人民銀行預算績效評價機制及指標體系的構建

辛祥玉

人民銀行開展預算績效評價工作始于2008年。按照總行要求，在2008年的預算分配及執(zhí)行中，中心支行開始試點對縣支行的建設項目支出實施“追蹤問效”管理，先是在預算編制階段確定績效目標，即“完成一個維修改造項目，即徹底改善一個縣支行辦公條件”，然后是根據(jù)這一目標，確定維修改造方案，提報詳細的可行性方案和資金預算，再由上級行進行審查確定是否安排、安排多少預算資金，打破了以前年度對預算資金的平均分配，體現(xiàn)了績效管理的“結果導向”原則。對項目資金的使用和控制，要求由中心支行全程參與，體現(xiàn)了績效監(jiān)控要求。以招投標方式確定供應商，確保以有限的資金做更多的事，體現(xiàn)了績效管理的效率要求。對項目支出結果的審計，由上級行委托社會評價機構實施，也符合績效評估過程公開、公正的要求，評估結果的客觀性、權威性、準確性都得到保障。截至2014年，人民銀行績效評價試點范圍已覆蓋所有分支機構，涵蓋了貨幣發(fā)行費、安全防衛(wèi)費等能夠體現(xiàn)人民銀行主要業(yè)務及職能特點的大部分項目支出。

一、人民銀行建立績效評價機制的總體思路

（一）人民銀行績效評價機制的目標

構建人民銀行預算支出績效評價機制的主要目的是：通過對人民銀行預算績效的評價，分析預算編制與分配的科學性和合理性、預算支出的真實性和效率性、保障人民銀行履職的效果性，促進科學配置財務資源，有效降低行政成本，提高預算資金利用效益，達到人民銀行組織價值的最大化。

（二）人民銀行績效評價的主體

隨著績效評價工作的深入開展，人民銀行各級機構應成立專門的績效評價管理組織，負責績效評價工作的組織管理和實施。現(xiàn)階段，績效評價的主體是會計財務部門及各業(yè)務職能部門共同參與。會計財務部門作為預算資金的分配和管理部門，負責績效評價工作的組織管理和推進，各業(yè)務職能部門作為預算資金的執(zhí)行部門，共同參與評價，開展具體考評。隨著人民銀行預算公開推向深入，還可以考慮將中介機構、社會公眾吸納為評價主體，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。

（三）人民銀行績效評價的范圍及內容

人民銀行作為預算部門，績效評價的范圍應該逐步擴展至所有預算資金的使用情況。根據(jù)人民銀行預算支出績效評價的目的，評價內容應涵蓋兩個方面：一是預算編制及分配情況，包括預算編制數(shù)與實際核批數(shù)的差額，分析預算編制和預算分配的合理性、科學性，以及績效目標設定依據(jù)是否充分合理等；二是預算執(zhí)行情況，比照績效目標，對各項支出的執(zhí)行情況進行核實、比較，分析預算指標結構、分配、執(zhí)行與實際工作、實際需求是否相適應?；局С鲋饕u價預算編制、指標分配的合理性、科學性和可執(zhí)行性，資產購置類支出重點是分析辦公設備配置、使用、管理及人均資產占用情況，對資產的分配、使用進行經濟性、效果性及可持續(xù)性分析，業(yè)務類支出主要看實施的效果、資金利用率及社會效益等。

二、人民銀行預算支出績效評價指標體系構成

（一）建立完整的績效預算組織體系

完整的績效預算組織體系是構建績效評價指標體系、開展績效評價前提，也是開展績效評價的意義所在。人民銀行實施績效預算，即在預算編制、審批、執(zhí)行三大基礎部分的傳統(tǒng)模式上，增加中期預算規(guī)劃和績效評價兩個環(huán)節(jié)。中期預算將預算管理總流程前置，重點強化預算編制的績效理念。中期預算是國務院深化預算管理制度的要求，人民銀行應依據(jù)國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、政府宏觀調控政策、部門職能和事業(yè)發(fā)展需要，合理預測未來三年的預算需求，實施周期性滾動管理，指導和約束年度預算的編制?？冃гu價將預算管理總流程延伸，重點強化對預算執(zhí)行后產生的結果和帶來的效益進行評價、分析，最終形成完整、客觀的評價報告，為以后的預算規(guī)劃提供一定的導向作用。這樣就形成了一個逐層遞進循環(huán)的完整的組織體系（見圖1）。

