淺談我市農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與工作思路

曹逸琦

我市地處河南東南部，這里地勢(shì)平坦、氣候溫和，是我省乃至全國(guó)重要的農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)、加工基地。全市農(nóng)村耕地總面積為1080萬(wàn)畝，截至2012年底，耕地流轉(zhuǎn)總面積為108.6萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)比率約為10.06%。而到了2014年年末，耕地流轉(zhuǎn)面積就達(dá)到了240萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)比率為22.22%，比2012年底的流轉(zhuǎn)比率凈增加12.16個(gè)百分點(diǎn)。全市農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)比率呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。

一、現(xiàn)階段我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要類型

1、轉(zhuǎn)包。即農(nóng)戶將一定期限內(nèi)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部其他農(nóng)戶，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變。

2、轉(zhuǎn)讓。指農(nóng)戶將自己的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)部分或全部讓渡給其他農(nóng)戶，由受讓方履行相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。轉(zhuǎn)讓后，原土地承包關(guān)系自行終止，原承包方在承包期內(nèi)不得再要求重新承包土地。

3、互換。指農(nóng)戶根據(jù)耕種方便或其他需要，將承包的部分或全部土地與同一經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的其他農(nóng)戶相互交換承包地塊及其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為。

4、出租。指農(nóng)戶將一定期限內(nèi)的承包土地租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的行為。

5、入股分紅。指土地承包者將其擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以折股的形式與其他生產(chǎn)要素相結(jié)合，在自愿的基礎(chǔ)上組建土地股份制或股份合作制企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為，并通過(guò)分紅取得收入。

6、反祖倒包。指集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶在協(xié)商一致的前提下，將農(nóng)戶承包的土地反祖過(guò)來(lái)，再轉(zhuǎn)包給其他種養(yǎng)大戶、單位或給人。其特點(diǎn)是，原土地承包關(guān)系不變，接包方只繳納土地承包費(fèi)，不履行原土地承包合同的權(quán)利和義務(wù)。這種方式主要適合于成方連片地調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的需要。

二、我市農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中所出現(xiàn)的一些問(wèn)題

1、侵犯農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)自主權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》）第三十四條明確規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式?！币簿褪钦f(shuō)，擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶才是土地流轉(zhuǎn)真正的權(quán)利主體，其他任何組織和個(gè)人均不得進(jìn)行干預(yù)。但在實(shí)踐中，不少地方，不僅農(nóng)戶自己可以決定其承包土地是否流轉(zhuǎn)，村民小組、村民委員會(huì)、甚至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（區(qū)）政府也經(jīng)常越俎代庖地成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的權(quán)利主體。尤其是在招商引資、規(guī)模經(jīng)營(yíng)等土地流轉(zhuǎn)中，有的地方甚至瞞著農(nóng)民，私自訂立土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，然后再由村委會(huì)或村民小組通知農(nóng)戶。這種“強(qiáng)制流轉(zhuǎn)”或“被流轉(zhuǎn)”行為嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)自主權(quán)，極易引發(fā)農(nóng)民的不滿情緒。

2、土地流轉(zhuǎn)過(guò)程無(wú)序而混亂。表現(xiàn)為，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的隨意性與基層政府流轉(zhuǎn)的強(qiáng)制性并存;有償、無(wú)償、低償流轉(zhuǎn)同在;無(wú)合同、無(wú)協(xié)議的口頭流轉(zhuǎn)占流轉(zhuǎn)總量相當(dāng)部分。這不僅有違土地流轉(zhuǎn)應(yīng)“依法、自愿、有償”的原則，也與《農(nóng)村土地承包法》第三十七條“土地流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同”的規(guī)定相違背。有的即使簽訂有書面合同，也不同程度地存在著條款不全、權(quán)利與義務(wù)不夠明晰的問(wèn)題。一旦發(fā)生糾紛，仲裁和訴訟的難度很大。

3、土地流轉(zhuǎn)的結(jié)果混亂。法律規(guī)定，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不得改變其用途。但在不少地方農(nóng)地流轉(zhuǎn)后改變農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象非常普遍，有的甚至用來(lái)建房、建企業(yè)等。這給我市的耕地保護(hù)工作帶來(lái)了不小的壓力，同時(shí)，也給國(guó)家糧食安全埋下了巨大的隱患。此外，還有一部分土地“資本化”現(xiàn)象嚴(yán)重，一些農(nóng)業(yè)企業(yè)或?qū)I(yè)合作社，租賃農(nóng)戶承包地相等于買斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，支付租金后收益分配一概與原承包方無(wú)關(guān)，原承包農(nóng)戶享受不到流轉(zhuǎn)后的任何經(jīng)營(yíng)成果。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包方對(duì)其在承包地上投入并提高其生產(chǎn)能力的，土地流轉(zhuǎn)時(shí)有權(quán)獲得相應(yīng)補(bǔ)償，包括承包期內(nèi)農(nóng)戶自愿交回和集體依法收回承包地的補(bǔ)償權(quán)，而這一方面絕大部分地方?jīng)]有落實(shí)。甚至，有個(gè)別鄉(xiāng)村違規(guī)降低流轉(zhuǎn)費(fèi)，截留、挪用流轉(zhuǎn)費(fèi)，侵害農(nóng)民流轉(zhuǎn)收益權(quán)。

4、土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)滯后，缺乏有效運(yùn)作機(jī)制。十八屆三中全會(huì)明確提出“讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上進(jìn)行流轉(zhuǎn)”，但全市除個(gè)別縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立了較為完備的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)服務(wù)體系之外，其他絕大部分縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均缺乏類似的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)或平臺(tái)。因而在信息收集與發(fā)布、地價(jià)評(píng)估、咨詢服務(wù)等方面，無(wú)法滿足市場(chǎng)需求，土地流轉(zhuǎn)也處于自發(fā)、無(wú)序、混亂狀態(tài)。

