“民告官”也都立了，然后呢

在山東濟(jì)南，改革后的半個月內(nèi)，行政案件立案數(shù)量比去年同期增長了10倍多?？梢韵胂?，一些多年來都立不上的陳年老案應(yīng)該占了相當(dāng)比例。

“至少有個案子在這兒，行政機(jī)關(guān)就不能不理你了。慢慢的，政府的法律意識，法院的權(quán)威也可能會發(fā)生變化，可能法院就能直接判了?！?/p>

南方周末記者 任重遠(yuǎn) 習(xí)宜豪

南方周末實習(xí)生 黃子懿

發(fā)自北京

當(dāng)事人：法官，我來立個案可不可以？

法官：可以啊！

當(dāng)事人：我沒得工作掙不到錢，想找你們出個主意。

法官：你是不是遇到什么煩心事了？

當(dāng)事人：我就是想告自己，立案了，你們就得開庭，總得給我個說法，幫我想出路噻。

法官：……

2015年5月1日全面實施立案登記制后，上述段子在法官圈中熱傳。

這項始于十八屆四中全會文件的改革讓老百姓立案終于變得容易了，特別是常被擋在法院門外的“民告官”行政案件，一些地方增幅竟達(dá)十倍之巨。

對一些案件原本就呈飽和狀態(tài)的法院來說，這意味著空前的工作壓力。難立的案子進(jìn)來了，憑法院現(xiàn)有的資源能否審好？一些法官表示謹(jǐn)慎樂觀。

取消立案審查制

立案登記制度的確立，宣告了中國法院實施多年的立案審查制被取消。

當(dāng)事人的主體資格是不是合適，訴訟請求是不是合理，證據(jù)提交得全不全，這些原本可以在進(jìn)入訴訟程序后由法官們審查的問題，要先在立案庭審一道，都符合條件了才給立案，然后轉(zhuǎn)交具體審案的法官。

“其它國家都沒這項制度，學(xué)界已經(jīng)呼吁了好多年了。有時候材料不齊的，當(dāng)事人要跑好多趟，這次補(bǔ)這個，下次補(bǔ)那個，跟醫(yī)院似的，看一次病掛好幾次號?！鼻迦A大學(xué)法學(xué)院教授王亞新說。

在這位民事訴訟法學(xué)者看來，法院通過立案審查提高訴訟門檻，和中國法院案件量的急速增長有關(guān)。

上世紀(jì)80年代中期，全國一審民事案件受案量突破百萬大關(guān)，1996年增長到300萬件，還算比較平緩；1999年是個關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，突破500萬大關(guān)，此后，立案標(biāo)準(zhǔn)就卡得嚴(yán)了些，基本處于緩慢下降趨勢，穩(wěn)定在每年400多萬件。

直到2007年后，隨著物權(quán)法、勞動合同法、侵權(quán)責(zé)任法等法律的出臺，加上訴訟費(fèi)用降低，案件又有了迅猛增長。2012年已超過700萬件。

王亞新分析，最早的時候，法院是愿意收案子的?！澳菚r候案子少，可以增加訴訟費(fèi)，也是個政績，有利于提高自己的地位。但后來數(shù)量一上來，難以應(yīng)對了，就開始卡?！?/p>

立案尺度松緊上的掌握，和法律的變化基本沒有關(guān)系——在各級法院普遍提高收案門檻的那些年間，無論是行政訴訟法還是民事訴訟法，在立案標(biāo)準(zhǔn)上都沒有變得更加嚴(yán)格。

特別是“民告官”的行政訴訟，很多時候不立案也不給理由，不出駁回或不予受理的裁定。即便是在北京，2014年法院行政訴訟的立案率也只有30%。其他地方的一些基層法院，有的甚至幾年沒有行政案件。

多名律師告訴南方周末記者，最怕的就是法院不收材料，也不出具法律文書——駁回了至少還可以上訴。

例如2007年遭遇強(qiáng)拆的貴州農(nóng)婦顧光英，曾針對政府拆遷的信息向法院申請信息公開，但從基層法院、州中院到省高院，始終沒有受理。代理律師最后不得不到北京，就這樣一起簡單的案件，向最高法院提起一審訴訟。

