重慶市推進(jìn)依法行政面臨的主要問題及對策建議

李劍波

依法行政是依法治國的重要組成部分，全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)法治政府，必須全面推進(jìn)依法行政。近年來，重慶市全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中四中全會精神和市委四屆五次全會精神，全面推進(jìn)依法治市，全市依法行政工作取得顯著成效，有力地推動了法治政府建設(shè)。但當(dāng)前也面臨一些不容忽視的問題，需高度重視并切實加以解決。

一、重慶推進(jìn)依法行政面臨的主要問題

（一）少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識薄弱，對依法行政說起來重要、做起來次要、忙起來不要

有的領(lǐng)導(dǎo)干部對法采取實用主義的態(tài)度，把法律法規(guī)當(dāng)成“手電筒”，只照別人、不照自己，存在“治民不治官、治人不治己”的觀念。有的領(lǐng)導(dǎo)干部在安排工作、檢查指導(dǎo)、協(xié)調(diào)問題特別是處理矛盾糾紛時，往往憑主觀、靠經(jīng)驗、拍腦袋作決策，沒有真正依照法律法規(guī)的規(guī)定去想問題、辦事情。有的法律知識水平低，習(xí)慣于以運(yùn)動式思維推進(jìn)工作，簡單盲目追求集中、高效和權(quán)威，遇事不講法、辦事不懂法、處理不依法、甚至以言代法、以權(quán)壓法。特別是當(dāng)前個別領(lǐng)導(dǎo)干部“在其位不謀其政”、“為官不為”，對法定職責(zé)不愿為、不敢為，抱著“只要不出事，寧愿不做事”，甚至“不求過得硬，只求過得去”的態(tài)度，敷衍了事。

（二）行政審批制度改革仍需深化，簡政放權(quán)力度有待加大

2014年，重慶市共取消、下放和調(diào)整行政審批事項526項，建立了行政審批目錄清單和審批前置服務(wù)項目清單，精簡和規(guī)范了行政審批。但據(jù)一些區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)反映，重慶市取消、下放的審批事項多為一般性事項，“含金量高”的事項還不多，在同一審批流程中，有的項目審批權(quán)僅部分取消或下放，與之相關(guān)的審批權(quán)限則沒有同步。政府轉(zhuǎn)變職能，放和管是兩個輪子，只有兩個輪子都做圓了，車才能跑起來。但有些審批事項取消、下放后，事中事后監(jiān)管沒有及時跟上，還存在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接能力不足的問題。此外，一些涉及需要修改法律法規(guī)的事項協(xié)調(diào)解決緩慢，一定程度上影響了行政審批制度改革的整體效果。

（三）行政決策過程中不規(guī)范、不透明的問題依然存在，規(guī)范性文件清理力度亟待加大

一些區(qū)縣不重視行政決策程序規(guī)范，未出臺相應(yīng)規(guī)定，即便是出臺了規(guī)定的區(qū)縣，也存在形式大于實質(zhì)的問題，不少是照抄上級文件，對決策的合法性審查流于形式，剛性約束不足，專家論證缺乏獨(dú)立性，重大決策民主程度低，人大監(jiān)督與公眾參與明顯不足。2014年，重慶市委托第三方機(jī)構(gòu)，廢止了99件與當(dāng)前實際工作需要不適應(yīng)或與法律法規(guī)相抵觸的規(guī)范性文件。從清理情況看，一些區(qū)縣規(guī)范性文件制定過程中還存在條文設(shè)計合法性審查不足，透明度不高，專家作用未完全發(fā)揮，未向社會公開征求意見或未向社會公布實施等問題；部分區(qū)縣依法接受監(jiān)督意識不強(qiáng)，未按規(guī)定及時報送備案，據(jù)初步統(tǒng)計，重慶市規(guī)范性文件的備案審查率還不到50%。

