食品安全多部門監(jiān)管機制研究

孫昊　張煒煒

摘 要：2013年的政府機構(gòu)改革在反思食品安全監(jiān)管機制的基礎(chǔ)上，組建了國家食品藥品監(jiān)督管理總局，試圖改變多部門監(jiān)管模式的缺陷。然而，2014年上?！案Ｏ病笔录凵涑隽私y(tǒng)一監(jiān)管模式仍然存在問題。難道多部門監(jiān)管機制真的存在“原罪”嗎？本文闡述了多部門監(jiān)管機制存在的必要性，探尋了目前食品安全監(jiān)管問題的根源，并提出了完善食品安全監(jiān)管機制的建議。

關(guān)鍵詞：食品安全；監(jiān)管體系；多部門監(jiān)管

中圖分類號：D920.4 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）01-0155-03

一、多部門監(jiān)管的反思

《食品安全法》確立的“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的多部門監(jiān)管模式，這種由衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商和食品藥品監(jiān)管部門各司其職，從原料到產(chǎn)品，從生產(chǎn)到流通、餐飲的平行分段式全程監(jiān)管，鏈條越長、監(jiān)管環(huán)節(jié)和部門越多，產(chǎn)生監(jiān)管空隙和問題的機會越多，被社會各界指斥為權(quán)限模糊、各自為政、部門利益保護傾向嚴(yán)重，“七八個大蓋帽管不好一頭豬”。社會各界普遍認(rèn)為，只有采取由單一部門統(tǒng)一監(jiān)管的模式才能有效解決食品安全問題，便于問題出現(xiàn)后的責(zé)任追究。從目前地方食品安全監(jiān)管體系的設(shè)置來看，交叉、重復(fù)監(jiān)管的問題是顯而易見的。以江蘇省為例，省供銷合作總社系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)管必然存在著與其他職能部門的交叉重復(fù)；教育廳對于學(xué)校的食品監(jiān)管在加工生產(chǎn)、流通以及餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)，與質(zhì)監(jiān)局、工商局、食品藥品監(jiān)督管理局的職能重復(fù)；糧食、生豬、水產(chǎn)品作為農(nóng)產(chǎn)品也存在著糧食廳、商務(wù)廳、海洋漁業(yè)局與農(nóng)委的職能交叉重復(fù)等等。

2013年的政府機構(gòu)改革撤銷了食品藥品監(jiān)督管理局和單設(shè)的食品安全辦，組建新的國家食品藥品監(jiān)督管理總局，保留國務(wù)院食品安全委員會，具體工作由食品藥品監(jiān)督管理總局承擔(dān)，將食品安全辦、食品藥品監(jiān)管局、質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)整合，主要職責(zé)是對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全性、有效性實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。將工商、質(zhì)監(jiān)部門相應(yīng)的食品安全監(jiān)督管理隊伍和檢驗檢測機構(gòu)劃轉(zhuǎn)食品藥品監(jiān)管部門。同時，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理、生豬定點屠宰監(jiān)督管理職責(zé)由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)。國家衛(wèi)生和計劃生育委員會負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險評估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定。難道多部門監(jiān)管機制本身真的存在“原罪”嗎？

二、多部門監(jiān)管的必要性

為什么要多部門監(jiān)管？這是一個必須首先弄清楚的問題。

我國的食品鏈條大致分為農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)加工、食品流通和餐飲服務(wù)四個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)生產(chǎn)者數(shù)量眾多，高度分散，且存在諸多已知和未知風(fēng)險，在監(jiān)管資源有限的情況下，食品生產(chǎn)質(zhì)量安全管理和食品安全監(jiān)管都面臨著很大困難。從歷史沿革來看，2003年之前食品衛(wèi)生監(jiān)管主要由衛(wèi)生行政部門一家負(fù)責(zé)，其監(jiān)管的目標(biāo)是食品“衛(wèi)生”，當(dāng)監(jiān)管的目標(biāo)由“衛(wèi)生”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍踩睍r，單一部門監(jiān)管無法承擔(dān)食品安全監(jiān)管的繁重任務(wù)，而多部門監(jiān)管較之單一部門監(jiān)管能夠盡可能地覆蓋全部領(lǐng)域，優(yōu)先保證沒有“盲區(qū)”和“死角”。從權(quán)力運行的角度看，食品安全由原來衛(wèi)生部門一家負(fù)責(zé)，其他部門“似管似不管”的局面——因為衛(wèi)生部門領(lǐng)導(dǎo)不了其他部門——走向了農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)和工商部門補充“食品安全”的專業(yè)知識與行政經(jīng)驗，在各自負(fù)責(zé)的領(lǐng)域內(nèi)增加食品安全監(jiān)管職能的格局，這是食品安全監(jiān)管的客觀需要。多部門監(jiān)管使得在食品安全監(jiān)管的全部領(lǐng)域內(nèi)存在著多個平等的權(quán)利、職責(zé)和義務(wù)主體，這種平等主體的并存是保證行政透明度、執(zhí)法公正性和公平性的基礎(chǔ)，避免“單一部門”的監(jiān)管被某些利益集團所俘獲而喪失監(jiān)管效能，以及權(quán)力集中帶來的“尋租”問題。

