淺析圖書館內(nèi)控體系構(gòu)建

康安娜

摘 要：當(dāng)前，一些中小型圖書館內(nèi)部控制制度不夠健全、內(nèi)控水平不高，許多內(nèi)控制度成為“一紙空文”而被“束之高閣”，內(nèi)控體系沒有產(chǎn)生應(yīng)用的監(jiān)督控制作用。文章介于內(nèi)控體系的定義，重新界定了圖書館內(nèi)涵和特征，分析了當(dāng)前圖書館內(nèi)控體系中存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出完善措施和建議。

關(guān)鍵詞：圖書館管理 內(nèi)控體系 構(gòu)建 措施

中圖分類號：G251 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-098X（2015）03（c）-0230-02

內(nèi)控體系的說法來源于企業(yè)經(jīng)營管理理論，2008年以后，財政部門聯(lián)合五部委共同發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》以及相關(guān)配套指引，以此標(biāo)志著以控制舞弊和風(fēng)險防范為中心、以評價標(biāo)準(zhǔn)和控制標(biāo)準(zhǔn)為主題，方法科學(xué)、銜接有序、層次分明、結(jié)構(gòu)合理、體系完備的企業(yè)內(nèi)控體系基本建成。但是，我國還存在大量工會、各類專業(yè)協(xié)會、基金會、科研院所、學(xué)校、醫(yī)療機構(gòu)、文化部門（包含圖書館）等非盈利組織，在其管理和運營過程中，或多或少存在社會效率和行政效率低下、會計信息失真、預(yù)算執(zhí)行不力、財務(wù)收支混亂、資金使用效益較低、浪費嚴(yán)重和資產(chǎn)流失等問題，嚴(yán)重的甚至導(dǎo)致了違法違紀(jì)違規(guī)行為和一些嚴(yán)重信任危。

在實際工作中，內(nèi)控體系的管理學(xué)思想和方法同樣也在圖書館得以借鑒和運用。為提高管理科學(xué)化、精細(xì)化，我所在的館也先后開展了類似內(nèi)控體系建設(shè)的探索和實踐，取得較為明顯成績，但同時也存在風(fēng)險意識薄弱、風(fēng)險應(yīng)對能力較差；內(nèi)控環(huán)境不優(yōu)、內(nèi)控意識不強、內(nèi)控組織結(jié)構(gòu)不健全、權(quán)責(zé)分配不明確；內(nèi)控信息化建設(shè)滯后、實物資產(chǎn)管理不到位、監(jiān)督乏力等諸多問題。因此，不斷完善圖書館內(nèi)控體系建設(shè)具有十分重要的理論探討價值和現(xiàn)實實踐意義。

1 從內(nèi)控體系看圖書館的內(nèi)涵和特征分析

1.1 圖書館的內(nèi)涵界定

圖書館是文獻(xiàn)信息資源的集散地、是傳播文獻(xiàn)信息資源的樞紐，也是人類文明成果的集散地，肩負(fù)著重要的教育職能作用。圖書館向社會所有成員敞開大門，教育他們?nèi)绾尾拍塬@取文獻(xiàn)資源的過程和方法，掌握進(jìn)行終身學(xué)習(xí)所必須的技能。由于經(jīng)濟文化歷史發(fā)展條件和程度的原因，對于圖書館的界定存在較大區(qū)別。在地方，圖書館是一個文化服務(wù)機構(gòu)，在學(xué)院，定位就是一個教學(xué)輔助部門。但是無論哪個定位，都有一個共同點，這些個圖書館是經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的，其人員編制和經(jīng)費來源以及機構(gòu)設(shè)置都由財政供給和政府決定，屬于依賴于國家的準(zhǔn)政府組織，是一個典型的非盈利的公益性組織，有著明顯的文化功能和特有的管理功能，這個管理有外顯的也有內(nèi)在的。

1.2 圖書館特征

我們可以看到，營利性組織資源主要來源于投資者投資及投資增值，其主要目標(biāo)是通過向市場提供競爭性產(chǎn)品或服務(wù)從而獲取利潤。與營利性組織相比，圖書館就有自身獨特特征，主要體現(xiàn)在以下四個方面。

