。地方人口結(jié)構(gòu)的變量不僅可以顯示出地方政府未來預(yù)算的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，同時還是地方政府判斷提供公共服務(wù)需求量的重要參考因素，人口的增長率、密度以及年齡結(jié)構(gòu)等都能夠反映出地方政府的經(jīng)濟(jì)在未來的增長程度。因此，穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r對地方政府信用評級的構(gòu)建能夠起到積極的促進(jìn)作用。

（三）良好的地方政府財政管理能力是構(gòu)建信用評級體系的關(guān)鍵

地方政府處理和解決財政收支不平衡的能力以及如何通過調(diào)整財政收支來改善其財政狀況，將是構(gòu)建地方政府信用評級體系和提高地方政府信用級別的關(guān)鍵。良好的地方政府財政管理能力可以從三個方面來考察：

1. 對地方政府收入的靈活性考察。地方政府收入的增加主要是來自地方所得稅基的增加以及財政稅收基礎(chǔ)的變化來獲得。地方所得稅基的增加主要依賴于地方經(jīng)濟(jì)的增長，而財政稅收基礎(chǔ)的變化帶來的收入增加，則需要地方政府通過增加稅率和擴(kuò)大稅基來改變，這部分的收入比例體現(xiàn)了地方政府改變其財政狀況的靈活性，同時地方政府還可以通過提高對經(jīng)濟(jì)管理的運(yùn)行效率來增加地方財政收入。

2. 對地方政府支出的靈活性考察。地方政府在財政支出方面的靈活性主要取決于財政自主性支出占總支出的比重大小。一般財政自主性支出可以分為必要性財政資本支出和經(jīng)常性財政資本支出兩種：必要性財政資本支出是指主要用于建設(shè)或維持基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行以及急需項(xiàng)目所需的必需性財政支出，而經(jīng)常性財政支出則往往指用于政府的運(yùn)行成本、人員成本等常規(guī)性財政支出。對地方政府的自主性財政支出的靈活性考察就在于其對自主性財政支出的管理能力，假如地方政府能夠在自主性財政支出削減的情況下還能保持有效率的高效運(yùn)行，那么就說明地方政府在自主性財政支出管理上具有一定的靈活性。

3. 對地方政府財政預(yù)算赤字的控制能力和靈活度的考察。地方政府的收入和支出并不能完全代表地方政府整體的財政狀況和財政的靈活度，同樣重要的還在于對地方政府持續(xù)或是經(jīng)常性的財政赤字予以持續(xù)的關(guān)注和考察，以此發(fā)現(xiàn)地方政府的財政是否存在收入和支出不匹配的情況。如果財政收入和支出存在不匹配的情況，而這種情況不是通過增加收入或者消減支出來扭轉(zhuǎn)收支不平衡的局面，而是通過不斷的借貸來彌補(bǔ)支出的不足，那么這種情況就會導(dǎo)致地方政府的財政管理能力降低進(jìn)而降低地方政府信用評級的可信度，因此擁有良好的地方政府財政管理能力是構(gòu)建地方政府信用評級體系的關(guān)鍵。

（四）穩(wěn)健的地方政府財務(wù)和債務(wù)狀況是構(gòu)建地方政府信用評級體系的核心

地方政府的財政盈余或者赤字都會對其年度財政狀況產(chǎn)生影響，同時地方政府的信用評級也依賴于地方政府如何管理當(dāng)期的財務(wù)和負(fù)債以及如何提高對債務(wù)償還的能力。[4] 這其中就包括穩(wěn)健的地方政府財務(wù)和債務(wù)狀況。

1. 對地方政府的財政流動性和債務(wù)償還狀況要透徹和了解，這其中通常用于地方政府當(dāng)期的財務(wù)狀況和債務(wù)承擔(dān)量來衡量地方政府的償債能力，同時分析地方政府在資金流動與財政收支之間的對應(yīng)關(guān)系，包括政府的償債額占經(jīng)常性收入的比重以及債務(wù)還本付息的能力等，假如這其中地方政府的財政持續(xù)的依賴債務(wù)借貸，那么這一行為將會降低地方政府的信用評級。