5、政府服務(wù)監(jiān)管混亂。主要表現(xiàn)為越位、錯(cuò)位和不作為。比如，越俎代庖式的流轉(zhuǎn)就屬于主體錯(cuò)位、權(quán)利越位，同時(shí)，存在大量的行政不作為。土地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)復(fù)雜具體且涉及農(nóng)民切身利益的工程。比如，流轉(zhuǎn)土地實(shí)際面積與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書登記面積及四至不統(tǒng)一問(wèn)題、流轉(zhuǎn)后的社會(huì)保障及糾紛處理等，都需要發(fā)揮政府“有形之手”的作用。然而，一些鄉(xiāng)村基層干部服務(wù)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的意識(shí)和能力不強(qiáng)，對(duì)推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)工作不積極、不主動(dòng)、不熱心、能推便推，更不用說(shuō)去積極引導(dǎo)、熱情服務(wù)了。

三、做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所需遵守的原則

1、堅(jiān)持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利主體是承包方。即，擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶才有權(quán)決定是否流轉(zhuǎn)和以何種方式流轉(zhuǎn)。其他任何組織和個(gè)人都不能強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)其承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)業(yè)部門可以對(duì)流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行備案登記，但不能強(qiáng)迫或干預(yù)農(nóng)民是否流轉(zhuǎn)其承包土地。

2、堅(jiān)持依法、自愿、有償原則。農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須依法進(jìn)行，并堅(jiān)持“自愿、有償”原則。各級(jí)政府和行政部門均不得以行政手段進(jìn)行干預(yù)。土地流轉(zhuǎn)收益應(yīng)當(dāng)完全歸農(nóng)民所有，任何部門和組織均不得進(jìn)行截留。

3、堅(jiān)持不改變流轉(zhuǎn)土地權(quán)屬和用途原則。也就是說(shuō)，不管流轉(zhuǎn)期限多長(zhǎng)、也不管流轉(zhuǎn)給誰(shuí)，都必須堅(jiān)持土地所有權(quán)歸原集體經(jīng)濟(jì)組織所有且不改變其用途的原則。

4、堅(jiān)持流轉(zhuǎn)期不超過(guò)剩余承包期的原則。也就是土地承包的流轉(zhuǎn)期限最長(zhǎng)只能到本輪承包期結(jié)束，即到2028年終止。

5、堅(jiān)持有利于提高單位土地面積產(chǎn)出率的原則。在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，必須滿足調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)行區(qū)域化種植的需要，以利于提高單位土地面積的產(chǎn)出率。

6、堅(jiān)持經(jīng)營(yíng)規(guī)模適度原則。土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，關(guān)鍵要適度。防止流轉(zhuǎn)土地受讓方超出生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力，形成人為的壘大戶，出現(xiàn)土地產(chǎn)出率低、效益差的情況。

7、堅(jiān)持多種形式相結(jié)合的原則。不搞統(tǒng)一模式，積極探索適合本地實(shí)際情況和農(nóng)民意愿的土地流轉(zhuǎn)模式。

8、堅(jiān)持勞動(dòng)力充分就業(yè)原則。農(nóng)地流轉(zhuǎn)更宜在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快、農(nóng)村勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移數(shù)量大的地方穩(wěn)步推進(jìn)，防止出現(xiàn)因農(nóng)地流轉(zhuǎn)造成原承包戶既無(wú)其他收入來(lái)源，又無(wú)工可做的現(xiàn)象發(fā)生。

四、如何做好農(nóng)地流轉(zhuǎn)的工作思路

1、加強(qiáng)輿論引導(dǎo)、提高思想認(rèn)識(shí)。深入宣傳、貫徹十八屆三中全會(huì)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)方針政策，以及《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》。使各涉農(nóng)部門、縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村基層組織以及廣大人民群眾充分認(rèn)識(shí)到，引導(dǎo)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的迫切需要、是保持農(nóng)村和諧穩(wěn)定的迫切需要、更是解決規(guī)模經(jīng)營(yíng)中突出問(wèn)題的迫切需要。

2、構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)變化的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)。做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信息登記工作，強(qiáng)化縣鄉(xiāng)兩級(jí)的農(nóng)村土地管理職能。加快縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村建立健全鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)前后做好信息搜集、土地評(píng)估、公權(quán)登記、手續(xù)辦理、政策咨詢、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的糾紛與訴訟等各項(xiàng)工作。

3、切實(shí)做好現(xiàn)有承包土地確權(quán)登記、發(fā)證工作，最大限度保護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益。土地流轉(zhuǎn)是否會(huì)損害其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)曾經(jīng)是廣大農(nóng)民群眾的一大顧慮。對(duì)此，《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，農(nóng)村土地實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)。也就是說(shuō)，農(nóng)戶是農(nóng)村集體土地的承包主體，無(wú)論土地是否流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)均不受損害。而對(duì)現(xiàn)有土地進(jìn)行確權(quán)發(fā)證更是對(duì)農(nóng)民此項(xiàng)權(quán)利的最直接明確。

4、加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)建設(shè)。土地流轉(zhuǎn)工作涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，需要有一系列政策法規(guī)進(jìn)行支持，并對(duì)土地流轉(zhuǎn)的原則、形式、審批程序、主管部門和土地用途、流轉(zhuǎn)期限等方面作出具體規(guī)定。