第一，組織目標(biāo)非增值性。營利性組織出現(xiàn)和存在的主要目標(biāo)是不斷獲取更多利潤，盡可能多籌集資源，實現(xiàn)資本增值。因此，營利性組織通?？梢允褂美麧櫬?、市場占有率、資本增值率等指標(biāo)來衡量其發(fā)展程度。但是，圖書館產(chǎn)生和存在的主要目標(biāo)是要在其財政經(jīng)費允許的范圍內(nèi)，向社會和公眾盡可能多的提供無償?shù)姆?wù)或產(chǎn)品。因此，圖書館并不是為了要實現(xiàn)資本的增值目標(biāo)，其財務(wù)管理的重點是各類資源獲取和使用過程的公開透明、科學(xué)合理，而不是利潤率、資本增值率、凈利潤等指標(biāo)。

第二，資源來源途徑多樣性。在我國，營利性組織資源主要來自于投資者的投資以及投資增值，而圖書館資源來源渠道相對多樣。主要有政府財政撥款、社會捐贈、館際交流等，而且這種多樣化趨勢將更加明顯。

第三，組織運行方式壟斷性。營利性組織在為市場提供產(chǎn)品或服務(wù)過程中，如果滿足不了市場需求的話，很有可能就會被市場所淘汰，而且在企業(yè)和顧客之間，企業(yè)向顧客提供產(chǎn)品或服務(wù)，顧客相應(yīng)就要向企業(yè)提供相應(yīng)財務(wù)資源，兩者之間存在一種交換關(guān)系。但是，圖書館為社會或大眾提供產(chǎn)品和服務(wù)具有一定壟斷性，并不需要社會或大眾支付或者支付很少一部分費用。因此，社會或大眾難以通過“貨幣選票”這種形式來表達(dá)其對圖書館提供的產(chǎn)品或服務(wù)的滿意程度。

第四，誠信責(zé)任要求更高。在市場經(jīng)濟中，人們的價值觀念和道德理念都受到很大沖擊，必須要通過非盈利、公益性的來彌補市場經(jīng)濟失靈現(xiàn)象，以此來維持社會的公平、正義和穩(wěn)定發(fā)展。在我國，圖書館同樣擔(dān)負(fù)著和諧社會建設(shè)重任，肩負(fù)著社會誠信精神和價值傳承主要責(zé)任。如果圖書館出現(xiàn)失信現(xiàn)象，不僅會影響到該組織的健康發(fā)展，而且還會影響到社會公眾對于誠信問題的懷疑，如：“郭美美”事件以后，各地紅十字會社會捐贈出現(xiàn)大幅減少問題，就是因為公眾對于紅十字會乃至社會捐贈的不信任。在圖書館，則會表現(xiàn)詬病以圖書館用戶為中心的價值體現(xiàn)及存在意義。

2 圖書館內(nèi)控體系存在的問題

2.1 內(nèi)控目標(biāo)不明確

建立和完善圖書館內(nèi)控體系的前提和關(guān)鍵是要明確控制目標(biāo)，這直接決定了其內(nèi)控體系建設(shè)內(nèi)容。因此，圖書館內(nèi)控體系建設(shè)是為其控制目標(biāo)而服務(wù)的。圖書館只有事先明確其內(nèi)控體系建設(shè)目標(biāo)，才能有的放矢開展內(nèi)控體系建設(shè)工作。但是，由于圖書館內(nèi)控體系建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)不完善，組織內(nèi)部管理人員內(nèi)控體系建設(shè)方面知識和經(jīng)驗的缺乏，造成其內(nèi)控體系建設(shè)目標(biāo)不明確問題，進(jìn)而影響到風(fēng)險評估體系的建立。

