陜西省地方政府公債法律問(wèn)題研究

摘要：本文選取了陜西省宜君縣進(jìn)行考察，從該省地方債務(wù)的構(gòu)成、現(xiàn)狀、特點(diǎn)等方面進(jìn)行了全面分析，并通過(guò)借鑒美國(guó)各州對(duì)政府公債相關(guān)問(wèn)題的法律規(guī)定，以期對(duì)陜西省地方政府公債政策本身、風(fēng)險(xiǎn)防控等問(wèn)題進(jìn)行深入的研究。

關(guān)鍵詞：陜西 ?地方政府 ?公債 ?法律問(wèn)題 ?財(cái)政監(jiān)管

1 陜西省地方政府公債發(fā)行現(xiàn)狀分析

1.1 陜西省地方政府發(fā)行公債概述。陜西省地處西部地區(qū)，基礎(chǔ)條件、設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期以來(lái)相對(duì)滯后。隨著國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)政策的實(shí)施，陜西省迎來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇，全省經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。但受綜合財(cái)力限制，政府部門(mén)在很多方面存在較大的資金缺口，如民生建設(shè)、基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)、環(huán)保建設(shè)等，僅僅依靠財(cái)政的力量無(wú)法滿(mǎn)足各項(xiàng)建設(shè)發(fā)展的實(shí)際需求。2013年陜西省陜西省審計(jì)廳進(jìn)行了一項(xiàng)政府公債調(diào)查，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在陜西省地方政府的債務(wù)總額中，用于高速公路建設(shè)的投資費(fèi)用為427億元，占債務(wù)總額的33%;用于建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資費(fèi)用約為237億元，占債務(wù)總額的18.6%;用于教育方面的投資，約為124億元，占債務(wù)總額的9.8%①。

1.2 陜西省地方政府發(fā)行公債現(xiàn)狀。2010年，陜西省政府制定了《關(guān)于加強(qiáng)政府債務(wù)管理工作的通知》，要求加強(qiáng)管理政府公債管理制度，制定科學(xué)有效的管理機(jī)制。截止到2013年6月底，陜西省本級(jí)共拿出24.17億元資金用于財(cái)政償債，有9個(gè)地市本級(jí)和62個(gè)縣區(qū)本級(jí)制定了相應(yīng)的債務(wù)管理制度，同時(shí)還有4個(gè)地市本級(jí)和36個(gè)縣區(qū)本級(jí)建立起了較為系統(tǒng)完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，有效地保障了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的安全。全省各級(jí)政府共出臺(tái)債務(wù)管理制度98項(xiàng)。全省各級(jí)財(cái)政部門(mén)按照財(cái)政部的部署，完善了政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，實(shí)行債務(wù)報(bào)表的月報(bào)、季報(bào)和年報(bào)，加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

2 陜西省地方政府發(fā)行公債存在的問(wèn)題

2.1 中央地方財(cái)政權(quán)權(quán)屬不明，財(cái)政資金使用效益不高。根據(jù)陜西省審計(jì)廳的調(diào)查顯示，目前陜西省在政府性債務(wù)管理中存在一些問(wèn)題，集中表現(xiàn)在：一是市級(jí)和縣級(jí)政府的公債總額呈逐年上升趨勢(shì)，且則長(zhǎng)速度較快;二是一些行業(yè)和地方債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，甚至有些地區(qū)的償債率高達(dá)100%，不利于其健康穩(wěn)定發(fā)展;三是地方政府在償還債務(wù)時(shí)，過(guò)分依賴(lài)土地出讓收入，違背了土地承包管理的基本原則;四是一些單位和地方存在違規(guī)使用政府性債務(wù)資金和違背融資等情況，不利于政府財(cái)政管理活動(dòng)的順利進(jìn)行①。

2.2 財(cái)政收入與負(fù)債規(guī)模矛盾突出。針對(duì)這一問(wèn)題，本課題組對(duì)陜西省的銅川市宜君縣進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，銅川市宜君縣共有人口共九萬(wàn)人，其中七萬(wàn)人為農(nóng)民。該縣為國(guó)家級(jí)貧困縣，去年財(cái)政收入剛剛突破億元人民幣，達(dá)到14181萬(wàn)。2009年，該縣委托省人民政府代發(fā)轉(zhuǎn)貸資金639萬(wàn)，并將此筆資金用于公益事業(yè)建設(shè)，因?yàn)楣媸聵I(yè)收益微薄，所以只能用財(cái)政償還。由于該縣財(cái)政收入有限，一直無(wú)力償還。在2012年債務(wù)到期后，經(jīng)多次催還，終與銅川市協(xié)商，由市轉(zhuǎn)貸639萬(wàn)用于償還2009年的債務(wù)。

