美國(guó)社區(qū)治理的原則及啟示

姜鄲

摘 要：美國(guó)社區(qū)治理是一種以公民治理社區(qū)為主的自治模式。在這個(gè)治理過(guò)程中，多種治理主體包括如政府、社區(qū)居民、社區(qū)非政府組織、社區(qū)企業(yè)都平等、自由地參與其中。美國(guó)的社區(qū)治理歷史悠久，理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都十分豐富，能夠?yàn)槲覈?guó)發(fā)展社區(qū)建設(shè)帶來(lái)一定的啟示意義。

關(guān)鍵詞：美國(guó)；社區(qū)治理；社區(qū)

中圖分類號(hào)：D523.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）01-0058-02

“社區(qū)”（Community）是指一種比較穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系和單位，是超越家庭的具有地域性質(zhì)的基本生活單位。社區(qū)的形成主要依靠自然形成的人與人之間的血緣、地緣關(guān)系，通常表現(xiàn)在人數(shù)固定、語(yǔ)言和文化具有相同性等。社區(qū)一般具備共同的生活環(huán)境和社區(qū)具體制度，社區(qū)居民具有很強(qiáng)的集體歸屬感。

社區(qū)治理是指政府，社區(qū)各類組織（包括盈利組織和非營(yíng)利組織），居民和轄區(qū)單位等主體，依據(jù)市場(chǎng)原則、公共利益和社會(huì)認(rèn)同，通過(guò)協(xié)調(diào)與合作，達(dá)到社區(qū)公共物品的有效供給，以滿足社會(huì)的需要，優(yōu)化社會(huì)運(yùn)作機(jī)制，穩(wěn)定社會(huì)秩序。

一、美國(guó)社區(qū)治理概況

社區(qū)和社區(qū)治理是隨著西方社會(huì)發(fā)展歷程中為解決新問題而建立的科學(xué)社會(huì)理論，美國(guó)社區(qū)治理歷史悠久，積累了大量的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為發(fā)展我國(guó)社區(qū)治理提供有益的啟示。但中美社區(qū)在產(chǎn)生及性質(zhì)上存在著一定差異。中國(guó)社區(qū)是自上而下產(chǎn)生的，是國(guó)家設(shè)置的，是市轄區(qū)（縣）下設(shè)的街道辦事處為了便于進(jìn)行基層群眾自治的地方。美國(guó)的社區(qū)是地方政府下的基層自治體，并不屬于行政下屬層級(jí)。美國(guó)社區(qū)是自下而上產(chǎn)生的，也就是說(shuō)在國(guó)家和地方政府建立之前，就已經(jīng)存在類似的居民自治組織，即社區(qū)的早期形式。托克維爾對(duì)此的評(píng)價(jià)是：“在美國(guó)，在縣成立之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)成立了，在縣成立以前，州已經(jīng)成立了，而聯(lián)邦成立以前，州也已經(jīng)成立了?！盵1]46

因?yàn)榈胤秸嬖诓煌男问?，這使其社區(qū)的類型也具有很大差別，根據(jù)地方政府與社區(qū)的管理體制上的關(guān)系，現(xiàn)有的美國(guó)社區(qū)類型可分為行政依附型社區(qū)、半自治型社區(qū)、完全自治型社區(qū)。行政依附型社區(qū)類型多存在于紐約等特大城市，在管理層級(jí)上是市行政區(qū)下屬的社區(qū)。這種社區(qū)類型雖然總體來(lái)看是一種自治機(jī)構(gòu)，擁有社區(qū)委員會(huì)等部門，但是行政力量卻在社區(qū)的各方面有很大影響，如社區(qū)委員會(huì)成員的產(chǎn)生和任命、撥發(fā)社區(qū)行政經(jīng)費(fèi)等。半自治型社區(qū)類型多存在于芝加哥等中等城市，市下面不設(shè)區(qū)，只是劃分只有地理意義而無(wú)行政意義的選區(qū)。在選區(qū)范圍的居民鄰里自治單位，便成了社區(qū)。這種社區(qū)雖然在地理上從屬于某個(gè)選區(qū)的范圍，但是并不受制于行政管理，同時(shí)選區(qū)的設(shè)定也并不是行政管理的目的，所以它們基本上是屬于自治的社區(qū)。但因?yàn)樵诖说乩矸秶鷥?nèi)，為了社區(qū)發(fā)展也要在一定程度上受選區(qū)的指導(dǎo)。完全自治型社區(qū)多存在于一些類似自治市的小城市里，這些地方區(qū)域面積小、人口數(shù)量相對(duì)稀少，甚至沒有設(shè)立區(qū)級(jí)政府機(jī)構(gòu)和行政管理機(jī)構(gòu)，市政務(wù)會(huì)的成員由居民直接選舉產(chǎn)生。這種社區(qū)內(nèi)各項(xiàng)活動(dòng)的組織和運(yùn)行基本由居民自發(fā)組建管理的自治組織——鄰里委員會(huì)管理。