就問責(zé)制而言，實行多部門監(jiān)管可以使得責(zé)任與行政能力較為匹配，方便問責(zé)者進行追責(zé)。如果認(rèn)為多部門監(jiān)管體制是中國食品安全監(jiān)管的一個漏洞百出的制度設(shè)計，并且必須以單一部門監(jiān)管為唯一途徑以方便權(quán)力運行、事后問責(zé)的話，那么這個“一統(tǒng)天下”的“超級部門”恐怕只是一個美好的愿景?！安块T再大也得有個邊界，超越這一邊界，職責(zé)交叉就是必然的，矛盾和扯皮也不可避免，大部門之間也不例外?！比绻圆粩鄶U大部門規(guī)模來適應(yīng)食品安全問題的需要，那將只好“再建立一個國務(wù)院”[1]。權(quán)責(zé)集于一身除了帶來腐敗，還會造成面對不可能完成的任務(wù)而出現(xiàn)的逃避責(zé)任的行為，因為，沒有人會對制度設(shè)計的錯誤進行問責(zé)，在“能力”有限的情況下，“任務(wù)”能逃就逃，問題能少就少。

從政府機構(gòu)改革的結(jié)果來看，這個“超級部門”似乎正在形成——國家食品藥品監(jiān)督管理總局，其所屬部門職能如何分工，監(jiān)管資源如何整合，目前尚是未知數(shù)。而各地方政府如何將新的機構(gòu)改革方案貫徹落實到地方食品安全監(jiān)管的工作中去，在財政、人事以及部門之間的利益協(xié)調(diào)問題上遠比想象中的復(fù)雜得多。然而，隨著上?！案Ｏ病笔录俅斡擅襟w率先曝光，暴露了改革后的食品安全監(jiān)管機制仍然存在問題。即便將這次事件解釋為改革過程中的陣痛，我們也不應(yīng)否定多部門監(jiān)管模式的必要性與合理性，至少，從本次機構(gòu)改革來看，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全與生豬定點屠宰監(jiān)管，食品安全風(fēng)險評估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定則是由國家衛(wèi)生和計劃生育委員會承擔(dān)，食品藥品監(jiān)督管理總局并未“一統(tǒng)天下”。

我們堅持多部門監(jiān)管模式，并非緣于這一模式完美無缺，而是基于單一部門監(jiān)管的經(jīng)驗總結(jié)，相較而言，多部門監(jiān)管更符合食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實需要。

三、問題的關(guān)鍵：統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明確權(quán)責(zé)

隨著《食品安全法》的生效，《食品衛(wèi)生法》、《食品衛(wèi)生行政處罰法》等法律法規(guī)的廢止，具有可操作性的監(jiān)管依據(jù)正在減少，在機構(gòu)改革后，《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《生豬屠宰管理條例》等法律法規(guī)也到了應(yīng)當(dāng)修改、整合的時間，立法體系迫切需要梳理。而國內(nèi)乳品合格率為86%，出口乳制品合格率為98%的事實[2]，至少說明了在質(zhì)檢總局在標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的情況下，出口食品安全是可以得到保證的。衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部從中央到地方都是分級管理，質(zhì)檢總局中商檢系統(tǒng)為中央垂直管理，質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)與工商、食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)一樣屬于中央和省級分級管理，省以下垂直管理。垂直管理單位的財政、人事和日常管理由主管部門負(fù)責(zé)，在與地方政府的協(xié)調(diào)上存在一定困難。各部門在所屬系統(tǒng)、監(jiān)管依據(jù)、檢測標(biāo)準(zhǔn)、檢驗機構(gòu)、人員配置等方面自成一體，這也就不難解釋為什么多部門分段監(jiān)管模式下會出現(xiàn)交叉、重復(fù)管理，甚至管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)真空的問題了。而食品安全委員會及其辦公室只是綜合協(xié)調(diào)部門而非行政主體，不具備垂直管理職能，難以有效監(jiān)督，目前其權(quán)威性和執(zhí)行力主要是由各級委員會主任——各級政府負(fù)責(zé)同志，如副總理、副省長、副市長——的黨政職務(wù)來確保，本質(zhì)上是一種人治行政，缺乏法定的長效機制。