2.3 地方財(cái)政收入不足導(dǎo)致還款風(fēng)險(xiǎn)較大。以稅收擔(dān)保的地方債首先會(huì)導(dǎo)致償還風(fēng)險(xiǎn)。地方財(cái)政收入不足是地方政府發(fā)行債券的原因之一，宜君縣在這一方面的問(wèn)題主要表現(xiàn)在：①該縣由于沒(méi)有支柱產(chǎn)業(yè)，財(cái)政吃緊，目前的債務(wù)還有幾千萬(wàn)主要來(lái)自于廉租房和通村公路等公益事業(yè)建設(shè)。公益事業(yè)幾乎沒(méi)有收入，所以只能由財(cái)政償還，缺口較大。②各個(gè)行業(yè)資金配套不規(guī)范，由各個(gè)行業(yè)自己要求，無(wú)統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)，易發(fā)生不公等現(xiàn)象。③雖然有“世行”貸款和新能源貸款等政策，但因?yàn)槠錈o(wú)可立足產(chǎn)業(yè)（主要為煤礦產(chǎn)業(yè)），擔(dān)心債務(wù)無(wú)法償還，再加之思想保守，所以一直未進(jìn)行貸款。雖然其財(cái)政收入突破億元人民幣，但其可自由支配資金僅為三千萬(wàn)到四千萬(wàn)，公益事業(yè)收益低，債務(wù)償還基本依靠當(dāng)?shù)刎?cái)政收入，造成當(dāng)?shù)仄渌矫鏌o(wú)法發(fā)展，所以產(chǎn)業(yè)發(fā)展于償債之間矛盾激烈。

3 美國(guó)各州關(guān)于政府公債的法律規(guī)定

3.1 加利福尼亞州法。加利福利亞州法規(guī)定，地方政府在未取得超過(guò)2/3（包括2/3）選民同意的情況下，不得擅自增加債務(wù)支出費(fèi)用，并使其超出此年收入。

3.2 弗吉尼亞州法。弗吉尼亞州法規(guī)定，在發(fā)行政府證券和包括負(fù)債在內(nèi)的其他利息性收入負(fù)債時(shí)，任何城市都不得使其發(fā)行總額超過(guò)本市上次應(yīng)課稅房地產(chǎn)評(píng)估值的10%，否則將受到相應(yīng)處罰。

3.3 賓夕法尼亞州法。賓夕法尼亞州也就地方政府公債的管理制定了相應(yīng)的法律法規(guī)，以進(jìn)一步提升其管理效率和質(zhì)量。賓夕法尼亞州法規(guī)定，若全民投票表決一致通過(guò)了地方政府的公債決議，則地方政府的舉債規(guī)模和數(shù)額可自由選擇，不受限制和監(jiān)督;而在非全民表決的情況下，地方政府的舉債規(guī)模不得超過(guò)當(dāng)年舉債基數(shù)的2.5倍，累積的凈債務(wù)總額不得超過(guò)其規(guī)模的3.5倍。

3.4 基金會(huì)計(jì)。①州政府或地方政府普遍采用“基金會(huì)計(jì)”管理方法進(jìn)行政府債務(wù)管理，利用特別基金享受到了很多額外的便利和好處。②政府會(huì)計(jì)委員會(huì)建立了專(zhuān)門(mén)的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則用于指導(dǎo)政府財(cái)政工作。

3.5 違反州憲法或者法律的債券發(fā)行是無(wú)效的。①只有當(dāng)投資者接受了來(lái)自地方政府證券專(zhuān)業(yè)律師的法律意見(jiàn)，其證券發(fā)行才具有合法性。②某些州由首席檢察官負(fù)責(zé)給出政府債務(wù)管理的法律意見(jiàn)，有的則交由法庭審閱和處理。③法律意見(jiàn)通常包括以下幾部分內(nèi)容：債券的法律有效性、發(fā)行人的責(zé)任與義務(wù)、特別基金償付、利息所得稅征收。

3.6 對(duì)州政府、下級(jí)政府的其他約束。①“陽(yáng)光政府”（也稱(chēng)“公開(kāi)會(huì)議法”）。②發(fā)行者必須召開(kāi)專(zhuān)門(mén)的、開(kāi)放的、多數(shù)成員參加的主題會(huì)議。③會(huì)議議程和具體安排至少要提前一周通知。④政府官員不得通過(guò)表決的方式享有任何權(quán)益，一旦進(jìn)行表決，則相關(guān)官員應(yīng)受到規(guī)定處罰。