2. 對地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)管理。地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)管理主要是考察地方政府的償債成本，以及政府財政增收的能力與地方財政限制的程度。償債只是地方政府固定成本的一部分和限制資金支持的一個因素，債務(wù)負(fù)擔(dān)通常還包括債務(wù)本金占地方GDP的比重、人均債務(wù)額以及償債額占財政收入和年度支出的比重等。假如地方政府出現(xiàn)了債務(wù)負(fù)擔(dān)的壓力，那么就必須要及時改變和調(diào)整當(dāng)前的財政收支狀況，降低債務(wù)的增長速度來維持地方信用評級的程度。

3. 要不斷關(guān)注和控制地方政府的表外債務(wù)。地方政府的表外債務(wù)往往是造成各級政府財政風(fēng)險和危機(jī)的重要原因之一，地方政府在面臨各種隱性和或有債務(wù)時，雖然一時對各種隱性和或有債務(wù)無法準(zhǔn)確估算，但假如這些無法預(yù)算的預(yù)期債務(wù)變成真實(shí)債務(wù)時，就會對地方政府的財政和金融安全造成嚴(yán)重的危機(jī)和影響。因此地方政府必須嚴(yán)格地對表外債務(wù)進(jìn)行關(guān)注、控制和審查，這也是構(gòu)建地方信用安全所必需的安全保障。

4. 不斷提高地方政府的債務(wù)管理可信度。地方政府的債務(wù)管理可信度也是構(gòu)建地方政府信用評級的重要基礎(chǔ)，假如地方政府能夠穩(wěn)健地保持較低的借貸比例和零違約記錄，那么地方政府的信用評級程度就比較高。但是對于一些地方政府而言，有償還能力不等于就具有償還愿望，在某些情況下，假如地方政府有足夠資金的情況下仍然拒絕對債務(wù)進(jìn)行清償，這將導(dǎo)致地方政府的信用記錄降低，對地方政府的信用評級造成一定的負(fù)面影響，同時還會使地方政府后期很難從資本市場上再融資。因此，穩(wěn)健的地方政府財務(wù)和債務(wù)狀況是構(gòu)建地方政府信用評級體系的核心要素。

（五）完善的法律制度和管理質(zhì)量是構(gòu)建地方政府信用評級體系的重要保障

1. 構(gòu)建地方政府信用評級體系就必須制定相應(yīng)的法律制度和法律政策來相互配合，完善的法律制度有助于增加地方政府的信譽(yù)程度。這樣一方面可以規(guī)范全體社會成員的信用行為，另一方面也是為經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展提供一個安全穩(wěn)定的信用環(huán)境作保障。

2. 地方政府高效的財政管理建設(shè)和管理質(zhì)量也是反映地方政府財政狀況和財政績效指標(biāo)可信度的重要體現(xiàn)，地方政府在財政管理上要表現(xiàn)出有能力解決地方經(jīng)濟(jì)管理問題和財務(wù)體系建設(shè)上的整體管理質(zhì)量。例如在財政預(yù)算過程中是否增加財政的透明度和責(zé)任制度、對地方債務(wù)的處理是否具有明確的法律規(guī)定，以及在財政風(fēng)險管理體系中是否具有嚴(yán)格的預(yù)警和防范處理措施等。這些控制地方債務(wù)發(fā)行的制度化規(guī)定都有助于構(gòu)建完善的地方政府信用評級體系，同時也是增加地方政府信用評級程度的重要因素。

因此地方政府在管理質(zhì)量上不僅要考慮財政和債務(wù)績效的可信度，同時還要建立良好的信用報告體系，保持穩(wěn)健和良好財政狀況，控制表內(nèi)和表外的財政預(yù)算事項(xiàng)以及財政預(yù)算的執(zhí)行能力，只有這樣才能構(gòu)建穩(wěn)定的地方政府信用評級體系。

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[責(zé)任編輯、校對：葉慧娟]