二、美國(guó)社區(qū)治理的基本原則

美國(guó)社區(qū)治理主要體現(xiàn)了自治、服務(wù)和理性的基本原則。第一，自治原則。自治是最早也是最基本的原則。伴隨著城市社區(qū)的擴(kuò)張和發(fā)展，社區(qū)也一度對(duì)政府產(chǎn)生過(guò)依賴傾向，但自治原則依然被作為首要原則在治理過(guò)程中被謹(jǐn)慎遵循。托克維爾指出：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)在只與其本身有關(guān)的一切事務(wù)上仍然是獨(dú)立的，而且我認(rèn)為新英格蘭的居民沒有一個(gè)人會(huì)承認(rèn)州有權(quán)干預(yù)純屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益?！盵1]72美國(guó)學(xué)者博克斯也在他的《公民治理：引領(lǐng)21世紀(jì)的美國(guó)社區(qū)》著作中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)“公民治理才是美國(guó)社區(qū)治理的本質(zhì)，是最重要的特征?！盵2]美國(guó)社區(qū)對(duì)內(nèi)部事務(wù)的處理，主要是自我管理的過(guò)程。社區(qū)往往設(shè)立社區(qū)委員會(huì)，或稱社區(qū)董事會(huì)，這個(gè)機(jī)構(gòu)是對(duì)社區(qū)的一切事務(wù)具有最高權(quán)力的自治機(jī)構(gòu)。它能夠?qū)⒄恼呒皶r(shí)落實(shí)到社區(qū)，也讓社區(qū)居民有更好的途徑與政府進(jìn)行溝通和聯(lián)系。在社區(qū)委員會(huì)做出決策的過(guò)程中，必須要對(duì)一些與社區(qū)居民利息休戚相關(guān)的事項(xiàng)必須得到居民的統(tǒng)一才可執(zhí)行。比如對(duì)社區(qū)發(fā)展的長(zhǎng)期和短期的規(guī)劃、對(duì)社區(qū)范圍內(nèi)的土地使用情況及進(jìn)一步的計(jì)劃等。

第二，服務(wù)原則。此原則意味著在社區(qū)工作的公共服務(wù)職業(yè)者，是為建設(shè)、管理和發(fā)展社區(qū)以及社區(qū)日常生活面對(duì)的問題提供專業(yè)咨詢和合理建議的服務(wù)者，并不具備對(duì)社區(qū)事務(wù)施令的權(quán)力。作為經(jīng)過(guò)訓(xùn)練的職業(yè)精英，他們要在各方面擔(dān)任角色，不僅是對(duì)市政進(jìn)行管理，還要處理投訴和收集的信息；不僅要承擔(dān)社區(qū)組織者的重任，同時(shí)也要進(jìn)行廉政監(jiān)察，而這些貌似迥然不同的角色卻都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，就是遵循服務(wù)的原則。同時(shí)，他們往往都是志愿者性質(zhì)的兼職工作，甚至是義務(wù)性的。在《紐約市社區(qū)董事會(huì)（社區(qū)委員會(huì)）章程》中就有明確規(guī)定：“社區(qū)董事會(huì)（社區(qū)委員會(huì)）的成員可設(shè)50名，各成員都具有獨(dú)立的表決權(quán)，不付酬薪，任期為2年。”[3]他們?yōu)榱司S護(hù)社區(qū)居民的權(quán)利而擔(dān)任這項(xiàng)工作，并不是想以此謀取個(gè)人的利益，實(shí)現(xiàn)個(gè)人的權(quán)力欲望，掠奪社會(huì)資源。