2.2 監(jiān)督測評體系不完善

圖書館內(nèi)控體系建立和完善的關(guān)鍵是要有一整套完善的監(jiān)督測評體系，以此保障內(nèi)控體系的順利實施。通過監(jiān)督測評體系，可以及時評估圖書館內(nèi)控體系設(shè)計是否完善和運行效果是否理想，而且在必要的時候可以采取相應(yīng)應(yīng)對措施和策略。但是，由于圖書館在內(nèi)控體系建設(shè)中，缺乏監(jiān)督評價的具體標(biāo)準(zhǔn)，難以對其運行效果進(jìn)行量化衡量，很難對其內(nèi)控體系的改進(jìn)和完善提出有針對性的建議。

2.3 信息渠道不暢

對于圖書館而言，其信息交流溝通渠道是內(nèi)控體系建立的重要環(huán)節(jié)。圖書館只有不斷加強其組織內(nèi)部信息交流溝通渠道建設(shè)，才能夠使其信息提供和交流更為便捷和高效，才能夠滿足其內(nèi)控風(fēng)險評估和控制的信息需求。但是，由于我國大部分圖書館仍然采用傳統(tǒng)的金字塔式組織結(jié)構(gòu)，在信息渠道建設(shè)方面，基本上還是采取傳統(tǒng)的下級對上級報告、上級給下級指示的原始信息溝通模式，信息傳遞時間較長、傳遞過程失真等都較為明顯，從而使信息交流溝通難以滿足風(fēng)險評估和監(jiān)督控制過程信息需求，信息溝通很難成為圖書館內(nèi)控體系的有機組成部分。

2.4 控制效果不明顯

對于我國傳統(tǒng)的圖書館而言，授權(quán)批準(zhǔn)和集體決策是其內(nèi)控體系中的主要控制方式。而且為了提高內(nèi)控體系運行效率和運行效果，一些圖書館還專門為此制定了集體決策和分級授權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，要求授權(quán)本質(zhì)必須要采取分級授權(quán)管理方式，并且要按照不同級別給與不同的批準(zhǔn)權(quán)利。但是，這樣就容易造成一些圖書館在此標(biāo)準(zhǔn)和要求之下，通過分解具體事項的方法，有意繞過控制程序或者降低批準(zhǔn)級別，從而使組織內(nèi)控體系作用難以有效發(fā)揮，甚至可能使內(nèi)控體系成為“空中樓閣”，使內(nèi)控相關(guān)要求成為“一紙空文”。

3 圖書館內(nèi)控體系構(gòu)建建議

圖書館內(nèi)控體系建設(shè)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，也是一個動態(tài)工程，必然是要經(jīng)歷從簡單到復(fù)雜、從單元素到多元素不斷豐富的一個過程，而這些都將不斷推動組織內(nèi)控體系的完善。在對我國圖書館內(nèi)控體系建設(shè)過程中，主要可以從以下幾個方面加以入手。

3.1 不斷推動圖書館內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范建設(shè)

為了提高企業(yè)的風(fēng)險防范能力和經(jīng)營管理水平，加強和企業(yè)內(nèi)控體系建設(shè)，財政部等五部委指定的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》以及相關(guān)配套指引，對于我國圖書館內(nèi)控體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)制定具有重要借鑒意義，我國圖書館也應(yīng)該按照這個標(biāo)準(zhǔn)和要求，循序漸進(jìn)制定出相應(yīng)的圖書館內(nèi)部控制基本規(guī)范，并且發(fā)布相應(yīng)的配套指引。對于圖書館內(nèi)控體系規(guī)范層次而言，不同學(xué)者基本上都認(rèn)為要有基本的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)配套指引構(gòu)成的。而且圖書館內(nèi)控體系規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)內(nèi)控體系規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是一致的，更應(yīng)該注重具體指引標(biāo)準(zhǔn)。從圖書館內(nèi)控體系規(guī)范內(nèi)容對象而言，可以講圖書館業(yè)務(wù)活動分為兩種類型：第一種類型是業(yè)務(wù)層面的業(yè)務(wù)活動，主要包括財務(wù)報告、圖書采購活動、資產(chǎn)管理、資金活動和預(yù)算活動等；第二種類型是組織層面的業(yè)務(wù)活動，主要包括信息系統(tǒng)、風(fēng)險評估系統(tǒng)、內(nèi)部審計、社會責(zé)任、組織文化和人力資源管理等方面的內(nèi)容。這兩方面都應(yīng)該成為圖書館內(nèi)控體系標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)的重要內(nèi)容，必須要全部納入到內(nèi)控體系建設(shè)之中。

