養(yǎng)老服務工作面臨的困境與出路——以合肥市為例

崔婧婧，周根才

（中共長豐縣委黨校，安徽 長豐231199）

人口老齡化已快速到來，不僅帶來了新型的市場領域，也給社會帶來了壓力和挑戰(zhàn)。老年人群的需求隨之增加，供給相對缺乏。養(yǎng)老服務工作，不僅要拓展新服務更要利用好現(xiàn)有的資源。合肥市在經(jīng)濟、文化和地域等方面，與全國的大部分城市都有一定的相似之處，尤其是發(fā)展模式和進程具有一定的典型性。合肥市養(yǎng)老服務面臨的現(xiàn)狀和問題也是其它一些城市所急需解決的現(xiàn)實問題。本文以從合肥的調研數(shù)據(jù)入手，分析養(yǎng)老服務面臨的困境，并探索解決養(yǎng)老服務問題的出路。

1 合肥市養(yǎng)老服務的現(xiàn)狀分析

1.1 老齡人口快速增加，市場需求前景廣闊

老齡人口增幅顯著，老年服務業(yè)市場潛力大。合肥市老齡人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計報告表明 （見表1），合肥市老齡人口總數(shù)在逐年增加，老齡人口占總人口的比率呈逐年上升趨勢。2011年至2013年合肥市老齡人口占總人口的比率分別為15.87%、16.32%和16.62%。2011年、2012年和2013年全國老齡人口占全國總人口的比例分別為13.7% 、14.3%和14.8%。合肥地區(qū)老齡人口增幅高于全國平均水平。然而，無論是地方還是全國，老齡人口都在快速增長，給養(yǎng)老服務帶來挑戰(zhàn)的同時，也將推動老齡服務市場發(fā)展。由于老年人自理能力部分或全部喪失，需要獲得各種臨時性或長期性的照料，是社會服務的高需求人群，針對老齡化帶來的剛性服務需求，必須建立成熟的社會化養(yǎng)老服務體系[1]。

表1 合肥市人口老齡化變化情況

1.2 養(yǎng)老服務模式單一，各類機構供給不平衡

當前，養(yǎng)老服務機構的存在形式仍以公辦機構為主導模式單一。一方面民間養(yǎng)老機構在養(yǎng)老服務機構中所占份額明顯較少。表2中顯示，2009年到2013年期間，合肥市民辦養(yǎng)老機構分別是36所、36所、34所、37所和46所，公辦養(yǎng)老機構的數(shù)量是民辦的3倍以上，民辦機構的增幅也遠低于公辦公營養(yǎng)老機構，促使兩種模式數(shù)量差距逐年加大。另一方面公辦公營養(yǎng)老服務模式仍以敬老院為主，公辦民營和民辦公助等形式的養(yǎng)老機構缺乏。調研中，我們了解到，公辦養(yǎng)老機構90%以上是以敬老院的形式存在的，從2012年開始在一些社區(qū)建立了居家養(yǎng)老服務中心或居家養(yǎng)老服務站，才增加了公辦養(yǎng)老機構的多樣性。敬老院形式的養(yǎng)老機構過多，民辦養(yǎng)老機構缺乏，單一化的養(yǎng)老服務與老人多樣化的需求產(chǎn)生較大偏差。

表2 合肥市養(yǎng)老機構分布情況

1.3 養(yǎng)老床位分布不均，不足與浪費并存

從表3合肥市的養(yǎng)老床位分布可以看出，民辦養(yǎng)老機構擁有的床位數(shù)量明顯少于公辦養(yǎng)老機構的床位數(shù)，如2011年合肥市擁有總床位27997張，民辦養(yǎng)老機構中只有5518張，敬老院中有21998張，相差近4倍。此外，在床位增幅上，公辦養(yǎng)老機構也大于民辦機構。在公辦養(yǎng)老機構內部，敬老院一直占有絕大部分的份額，例如，2010年敬老院擁有的床位數(shù)占了公辦養(yǎng)老機構全部床位數(shù)的約98%；到了2013年，合肥市居家養(yǎng)老服務中心（站）大量建立起來，公辦養(yǎng)老機構中的其它床位數(shù)相應快速增加。與此同時，不可忽略的一個問題是，養(yǎng)老床位的空缺明顯，而敬老院的入住率一般不超過60%，這就造成約40%的床位浪費，如2011年合肥市敬老院的21998張床位中就有約8799張床位閑置，造成資源浪費，不利于社會化養(yǎng)老服務的健康持續(xù)發(fā)展。