這次的立案登記改革即針對上述問題而展開。

最高法院要求，符合法律規(guī)定的起訴、自訴和申請，一律接收訴狀，當(dāng)場登記立案。材料不符合形式的，要及時釋明，以書面形式一次性全面告知當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)補(bǔ)正的材料和期限。7天內(nèi)無法判定的，應(yīng)當(dāng)先行立案。

很多省份的高級法院都向下級法院派了督導(dǎo)組，監(jiān)督當(dāng)場立案的情況。一些法院開設(shè)了咨詢窗口、拿號機(jī)等便民措施。

案子多了怎么消化

如先前人們所料，全國各級法院的受案量都有不同程度的增加。2015年5月，遼寧省全省受理案件比去年同期增加了53.85%。

在山東濟(jì)南，改革后的半個月內(nèi)，行政案件立案數(shù)量比去年同期增長了10倍多?？梢韵胂?，一些多年來都立不上的陳年老案應(yīng)該占了相當(dāng)比例。

多位學(xué)者和法院人士告訴南方周末記者，四中全會提出立案登記制前，大家都沒想過會這么改，而且改得這么快。怎么應(yīng)對突然增加的案件量？目前還沒有成熟的方案。

“學(xué)界是一直在提。但從立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的反饋來看，沒覺得會真動，也就沒特別研究應(yīng)對措施。結(jié)果中央一決定，很快就全面推開了?！蓖鮼喰抡f。

增加的案件主要是民事訴訟。行政訴訟雖然增幅比例大，但整體基數(shù)較小，2014年，全國法院受理的一審行政案件只有15.1萬件，不到民事案件的三十分之一。

針對民事案件，王亞新認(rèn)為，除了法院內(nèi)部挖掘潛力，技術(shù)上的應(yīng)對措施也有一些。

例如物業(yè)、供暖等合同糾紛，常常是一個公司對幾百上千的業(yè)主和消費(fèi)者，可以合并審理。

“原來盡量不讓并案。因為這樣就有了數(shù)據(jù)上的運(yùn)作空間。分成幾百個案子，結(jié)案率、調(diào)解率什么的就都上去了，也是個業(yè)績?！蓖鮼喰抡f。?下轉(zhuǎn)第4版

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這意味著，現(xiàn)有的審限制度可能也需要改革。對于復(fù)雜的群體訴訟等案件，應(yīng)當(dāng)給予更長的審限。

小額訴訟程序，多元糾紛解決機(jī)制，也可以得到更廣泛的應(yīng)用。據(jù)估算，如果法官使用小額訴訟程序，預(yù)計可使百分之二十左右的案件得到迅速的處理。

在王亞新看來，需要對法院現(xiàn)有的一些考核指標(biāo)進(jìn)行改革?！斑^去有調(diào)解率的要求，法院為了要訴前調(diào)解的指標(biāo)，踢皮球式地讓你先走一遍多元糾紛程序，老百姓的體驗并不好。以后就應(yīng)該不看這些。真的繁簡分流，把這些措施用起來?！?/p>

據(jù)接受采訪的法官們介紹，目前除了立案和加班多了些外，急劇增長的案件對法院產(chǎn)生了哪些影響，“大概要過一個審限周期后，才看得出來”。

發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是大城市的法院，壓力感來得更快更直接。

本輪司法改革的一大重頭戲，降低法官數(shù)量、提高法官權(quán)力、待遇和責(zé)任的員額制目前還沒推開，已經(jīng)讓不少城市基層法院的年輕一線法官感到壓力，甚至有了離職的打算，以至于北京市不少基層法院紛紛出臺文件限制法官離職。

立案登記制改革后，工作量增加最多的恰恰也是他們。法官們呼吁，希望盡快出臺保障措施穩(wěn)定軍心。

“兩項改革的方向都是對的。但放在一起出，對一線法官們的壓力還是太大了?，F(xiàn)在漲工資沒怎么見著，責(zé)任越來越重?！鄙虾Ｄ撤ㄔ焊蓖ラL說。

王亞新的擔(dān)心也與之類似，“不能讓法官們成為司法民工”。

“民告官”還是 老大難

如果說民事案件立案門檻的卡緊主要因為案多人少，開門后可以通過法院內(nèi)部挖掘工作潛力來應(yīng)對；行政訴訟則涉及整個社會的權(quán)力生態(tài)，案子立上以后，法院的難題才剛剛開始。