（四）執(zhí)法體制尚未完全理順，執(zhí)法中不嚴(yán)格、不規(guī)范、不公正、不文明現(xiàn)象仍未杜絕

執(zhí)法權(quán)責(zé)不清，一些執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)與“三定”方案不一致，在管理權(quán)限、執(zhí)法范圍權(quán)限等方面交叉或重復(fù)，權(quán)責(zé)不盡對等，個別行政機(jī)關(guān)越權(quán)審批、越權(quán)處罰以及行政不作為等情況仍然存在。規(guī)劃、國土、市政、建設(shè)、環(huán)保等領(lǐng)域的綜合執(zhí)法改革，推進(jìn)中還存在一些深層次矛盾和問題?；鶎訄?zhí)法力量不足，全市各類行政執(zhí)法人員共8.6萬余人（不含公安民警），區(qū)縣政府部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員配備基本各占一半，協(xié)助執(zhí)法人員比例較高、素質(zhì)參差不齊，難以適應(yīng)履職要求。一些執(zhí)法人員服務(wù)意識淡漠，重實體輕程序，執(zhí)法中語言、行為不規(guī)范甚至粗暴執(zhí)法的現(xiàn)象時有發(fā)生，執(zhí)法者與行政相對人之間關(guān)系緊張，有的甚至演化為群體性事件，造成嚴(yán)重后果。

（五）行政復(fù)議主渠道作用發(fā)揮不夠好

目前，重慶市各區(qū)縣政府法制機(jī)構(gòu)每年辦理行政復(fù)議案件、代表政府應(yīng)訴50件次左右，牽頭和參與各類涉法事務(wù)協(xié)調(diào)處理150件次左右，審查區(qū)政府、部門文件以及合同協(xié)議150件次左右，工作任務(wù)十分繁重。但全市僅24個區(qū)縣配備了專職復(fù)議工作人員，工作力量不足，一些行政爭議本可以通過行政復(fù)議等法定渠道解決問題，卻因工作力量不夠等原因，對一些錯誤和有瑕疵的行政行為糾正力度不夠，弱化了行政復(fù)議作用的發(fā)揮，影響了行政復(fù)議的公信力和權(quán)威。

（六）對行政權(quán)力監(jiān)督存在滯后、缺位、過軟的問題，事前和事中監(jiān)督有待加強(qiáng)

行政監(jiān)督不夠有力，行政執(zhí)法責(zé)任制工作還沒有真正成為各級行政機(jī)關(guān)及其工作人員的“硬指標(biāo)”、“硬實績”，行政執(zhí)法責(zé)任制考核在考核指標(biāo)體系占的比重低，沒有成為全市各級行政機(jī)關(guān)及其工作人員的“硬約束”。司法監(jiān)督有待加強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中不出庭、不應(yīng)訴、不舉證的情況仍然存在，個別區(qū)縣一些年度大量行政訴訟敗訴。社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督渠道不夠暢通。行政問責(zé)機(jī)制不健全，問責(zé)規(guī)定不具體，缺乏可操作性，存在過嚴(yán)、過寬、過軟，或時嚴(yán)時松的情況。造成監(jiān)督不力的根源在于監(jiān)督機(jī)制不完善，內(nèi)部監(jiān)督缺乏手段和力度，外部監(jiān)督大多流于形式，違法行政行為，對事處理得多、對人處理得少，盡管違法行為得到糾正，但違法執(zhí)法者卻很少受到相應(yīng)懲處，不能從根本上解決問題。