表3 合肥市養(yǎng)老床位分布情況

2 養(yǎng)老服務面臨的困境所在

2.1 具體規(guī)劃與考核機制的缺乏導致職能部門的缺位

一是缺乏具體的分類指導。我國民政部相繼頒布實施了一系列政策、法規(guī)，如《中華人民共和國老年人權益保障法》和《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》等，明確要求做好養(yǎng)老服務相關工作，各地也相應出臺了相關政策，但各地文件大多數(shù)是綱領性，沒有對具體工作做出具體詳細的明確規(guī)定，因而在基層養(yǎng)老服務的具體工作中，許多部門存在著服務對象狹隘，考核機制不夠完善，具體工作缺少抓手等問題。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社居委的有關養(yǎng)老服務工作基本上還是停留在“五保戶”老人身上，對于“三無”老人、失能、半失能老人以及數(shù)量較大的“空巢”老人的關注很少，工作存在較多盲點。二是缺乏全面的考核機制。當前，對于“空巢”老人和“三無”老人的相關工作缺乏具體要求和評估考核機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的養(yǎng)老服務工作相對被動，上級主管部門有要求的，完成得較好，特別是對于有考核要求的事項，一般都能夠按照要求做到。而對于“三無”老人、失能、半失能老人和“空巢”老人的養(yǎng)老問題，因為沒有具體評估考核要求，容易導致被放任。

2.2 現(xiàn)存體制障礙導致了民辦機構難以發(fā)揮有效作用

為鼓勵民間資本投入到養(yǎng)老服務業(yè)，2012年民政部出臺了《民政部關于鼓勵和引導民間資本進入養(yǎng)老服務領域的實施意見》指出，鼓勵民間資本參與居家和社區(qū)養(yǎng)老服務，明確六條落實民間資本參與養(yǎng)老服務的優(yōu)惠政策，包括土地、資金和稅收等方面[2]。然而，民間資本真正落實到養(yǎng)老服務領域面臨著各種問題。調查情況顯示，合肥市的養(yǎng)老服務主要是以政府為主導、以敬老院為模式的機制。社會力量參與養(yǎng)老服務體系建設相對缺乏，社會化養(yǎng)老服務提供方式明顯不足，實際情況表明，民辦養(yǎng)老模式無論是在機構數(shù)量上，還是在床位數(shù)量上都明顯地缺乏，所占總量的比例不到四分之一,民資參與養(yǎng)老服務的發(fā)展空缺很大。這其中既有民辦養(yǎng)老機構的經(jīng)營理念和管理模式相對落后的原因，也有民辦養(yǎng)老機構準入門檻高，土地審批難，政府相關配套機制不健全等因素。

2.3 養(yǎng)老服務意識不強導致了對空巢老人的關愛缺失

人們對養(yǎng)老服務社會化認識較模糊，對社會養(yǎng)老方面認識比較片面，大部分人還是把養(yǎng)老歸為家庭層面，未完全接受全社會參與的新觀念?，F(xiàn)代年輕人的人生觀和價值觀多元化，他們不想與老人一起生活，加劇了空巢老人的出現(xiàn)。在勞動力輸出的農村，青壯年勞動力外出務工后，留下的基本都是留守的兒童和空巢的老人。合肥市所轄的X縣2013年有14.26萬老齡人口，其中空巢老人就有22598人，占了老齡人口的15.85%。一些自然村基本變成了空心村，剩下的都是老人，這些老年人幾乎無人照管，晚境凄涼。這些已經(jīng)步入遲暮之年的老人對精神慰藉的期許特別強烈。但實際工作中，針對高齡老人的專項服務很少，關愛嚴重缺失。

2.4 養(yǎng)老服務人才隊伍建設缺失導致了服務人才供給不足

無論是家庭養(yǎng)老模式，還是居家養(yǎng)老模式和機構養(yǎng)老模式，都缺乏受專業(yè)訓練的服務人員，難以滿足老人的需求，志愿者隊伍發(fā)展緩慢。合肥市所轄的C縣2013年有老齡人口12.95萬人，而相對穩(wěn)定的養(yǎng)老服務人員只有246人，最高學歷是大專，服務人員和人才嚴重缺乏。大部分機構養(yǎng)老機構不愿意花高價聘請正規(guī)的專業(yè)護理人員。在一般的養(yǎng)老場所，現(xiàn)有的養(yǎng)老服務人員多為下崗或農村務工人員，只能從事些簡單的日常生活護理工作，醫(yī)療、心理咨詢方面知識存在明顯空白。志愿者隊伍的組織機構缺乏，民政部門因資金來源和安全等因素難以組織志愿者隊伍，各單位自己也缺乏參加志愿活動的積極性和習慣性。