總之，美國(guó)各州的法律均規(guī)定：證券的發(fā)行目的必須是公共的，而非出于私人目的;有些融資項(xiàng)目必須經(jīng)過(guò)選民同意方可進(jìn)行;政府現(xiàn)金借貸必須在當(dāng)年還清，且通常限制在預(yù)期稅收期限內(nèi);政府在進(jìn)行借債時(shí)必須考慮其償還能力，不得過(guò)度借貸。

4 陜西省地方政府公債配套法律制度的構(gòu)建

4.1 修改相關(guān)立法，進(jìn)行事前監(jiān)管。2014年8月31日，我國(guó)的《預(yù)算法》經(jīng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議審議通過(guò)。這次預(yù)算法的修改使省級(jí)地方政府被賦予發(fā)債權(quán)，政府舉債天花板由國(guó)務(wù)院設(shè)定，多方共同監(jiān)管。并且規(guī)定只有公益性支出才可舉債。在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)的事前監(jiān)管力度，制定科學(xué)有效的監(jiān)管措施。其中，事前監(jiān)督主要包括對(duì)政府日常支出、長(zhǎng)期公共投資、政府借貸的管理，控制資金變量，防止出現(xiàn)財(cái)政管理危機(jī)。此外，地方政府還要做好中期財(cái)政預(yù)算，定期發(fā)布財(cái)政債務(wù)信息。

4.2 建立監(jiān)測(cè)機(jī)制，防范政府債務(wù)危機(jī)。建立健全政府債務(wù)監(jiān)測(cè)機(jī)制，既是加強(qiáng)政府債務(wù)管理的重要舉措，又是防范政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提升債務(wù)管理水平的必然要求。有效的監(jiān)測(cè)機(jī)制能夠大幅度地減少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建立以責(zé)權(quán)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，因此筆者認(rèn)為政府的資產(chǎn)負(fù)債表應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)，引入評(píng)級(jí)。地方債信息披露所涉及地方政府的相關(guān)業(yè)務(wù)應(yīng)由該地區(qū)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)辦理。地方債信息披露應(yīng)符合政府信息公開(kāi)和債券市場(chǎng)監(jiān)管有關(guān)規(guī)定。地區(qū)財(cái)政部門(mén)應(yīng)保證所披露的信息真實(shí)、準(zhǔn)確、及時(shí)。參與地方債發(fā)行的承銷(xiāo)機(jī)構(gòu)、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、登記托管和代理還本付息機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)，也應(yīng)對(duì)其所出具的信息負(fù)責(zé)。

4.3 構(gòu)建和完善地方政府借貸的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系。在地方政府債券的監(jiān)管方面，我國(guó)目前尚無(wú)完善的法律規(guī)定。就財(cái)政部發(fā)布的《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》而言，將監(jiān)管義務(wù)交給地方人大和財(cái)政部。人大的審核過(guò)程管理并不嚴(yán)格，行政干預(yù)性很強(qiáng)，操作程序不規(guī)范，嚴(yán)重限制了地方人大對(duì)地方政府的監(jiān)督和制約力度，不利于地方政府借貸行為管理效率和質(zhì)量的提升。

地方政府借貸監(jiān)管力度不足不僅會(huì)威脅到地方公共服務(wù)的供應(yīng)，也不利于宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)和金融體系的穩(wěn)定。因此，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系的建立不僅有助于擴(kuò)大地方借貸，加強(qiáng)地方財(cái)政的透明度，預(yù)防和管理潛在的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也能支持政府的財(cái)政體系改革，提高資金的使用效率。

注釋?zhuān)?/p>

①陜西省審計(jì)廳官網(wǎng)http：//www.sxaudit.gov.cn，訪(fǎng)問(wèn)日期：2014年7月10日。

參考文獻(xiàn)：

[1][美]費(fèi)雪.州和地方財(cái)政學(xué)：第二版[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000.

[2]岳彩申，王旭坤.規(guī)制地方政府發(fā)債權(quán)的幾點(diǎn)立法建議[J].法學(xué)，2011（11）.

[3]楊峰.我國(guó)地方政府發(fā)行市政公債淺析[J].企業(yè)導(dǎo)報(bào)，2011（12）.

作者簡(jiǎn)介：

田靜婷（1982-），女，法學(xué)碩士，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，副教授，芝加哥肯特法學(xué)院訪(fǎng)問(wèn)學(xué)者。