（七）政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)力量薄弱，作用發(fā)揮不充分

重慶市基層政府法制機(jī)構(gòu)設(shè)置不強(qiáng)、人手短缺、隊伍整體素質(zhì)不高，僅13個區(qū)縣獨(dú)立設(shè)置了政府法制機(jī)構(gòu)，其余均在政府辦公室掛牌，多數(shù)區(qū)縣政府法制機(jī)構(gòu)僅有3～5人，還經(jīng)常被借用或抽調(diào)從事其他工作，工作人員學(xué)歷為法律專業(yè)本科以上的僅占45%，取得律師資格或司法資格的僅占29%。受此限制，政府法制機(jī)構(gòu)的職能作用發(fā)揮還不充分，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織推動能力明顯不足，致使對具體行政執(zhí)法行為的指導(dǎo)協(xié)調(diào)監(jiān)督、規(guī)范性文件備案審查、行政復(fù)議、制度建設(shè)等方面的工作開展不夠，普遍存在“小馬拉大車”現(xiàn)象。

二、全面推進(jìn)依法行政的對策建議

全面推進(jìn)依法行政，是全面推進(jìn)依法治市的重點和核心。要以改革創(chuàng)新的精神，圍繞行政決策、執(zhí)法、監(jiān)督等重要環(huán)節(jié)，著力規(guī)范政府行政行為，加快建設(shè)法治政府，為此建議：

（一）增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識

領(lǐng)導(dǎo)干部是依法治市的“關(guān)鍵少數(shù)”。要教育領(lǐng)導(dǎo)干部尊法學(xué)法守法用法，把遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。一是廣泛落實憲法宣誓制度。凡經(jīng)人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。引導(dǎo)各級領(lǐng)導(dǎo)干部和國家機(jī)關(guān)工作人員掌握憲法基本知識，切實樹立忠于憲法、維護(hù)憲法的自覺意識，帶頭遵守憲法法律，帶頭依法辦事。二是建立常態(tài)化學(xué)法制度。將法治理論知識作為領(lǐng)導(dǎo)干部日常學(xué)習(xí)和普法教育的重要內(nèi)容，推進(jìn)實施各級黨委中心組領(lǐng)導(dǎo)集體學(xué)法、新入職和在職公務(wù)人員學(xué)法、領(lǐng)導(dǎo)干部提拔任用前的學(xué)法、領(lǐng)導(dǎo)干部犯錯誤被責(zé)任追究后的學(xué)法、領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭講法制度等。三是培育信法尚法守法的法治文化。大力開展各種形式的法治文化和文藝活動，積極開展貼近實踐，貼近公務(wù)員的法制題材文藝作品創(chuàng)作，讓廣大公務(wù)員在生動形象的文化感知中接受法治熏陶，樹立法治的信仰和對法律價值的高度認(rèn)同。

（二）深入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

一是出臺政府權(quán)力清單。堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，依照法律規(guī)定和管理工作實際，清理全市各級行政機(jī)關(guān)以及依法授權(quán)和委托的行政執(zhí)法組織行使的行政職權(quán)，建立行政權(quán)力清單，編制權(quán)力運(yùn)行流程圖，明確行政職權(quán)行使的主體、依據(jù)、內(nèi)容、程序等基本要素，向社會公開，對權(quán)力運(yùn)行過程進(jìn)行實時監(jiān)督，實現(xiàn)行政權(quán)力清單動態(tài)管理。二是深化行政審批改革。進(jìn)一步清理、減少行政審批項目，破除部門利益的“一畝三分地”，增強(qiáng)工作主動性，提高取消下放項目的“含金量”，優(yōu)化審批流程、壓縮審批時限、提高行政審批效率。以流程為核心，全面清理前置審批，對行政審批涉及的社會中介服務(wù)進(jìn)行規(guī)范，公開有關(guān)中介服務(wù)范圍、流程、時限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，避免審批制度改革成果被變相蠶食。三是積極穩(wěn)妥推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革。以“大部門”制改革為重點，按照同一件事情由一個部門負(fù)責(zé)的原則，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)職責(zé)整合。規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確部門職能定位，理順部門職責(zé)關(guān)系，做到權(quán)責(zé)一致，力求機(jī)構(gòu)更精簡、職責(zé)更清晰、管理更高效。