6月1日的《人民法院報》刊登了一篇《怎樣正確理解立案登記制》的評論，認(rèn)為行政訴訟行政權(quán)力干預(yù)司法、社會轉(zhuǎn)型法律規(guī)定不明確等原因，也導(dǎo)致有的法院有時選擇性立案，將一些棘手案件拒之門外。

在一位上?；鶎臃ㄔ焊蓖ラL看來，現(xiàn)有的行政體制下，很多案件其實超過了法院的解決能力。

“雖然這輪司法改革的精神是要樹立法院的權(quán)威，讓審理者裁判，裁判者負(fù)責(zé)。但一些復(fù)雜的案件，涉及當(dāng)?shù)睾荛L一段時間內(nèi)的重要政策，有很多的歷史問題和社會問題在里面，光強(qiáng)調(diào)法律權(quán)威，讓年輕的法官就那么直接去判，是不現(xiàn)實的。法院也沒有那么多的社會資源來解決這些問題?！彼f。

比較典型的，是近期一審宣判的安徽花炮企業(yè)整體關(guān)停案。2013年12月27日，安徽省政府發(fā)布45號通知，要求全省75家煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)必須于2014年底前整體退出，并規(guī)定限期吊銷和注銷企業(yè)的相關(guān)證照。（詳見南方周末2014年11月13日《政府一紙令下 安徽再無花炮廠？》）

24家花炮企業(yè)后來聯(lián)合起訴省政府，2015年4月，合肥市中級法院做出一審判決，認(rèn)為省政府證明45號通知合法性的主要證據(jù)不足，依法應(yīng)予撤銷。

然而判決同時認(rèn)為，45號通知決定煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)整體退出有利于國家、社會，如撤銷會給國家利益或社會公共利益造成重大損失，因此不予撤銷。法院雖然確認(rèn)45號通知的行為違法，但只是要求安徽省政府于判決生效后60日內(nèi)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。

在案件代理律師、廣東財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授涂四益看來，法院的判決是自相矛盾的，“既然確認(rèn)了文件違法，賠償損失就是順理成章的。法院只判決省政府采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，缺乏可執(zhí)行性。”

涂四益告訴南方周末記者，這個案件當(dāng)初立起來就很不容易。合肥中院經(jīng)過三個月的溝通協(xié)調(diào)后才決定立案，目前，雙方都已經(jīng)提起上訴。

這段時間，地方政府也在做企業(yè)的工作，希望他們撤訴?！暗胤缴献銎髽I(yè)的，多多少少都有些問題，有三家企業(yè)一度想和政府簽了協(xié)議?！蓖克囊嬲f。

即便難如人意，在全國行政案件勝訴率不足百分之十的背景下，判決省政府?dāng)≡V的結(jié)果已經(jīng)非常罕見。

“過去你告省政府基本不立案，撤訴的也比較多?！鼻迦A大學(xué)法學(xué)院教授何海波說。他曾專門研究過行政案件的撤訴問題，很擔(dān)心現(xiàn)在會重復(fù)昨天的故事。

“1990年代中后期的時候，行政案件很少，平均一個庭一年不到10個案子，后來就抓立案數(shù)。數(shù)字上去后，發(fā)現(xiàn)判不出去。當(dāng)時又沒有調(diào)解，只好動員撤訴，最高的時候到了57.4%，后來最高法院說太高了，不能無條件地動員撤訴。那判不出去怎么辦？下面就開始卡立案，立案數(shù)增長的勢頭基本就停滯了?！?/p>

何海波認(rèn)為，在整個司法能力有限的情況下，很難指望法院倒轉(zhuǎn)乾坤。立案登記改革后，行政案件肯定會大幅增加。但最終的結(jié)果，駁回起訴、調(diào)解、撤訴的估計會占很大比例。

“法院對案子做實質(zhì)性判決的比例不會很高。”

但在前述上海某法院副庭長看來，案子能立上仍是個積極的變化?！爸辽儆袀€案子在這兒，行政機(jī)關(guān)就不能不理你了?，F(xiàn)在雖然還是要靠溝通協(xié)調(diào)，但慢慢的，政府的法律意識，法院的權(quán)威也可能會發(fā)生變化?！?/p>