因此，我們認(rèn)為，解決目前食品安全監(jiān)管問題的關(guān)鍵，在于制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明確權(quán)責(zé)劃分。如果農(nóng)業(yè)部在西紅柿到底是水果還是蔬菜的問題上都不能給出答案，那么對于西紅柿的監(jiān)管將無從談起。從目前的機構(gòu)改革方案來看，食品生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管統(tǒng)歸食品藥品監(jiān)管部門，農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的監(jiān)管劃歸農(nóng)業(yè)部門，食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定和風(fēng)險評估交由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)，這種改革的趨勢是有利于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明確權(quán)責(zé)的。但是，我們不應(yīng)忽視的是食品藥品監(jiān)管部門權(quán)力的擴大化，即各部門的食品安全監(jiān)督管理隊伍和檢驗檢測機構(gòu)都劃歸食品藥品監(jiān)管部門管理。可以肯定的是，如果檢驗檢測機構(gòu)不獨立，腐敗的滋生將不可避免。

四、完善監(jiān)管機制的建議：整合與協(xié)同

既然問題的關(guān)鍵在于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明確權(quán)責(zé)，那么整合各部門的監(jiān)管職能則是首要任務(wù)。我們認(rèn)為，理想中的監(jiān)管模式應(yīng)當(dāng)是食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定，食品加工、流通、銷售環(huán)節(jié)的行政許可與食品安全的監(jiān)管，三者分開，并配備獨立的檢驗機構(gòu)，因為，我們不能既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判。

具體而言，在現(xiàn)有機構(gòu)設(shè)置的前提下，應(yīng)當(dāng)是衛(wèi)生、環(huán)保和農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)食品安全生產(chǎn)、經(jīng)營、檢驗和風(fēng)險監(jiān)測、評估等標(biāo)準(zhǔn)的制定；工商部門負(fù)責(zé)食品加工、流通、銷售環(huán)節(jié)的行政許可和問題食品的召回工作；質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)檢驗食品并出具檢驗結(jié)果；食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)食品加工、流通、銷售環(huán)節(jié)的監(jiān)管，并依照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和檢驗結(jié)果進行處罰，同時承擔(dān)食品安全風(fēng)險監(jiān)測、評估工作。此外，還應(yīng)當(dāng)重視環(huán)保部門對食品產(chǎn)地的環(huán)境監(jiān)管工作。為了防止檢驗流程可能帶來的效率下降問題，針對小作坊、小攤販的管理，可以由食品藥品監(jiān)管部門利用快速檢測設(shè)備，依照簡易程序進行檢驗和監(jiān)管。至于食品安全委員會，可以認(rèn)為是基于各部門所屬系統(tǒng)的不同而設(shè)置的協(xié)調(diào)、議事機構(gòu)，既然各級食品安全委員會的主任都是由各級政府的副職領(lǐng)導(dǎo)兼任，那么由該副職領(lǐng)導(dǎo)分管衛(wèi)生、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管部門，既可統(tǒng)一決策和管理，又便于事后監(jiān)督、問責(zé)，食品安全委員會實際上并無存在的必要。

此外，地方基層監(jiān)管部門在整合監(jiān)管隊伍的同時，應(yīng)當(dāng)加大一線監(jiān)管人員，尤其是專業(yè)技術(shù)人員的編制比重，并按照屬地原則，構(gòu)建縱向到底的區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村），橫向到邊的各職能部門的食品安全網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管機制。

當(dāng)然以上的構(gòu)想只是權(quán)宜之計，因為食品藥品監(jiān)管部門從誕生的最初，就是食品、藥品安全問題十分突出情況下的時代產(chǎn)物，正如同重工業(yè)部、鐵道部那樣，食品、藥品作為產(chǎn)品中的一種，它們的安全應(yīng)當(dāng)是歸質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管的。當(dāng)食品監(jiān)管的長效機制真正形成，食品安全問題不再突出，食品藥品監(jiān)管部門將成為人們對一個特殊時期的記憶。