（三）推進(jìn)依法科學(xué)民主決策

決策是行政權(quán)力運(yùn)行的起點。一是健全依法決策機(jī)制。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，進(jìn)一步研究細(xì)化落實重大行政決策的范圍，合理劃分行政決策權(quán)限和形式，對需要進(jìn)行風(fēng)險評估的決策類型、事項進(jìn)行清單式管理，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。二是推行法律顧問制度。抓緊建立以政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，完善法律顧問工作機(jī)制，保證法律顧問在重大決策和依法行政中發(fā)揮積極作用。三是完善決策的監(jiān)督、糾偏機(jī)制。在行政程序相關(guān)規(guī)定中細(xì)化、具體化決策執(zhí)行的監(jiān)督、跟蹤反饋評估和糾偏機(jī)制，并作出具體規(guī)定，加強(qiáng)重大行政決策執(zhí)行的督查督辦。四是落實重大決策終身責(zé)任追究制度。按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則，健全規(guī)范決策檔案管理，實現(xiàn)決策過程可追溯，對超越權(quán)限、嚴(yán)重違反程序的決策、對決策失誤造成重大損失或嚴(yán)重不良影響的，依法嚴(yán)肅追究相應(yīng)責(zé)任。

（四）加大行政執(zhí)法改革力度

改革行政執(zhí)法體制是提升行政執(zhí)法水平的制度動力。一是劃清管理權(quán)限和執(zhí)法責(zé)任。明確劃分市與區(qū)縣行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，解決上下級行政執(zhí)法部門職權(quán)范圍大體相同、多層執(zhí)法、重復(fù)管理的問題。市級執(zhí)法機(jī)構(gòu)把主要精力放在對區(qū)縣行政執(zhí)法進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督、主辦跨區(qū)域重大案件上來，具體執(zhí)法事項和監(jiān)管執(zhí)法力量主要放在區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線。二是深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法。將行政處罰、行政強(qiáng)制等監(jiān)督處罰權(quán)調(diào)整歸并到一個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)部門內(nèi)部的綜合行政執(zhí)法。繼續(xù)在城市管理、文化市場、資源環(huán)境、農(nóng)業(yè)、交通等職責(zé)交叉的領(lǐng)域推進(jìn)跨部門綜合執(zhí)法，啟動城市管理等領(lǐng)域綜合性地方立法。三是規(guī)范委托執(zhí)法和派駐執(zhí)法。清理一批委托執(zhí)法和規(guī)范執(zhí)法項目，加強(qiáng)對受托執(zhí)法單位執(zhí)法行為的指導(dǎo)和監(jiān)管，加強(qiáng)執(zhí)法培訓(xùn)。

（五）推進(jìn)嚴(yán)格公正文明執(zhí)法

一是依法懲處各類違法行為。加大食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、社會治安、征地拆遷、勞動保障和醫(yī)療衛(wèi)生等關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度，維護(hù)群眾合法權(quán)益，維護(hù)法律尊嚴(yán)。二是完善執(zhí)法程序、規(guī)范執(zhí)法行為。加強(qiáng)行政程序制度建設(shè)，統(tǒng)籌銜接許可、審批、監(jiān)管、處罰、處理等主要環(huán)節(jié)，及時發(fā)現(xiàn)、解決和有效預(yù)防執(zhí)法中的不嚴(yán)格、不規(guī)范、不公正、不文明問題，減少和避免以罰代管現(xiàn)象，避免把矛盾集中在處罰處理環(huán)節(jié)。三是建立健全行政裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)制度。市級執(zhí)法機(jī)構(gòu)對裁量基準(zhǔn)進(jìn)行定期清理，及時根據(jù)法律法規(guī)規(guī)章的調(diào)整和實際情況細(xì)化量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，向社會公布，接受公眾監(jiān)督，嚴(yán)格規(guī)范裁量權(quán)。四是切實加強(qiáng)行政執(zhí)法人員教育和管理。強(qiáng)化行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)對所屬執(zhí)法人員教育培訓(xùn)和管理的主體責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行行政執(zhí)法人員資格制度和持證上崗制度，完善并嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法人員崗位管理、教育培訓(xùn)考試、執(zhí)法行為規(guī)范、激勵機(jī)制等制度，加強(qiáng)行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)考核。研究制定協(xié)助執(zhí)法人員的長效管理機(jī)制，嚴(yán)格監(jiān)管協(xié)助執(zhí)法人員。五是加大對行政執(zhí)法保障力度。加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)編制、人員、經(jīng)費(fèi)、裝備等情況的研究，合理匹配行政執(zhí)法力量，逐步改善行政執(zhí)法裝備水平，重視和加強(qiáng)對行政執(zhí)法人員執(zhí)法權(quán)益保障。六是發(fā)揮好行政復(fù)議解決行政糾紛的主渠道作用。暢通行政復(fù)議渠道，認(rèn)真落實受理、告知、解答、督促受理、責(zé)令受理、處理好與信訪的關(guān)系等多種措施，推進(jìn)相對集中行政復(fù)議權(quán)試點和行政復(fù)議委員會試點，增強(qiáng)行政復(fù)議工作的公信力和權(quán)威性。