3.2 強化內(nèi)審機構(gòu)地位和作用

在企業(yè)中，內(nèi)審機構(gòu)受到重視并發(fā)揮著較大監(jiān)督作用。由于會計和審計之間存在著的千絲萬縷聯(lián)系，圖書館傳統(tǒng)內(nèi)部審計主要是在財務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行差錯防弊，但是隨著圖書館框架的完善和組織模式的創(chuàng)新，內(nèi)部審計不僅要發(fā)揮其監(jiān)督作用，更是在工作人員績效考核方面發(fā)揮其服務(wù)功能，而且在很長一段時期內(nèi)，內(nèi)部審計的服務(wù)功能將在財務(wù)會計這個平臺和基礎(chǔ)之上產(chǎn)生更大作用。圖書館內(nèi)審職能的轉(zhuǎn)變，首先要求必須要在內(nèi)部控制上狠下功夫，因為內(nèi)部審計不僅是內(nèi)控的重要環(huán)節(jié)，同時也是內(nèi)控試試效果最直接的監(jiān)督者和評價者。國外許多圖書館以及企業(yè)中，內(nèi)審都在內(nèi)部控制中發(fā)揮著承上啟下、穿針引線的重要作用。因此，對于我國圖書館而言，必須要不斷提高內(nèi)審機構(gòu)地位，不斷強化內(nèi)審作用。

3.3 強化組織法人、負(fù)責(zé)人在內(nèi)控體系中的責(zé)任

財政部等五部委在《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》明確，企業(yè)董事會負(fù)責(zé)內(nèi)控體系的建立健全和有效實施責(zé)任。對于圖書館而言，同樣必須要明確組織負(fù)責(zé)人在內(nèi)控體系建設(shè)中的責(zé)任。第一，要通過有關(guān)法律法規(guī)，明確圖書館中主要負(fù)責(zé)人在內(nèi)控體系建設(shè)中的地位、作用和責(zé)任。第二，要在圖書館管理相關(guān)規(guī)定中，將內(nèi)控體系建設(shè)情況作為主要負(fù)責(zé)人述職述廉工作報告的重要內(nèi)容。第三，要緊密結(jié)合當(dāng)前我國反腐倡廉工作廣泛開展，圖書館主要負(fù)責(zé)人要全面深入研究內(nèi)控體系建設(shè)機制和制度問題，建立起一個全面的風(fēng)險防控和風(fēng)險評估、風(fēng)險監(jiān)督、風(fēng)險應(yīng)對機制，進(jìn)一步明確內(nèi)控責(zé)任和完善責(zé)任追究制。

3.4 引入外部監(jiān)督

可以借鑒企業(yè)聘請會計師事務(wù)所對企業(yè)財務(wù)報告內(nèi)控有效性審計的經(jīng)驗做法，圖書館也可以借鑒上市公司相關(guān)制度安排，在每個年度末對組織內(nèi)控有效性加以監(jiān)督評價，并及時出具相應(yīng)的內(nèi)控評價報告。明確有關(guān)部門或機構(gòu)部門在對圖書館內(nèi)控有效性監(jiān)督評價責(zé)任，以此將圖書館內(nèi)控有效性納入到常規(guī)的績效考核的監(jiān)督范圍內(nèi)。

3.5 建立內(nèi)控監(jiān)督評價體系

監(jiān)督評價是圖書館內(nèi)控的重要環(huán)節(jié)，對于圖書館的內(nèi)部控制效果的監(jiān)測和控制，不斷改進(jìn)和提高內(nèi)控質(zhì)量都具有重要作用。建立完善圖書館內(nèi)控監(jiān)督測評體系總體是要按照目標(biāo)管理要求和原則，把圖書館在一定時期內(nèi)的整體內(nèi)控目標(biāo)分解成不同的子目標(biāo)，并將這些子目標(biāo)落實到不同的責(zé)任部門、責(zé)任單位和責(zé)任人。

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