第三，理性原則。理性原則要求公共服務(wù)者在進(jìn)行社區(qū)治理的過(guò)程中，要有權(quán)利與義務(wù)的基本意識(shí)，以公民利益為出發(fā)點(diǎn)，尊重公民不同的觀點(diǎn)。對(duì)治理工作中，遇到的問題進(jìn)行謹(jǐn)慎和理性的思考，有全局觀，充分考慮治理效益，節(jié)約治理成本。理性原則并不意味著不對(duì)社區(qū)居民的生活問題感同身受，而是意味著在治理時(shí)，既照顧到居民的需要和要求，又能達(dá)到治理的有效性。這種理性原則對(duì)客體也進(jìn)行了一定的約束，要求社區(qū)居民在日常的社區(qū)活動(dòng)中，也要以理性出發(fā)，考慮到整體社區(qū)的利益。因?yàn)樯鐓^(qū)客體的主客體都對(duì)理性原則的遵循，形成社區(qū)治理主客體之間良性的互動(dòng)關(guān)系——社區(qū)居民既能融入社區(qū)治理的規(guī)則之中；也能在規(guī)則缺失的特定條件下，對(duì)于各方協(xié)商而制定的各項(xiàng)規(guī)則，進(jìn)行服從。

三、美國(guó)社區(qū)治理的啟示

美國(guó)作為世界上最發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，雖然其政治制度與我國(guó)的社會(huì)主義制度有很大差別。但是美國(guó)社區(qū)治理的歷史悠久，其治理理論和治理經(jīng)驗(yàn)都非常豐富，對(duì)各種狀況的處理措施都比較科學(xué)有效。因此，我們?cè)谶M(jìn)行社區(qū)治理的過(guò)程中，在把握社會(huì)主義制度下的社區(qū)治理基本方向時(shí)，依然可以借鑒一些美國(guó)在社區(qū)治理中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

第一，政府應(yīng)該簡(jiǎn)政放權(quán)，為公民在社區(qū)內(nèi)的自治提供更多的空間。一方面，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變自身的角色。社區(qū)治理的出發(fā)點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)公民的利益，這也是政府進(jìn)行公共治理的目的。能夠更好地滿足公民需求的現(xiàn)代的社區(qū)治理基本模式，一般是社區(qū)公民進(jìn)行自我管理，也就是自治。中國(guó)政府也應(yīng)該學(xué)習(xí)先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，縮小職能范圍，逐步由領(lǐng)導(dǎo)者走向服務(wù)者，為社區(qū)治理提供更多的咨詢建議，而不是強(qiáng)制性地管制和隨意干預(yù)社區(qū)一切大小事務(wù)。政府在社區(qū)治理中參與的程度，必須被劃定在某種范圍之內(nèi)，才能更好地保障社區(qū)的自治權(quán)。另一方面，政府也有必要對(duì)社區(qū)治理進(jìn)行引導(dǎo)和淺度干預(yù)。雖然社區(qū)內(nèi)部的事務(wù)大部分是與居民相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)，但是也會(huì)涉及一些國(guó)家領(lǐng)域的重要事務(wù)。因此，政府必然不能完全無(wú)所作為，聽之任之，必須為其把握總體方向。比如為其制定宏觀的法律法規(guī)，要求社區(qū)治理必須被納入到法制范圍之內(nèi)，進(jìn)行政策指導(dǎo)，并且為社區(qū)治理的公共服務(wù)者提供比較專業(yè)的咨詢服務(wù)等。政府還應(yīng)當(dāng)為社區(qū)治理制定基本的運(yùn)作制度，并且隨形勢(shì)變化而積極創(chuàng)新。還要規(guī)定科學(xué)高效的社區(qū)治理制度，各治理主體的權(quán)力分配制度等。