（六）強(qiáng)化對行政行為的監(jiān)督

一是全面加強(qiáng)督查、審計、巡視三項工作。在保證日常監(jiān)督不間斷的基礎(chǔ)上，定期對區(qū)縣、市級部門、市屬國有企業(yè)和市屬高等院校巡視，努力實現(xiàn)巡視監(jiān)督全覆蓋、常態(tài)化；推動審計監(jiān)督全覆蓋，對所有納入預(yù)算的公共資金、重大投資、重點工程執(zhí)行進(jìn)度和效果進(jìn)行全過程監(jiān)督，定期對行政權(quán)力集中和廉政風(fēng)險高的重點領(lǐng)域、重點部門、重點崗位輪審一次；全面公開部門和區(qū)縣預(yù)決算，所有使用財政資金的部門和單位預(yù)決算公開到功能分類的“項”級科目，基本支出公開到經(jīng)濟(jì)分類的“款”級科目，專項轉(zhuǎn)移支付分項目分地區(qū)公開。二是充分發(fā)揮人大政協(xié)的監(jiān)督作用。建立重大行政決策向人大及其常委會專題報告和與政協(xié)溝通協(xié)商的機(jī)制，完善各級行政機(jī)關(guān)辦理人大代表議案、建議和政協(xié)提案的工作機(jī)制。三是發(fā)揮好司法監(jiān)督作用。認(rèn)真辦理司法建議，落實行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，嚴(yán)格執(zhí)行法院生效判決。四是強(qiáng)化社會監(jiān)督。完善群眾舉報投訴制度，拓寬群眾監(jiān)督渠道；支持新聞媒體對行政行為的監(jiān)督；重視網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，建立政府與公眾網(wǎng)上互動機(jī)制。

（七）加強(qiáng)對推進(jìn)依法行政工作的組織領(lǐng)導(dǎo)

一是落實“一把手”的責(zé)任。將部門和區(qū)縣“一把手”作為推進(jìn)依法行政工作的第一責(zé)任人，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)、本部門的依法行政工作。二是著力加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)和隊伍建設(shè)。解決區(qū)縣政府法制機(jī)構(gòu)規(guī)格偏低、人員編制少、經(jīng)費(fèi)保障不到位等問題，區(qū)縣政府法制機(jī)構(gòu)一般應(yīng)配備5～7名專職人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道需配備專兼職法制工作人員。三是嚴(yán)格執(zhí)行依法行政工作考核制度。增加依法行政在考核中的權(quán)重，把依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容，更加重視選拔任用依法行政意識強(qiáng)，且實績突出的優(yōu)秀干部。

作者：中共重慶市委研究室經(jīng)濟(jì)一處處長

責(zé)任編輯：胡 越