3 完善養(yǎng)老服務的路徑探索

3.1 堅持創(chuàng)新，規(guī)劃好養(yǎng)老服務體系建設

一是在養(yǎng)老服務規(guī)劃方面，各地政府部門要優(yōu)先規(guī)劃好養(yǎng)老服務的基礎建設。社區(qū)建設中，形成長效機制，對養(yǎng)老服務做到事先規(guī)劃，在每年的地區(qū)規(guī)劃中預留養(yǎng)老服務建設空間，并且把這種規(guī)劃延伸到小區(qū)建設中，形成較為完整的居委會、街道、社區(qū)三級養(yǎng)老服務制度體系，明確養(yǎng)老服務的工作內容、規(guī)范、服務標準等，確保社區(qū)養(yǎng)老的常態(tài)化和可持續(xù)化[3]。二是在養(yǎng)老服務用地政策方面，各地政府要優(yōu)先保障養(yǎng)老服務建設用地的土地劃撥問題。土地保障是第一需求，建立養(yǎng)老服務機構政府要在土地上給予支持。對民辦養(yǎng)老機構，采用適度放寬供地策略，在地價上按照國家規(guī)定的標準給予其享受優(yōu)惠政策。屬出讓土地的，按照規(guī)定降低土地出讓金收費標準，對征用或使用集體所有的非耕地建設社會養(yǎng)老服務基礎設施工程，按照國家規(guī)定的標準給予優(yōu)惠或減免。三是在養(yǎng)老服務稅費征收方面，各級政府及相關部門要認真落實稅費扶持政策。對福利性、非營利性老年服務機構，暫免征企業(yè)所得稅，我國相關法律規(guī)定，對民間資本舉辦的養(yǎng)老機構或服務設施提供的養(yǎng)護服務免征營業(yè)稅。

3.2 拓寬籌資渠道，建構合理的養(yǎng)老服務資金籌集

政府要在理順各種關系的前提下，拓寬籌資渠道，堅持以政府為主導、社會為主體的原則，積極爭取民間資本和慈善機構對老齡化事業(yè)的支持，一方面，政府要加大養(yǎng)老服務的公共財政投入。確保養(yǎng)老服務體系建設有穩(wěn)定的資金來源。另一方面，鼓勵和吸納民間資本加入到養(yǎng)老服務中來。按照福利多元主義觀點，福利不一定全由國家包攬，民間社會也應參與，福利供應可以來自四個方面，即國家、家庭、商業(yè)部門、資源機構[4]。宣傳上，弘揚中華民族傳統(tǒng)的敬老美德，提高全民的慈善意識，進一步創(chuàng)新勸募和捐贈方式，鼓勵人們積極投入各種性質的老年人福利志愿工作。政策上，采取鼓勵性政策，吸引更多的民間組織、企業(yè)等為養(yǎng)老服務體系進行投入。

3.3 創(chuàng)新管理模式，提升公辦養(yǎng)老機構服務水平

一是采取“一院兩制”模式利用敬老院的空余床位。“五?！崩先藬?shù)量逐年減少，敬老院入住率低，資源浪費已成公認事實。這與我國養(yǎng)老床位緊缺，非五保老人進機構養(yǎng)老難形成鮮明對比。鑒于此，公辦養(yǎng)老機構需要改革，達到養(yǎng)老資源集約利用目標?！耙辉簝芍啤蹦Ｊ郊窗丫蠢显旱睦先朔譃椤拔灞！崩先撕汀胺俏灞！崩先诉M行分類管理。對于“五?！崩先税凑粘Ｒ?guī)管理，對于“空巢”和“失能、半失能”等“非五保”老人，通過低收費方式對其進行有償服務。二是成立“敬老院居家臨時服務站”。即在敬老院內設居家養(yǎng)老服務站，對于臨時需要照顧的老人，采取臨時收容的形式，予以提供有償服務。這樣，既可以充分利用敬老院內人力、物力資源，又可以拓展服務面，給需要的老人提供幫助。三是改善養(yǎng)老機構的內部環(huán)境。物質方面，加強硬件設施的建設與改造，讓老人們有多樣的活動設施。精神方面，豐富老年的業(yè)余愛好，給老人們提供一定的閱讀、書法等場所，針對老年人的心理健康的指導，讓他們的晚年生活更精彩。

3.4 整合社會資源，充實養(yǎng)老服務專業(yè)人才隊伍

一是充分利用高校資源優(yōu)勢培養(yǎng)專業(yè)護理人員。建立政府職能部門與高校人才培養(yǎng)培訓聯(lián)動機制。培訓模式可以多樣化，既可以是分為學制培養(yǎng)模式，也可以采取短期培訓和代訓等模式。二是嚴格規(guī)范專業(yè)人員隊伍。對于從事養(yǎng)老服務專業(yè)人員隊伍的人員實行持證上崗制度，對于已在養(yǎng)老機構服務的人員應該對其進行定期培訓、考核，按規(guī)定發(fā)放資格證書。三是成立專門的志愿者機構，發(fā)展志愿者隊伍。宣傳志愿服務理念和公民意識，使志愿者們利用自己的專業(yè)特長給老年人送去溫暖與關愛，促使志愿服務成為一種社會風尚和長效機制。

[1]敬乂嘉.從協(xié)作角度看我國居家養(yǎng)老服務體系的發(fā)展與管理創(chuàng)新[J].復旦大學學報：社會科學版，2009（5）：133-140.

[2]民政部關于鼓勵和引導民間資本進入養(yǎng)老服務領域的實施意見 [EB/OL].(2012-07-24)[2014-05-12].http://www.mac,gov.cn/article/zwgk/fvfg/shflh shsw/201209/20120900353635.shtml.

[3]韓俊江.社區(qū)居家養(yǎng)老服務多元化體系建構[J].社會保障研究，2012（6）：35-38.

[4]劉曉靜.中國養(yǎng)老服務體系建設的理念、路徑及對策[J].河北學刊，2013（2）：122-125.