值得注意的是，面對政府監(jiān)管資源有限，食品安全問題日益復(fù)雜的困境，單純依靠政府監(jiān)管具有天然的被動性。目前，中國有44.8萬個“有章、有照”的食品生產(chǎn)企業(yè)，而85%的食品加工企業(yè)是10人以下的小作坊式生產(chǎn)[3]，如果數(shù)量眾多的食品生產(chǎn)者選擇在晚上生產(chǎn)有害食品，相關(guān)部門是無法做到全天候監(jiān)管的，因為發(fā)現(xiàn)問題的成本是巨大的。從《食品安全法》第7條到第10條的設(shè)置來看，政府也意識到單純依靠政府監(jiān)管，力量是遠遠不夠的，因此鼓勵企業(yè)、社會團體、基層群眾性自治組織、媒體乃至公民個人參與到食品安全監(jiān)管工作中來。因此，我們應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，通過監(jiān)管主體的多元化，構(gòu)建政府主導(dǎo)與社會參與的協(xié)同監(jiān)管機制，以彌補多部門監(jiān)管模式的不足。

首先，扶持非政府組織的發(fā)展。作為非政府組織，如消費者保護組織、食品行業(yè)協(xié)會、食品認(rèn)證機構(gòu)，具有不同于政府部門的特殊性[4]，其主要職責(zé)是保護消費者權(quán)益、制定行業(yè)規(guī)范、加強行業(yè)自律、溝通協(xié)調(diào)關(guān)系。我們在發(fā)揮各級消費者協(xié)會維護食品消費者權(quán)益功能的同時，不應(yīng)忽視行業(yè)協(xié)會的力量。行業(yè)協(xié)會本身是自律性組織，有理由為了維護行業(yè)內(nèi)的公共利益，規(guī)范和監(jiān)督協(xié)會成員在食品市場生產(chǎn)經(jīng)營中的行為。而且，行業(yè)協(xié)會為了提高協(xié)會成員的競爭力，會不斷提高食品行業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，為政府了解食品行業(yè)動態(tài)，制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)提供有力支持。此外，應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展一批獨立于政府和企業(yè)的第三方檢驗認(rèn)證機構(gòu)，探知食品安全領(lǐng)域的未知風(fēng)險，彌補政府監(jiān)測資源的不足，完善食品安全監(jiān)測、評估體系。我們不必?fù)?dān)心這些獨立機構(gòu)被某些利益集團收買，實際也無法全部收買，因為，在市場機制的驅(qū)動下，利益集團之間的互相監(jiān)督，在暴露問題的同時，會達成一種為各方所能接受的新的游戲規(guī)則，形成長效監(jiān)督機制，最終得益的將會是消費者。

其次，建立信息共享機制。信息共享是政府與社會協(xié)同監(jiān)管的前提，公眾要想成為自己的主人，就必須用可得的知識中隱含的權(quán)力武裝自己；政府如果不能為公眾提供充分的信息，或者公眾缺乏暢通的信息渠道，那么所謂的面向公眾的政府，也就淪為一場滑稽劇或悲劇或悲喜劇的序幕[5]。我們應(yīng)當(dāng)加快食品溯源管理制度和食品生產(chǎn)企業(yè)主動報告制度的普及，發(fā)揮媒體的社會監(jiān)督功能，保證媒體采訪、報道的權(quán)利，并利用網(wǎng)絡(luò)等各種平臺，如微博，及時通報、發(fā)布食品安全信息，并對食品安全問題進行權(quán)威性解讀，保障公眾的知情權(quán)和舉報權(quán)。

最后，鼓勵公眾積極參與食品監(jiān)管。應(yīng)當(dāng)改變過去“重處罰，輕賠償”的思維模式，推動食品安全公益訴訟制度的發(fā)展。公益訴訟在震懾不法分子危害食品安全行為的同時，能夠維護社會公共利益，為食品安全事件中遭受群體性侵害的當(dāng)事人提供充分的民事救濟，并推動食品安全法律法規(guī)的完善。我們可以在食品安全公益訴訟中引入舉證責(zé)任倒置和懲罰性賠償原則以及激勵機制，使廣大公眾和社會團體能夠真正參與食品安全的監(jiān)督管理。

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