第二，政府應(yīng)引導(dǎo)社區(qū)管理走向多元化，由多種主體來(lái)協(xié)調(diào)治理社區(qū)?，F(xiàn)代社區(qū)治理除了要求公民能夠?qū)崿F(xiàn)社區(qū)自治之外，還要求社會(huì)組織參與到治理過(guò)程中來(lái)，達(dá)到政府、社區(qū)居民、非政府組織、企業(yè)的協(xié)調(diào)互動(dòng)，自由平等的參與，共同建設(shè)良好的社區(qū)環(huán)境。地方政府可以制定、修改與社區(qū)發(fā)展相關(guān)的政策，包括優(yōu)惠的稅收政策，吸引更多的企業(yè)參與進(jìn)來(lái)。非政府組織也可以發(fā)揮更多的作用，主要承擔(dān)政府管理不到的具體工作，提供各類公共服務(wù)，維護(hù)不同利益群體的利益。社區(qū)內(nèi)部企業(yè)可以為居民提供咨詢服務(wù)，以及小型貸款服務(wù)，來(lái)幫助社區(qū)提高經(jīng)濟(jì)水平。同時(shí)，媒體也應(yīng)該再社區(qū)治理過(guò)程中，積極進(jìn)行報(bào)道。美國(guó)很多新聞媒體，有專門針對(duì)社區(qū)治理的版面，來(lái)對(duì)地方新聞和咨詢的公開。如《紐約時(shí)報(bào)》中的“大都會(huì)版”和“街坊版”。媒體不僅對(duì)政府的服務(wù)工作進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)社區(qū)的政策進(jìn)行信息公開；也要努力做好社區(qū)與社區(qū)之間，社區(qū)居民與居民之間，社區(qū)各個(gè)主體之間的交流與互動(dòng)，做到信息資源共享。如公開社區(qū)辦公室電話、地址、郵箱等，能夠讓公眾以更為便捷的途徑及時(shí)維護(hù)自身權(quán)益。

第三，政府應(yīng)該為社區(qū)居民更好地進(jìn)行自我管理提供便利，提高公民基本素養(yǎng)。讓居民參與到社區(qū)治理之中，并非易事，社區(qū)居民必須具備一定的現(xiàn)代公民意識(shí)。不僅要有維護(hù)自身權(quán)利的要求，也要有對(duì)事務(wù)的正確判斷能力，能夠進(jìn)行理性思考，擁有公共精神和公民意識(shí)的公民。要對(duì)與管理范圍內(nèi)事務(wù)相關(guān)的法律知識(shí)、政治基本常識(shí)有大致的了解，并且能夠理性地應(yīng)用到社區(qū)治理的過(guò)程中。要能夠意識(shí)到享有權(quán)利的同時(shí)，必須履行義務(wù)，對(duì)整個(gè)社區(qū)負(fù)有責(zé)任感，而不是僅僅為了滿足一己私欲。除此之外，社區(qū)居民還要有一定的寬容與自制能力，管理能力，愿意積極參與到社區(qū)治理的過(guò)程中，為社區(qū)服務(wù)。政府應(yīng)該通過(guò)各種宣傳手段對(duì)社區(qū)公民進(jìn)行倡導(dǎo)、教育和培養(yǎng)，提高公民的這些素養(yǎng)和能力。

社區(qū)治理的良性發(fā)展，和諧健康的社區(qū)環(huán)境的打造，社區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定的提高，社區(qū)居民的生活質(zhì)量、滿意度和幸福感的提升都不是一蹴而就的。我國(guó)在進(jìn)行社區(qū)治理時(shí)，要從美國(guó)社區(qū)治理的幾百年歷史中，汲取適應(yīng)我國(guó)國(guó)情和社會(huì)制度的有利成分，充分為我所用。與此同時(shí)，打造具有中國(guó)特色的社區(qū)治理模式，協(xié)調(diào)政府與社區(qū)的公共服務(wù)組織、社區(qū)居民、社區(qū)企業(yè)的關(guān)系，讓各治理主體在權(quán)力行使過(guò)程中達(dá)到良好互動(dòng)，努力實(shí)現(xiàn)我國(guó)社區(qū)逐步走向和諧、合理的“善治”過(guò)程。

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