（二）建立貼近業(yè)務實際的評價指標體系

科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法是進行績效評價、客觀公正地反映績效預算管理情況的基礎。人民銀行作為國家行政機關，在對預算進行績效評價方面與其他政府部門有一定相似性，同時，作為金融市場的調控者，業(yè)務職能、科目設置方面存在較多的特殊性，需要根據(jù)業(yè)務特點進行分析，建立適用于人民銀行的預算資金績效評價指標體系，以更有效地促進人民銀行預算管理水平的提升。

1. 評價指標應適應業(yè)務特點并盡量量化。目前國際上構建評價指標普遍遵循SMART原則，即Specific（明確性）、Measurable（可衡量性）、Attainable（可達成性）、Relevant（相關性）、Time-based（時限性）。人民銀行建立績效評價指標，應遵循SMART原則，盡量量化，并要強調自身業(yè)務特點和管理要求，貼近業(yè)務實際建立有針對性的評價指標體系，提高指標的適用性。例如針對貨幣發(fā)行業(yè)務的評價指標、針對電子設備購置支出的評價指標等。此外，還應該考慮指標在人民銀行各級機構間的通用性，便于統(tǒng)一考量評價預算資金績效情況。指標的建立需要在績效管理實踐中逐步完善健全。

2. 績效評價指標應涵蓋預算管理的全過程。為更好地發(fā)揮績效評價對預算管理的推動作用，評價指標應該圍繞履職目標及績效目標，層層分解設立，并涵蓋投入、執(zhí)行、產出、效果等預算管理的全過程。結合近年來的試點實踐，績效評價指標可考慮分為以下兩個方面：

一是預算編制及審批與預算執(zhí)行類指標。主要反映預算編制的科學合理性，可以包括：（1）預算執(zhí)行與核批指標的差額，主要衡量預算供給和預算需求的差額，評價預算編制的合理性和科學性；（2）預算執(zhí)行年均增長率，可與當?shù)亟洕鲩L水平、物價上漲水平相比較，分析判斷預算指標的實際增減情況；（3）人均費用率，衡量預算審批的合理性；（4）預算執(zhí)行率，反映年度預算支出的執(zhí)行情況，分析資金缺口對履職的影響程度；（5）公用經費支出占比率，用于衡量履職過程中公用經費支出的經濟性；（6）預算管理滿意率，通過對職工發(fā)放調查問卷或進行民主測評，考察職工對預算管理的滿意率。

二是支出效果績效評價指標。績效結果評價指標結合當前社會關注重點及自身業(yè)務特點，可以包括：“三公”經費占比、人均接待費、車輛年均運行成本、固定資產使用率、集中采購節(jié)支率、貨幣發(fā)行業(yè)務成本分析等。其中，“三公”經費占比計量其在公用經費支出中的比重，是評價公用經費支出經濟性的關鍵性指標；人均接待費和車輛年均運行成本兩項指標是“三公”經費的單項指標，分析接待費和車輛運行費可否采取精細化管理措施節(jié)約相關費用。固定資產使用率衡量固定資產是否存在浪費現(xiàn)象，配置的合理性，可對更新需求、閑置固定資產出租或處置情況進行經濟性分析。集中采購節(jié)支率主要評價集中采購的效益性。發(fā)行庫運行成本分析衡量人民銀行作為發(fā)行的銀行，在履行貨幣發(fā)行職責中產生的業(yè)務成本，可結合當前開展的貨幣發(fā)行費定額標準測算，通過單項具體分析，評價是否有進一步精細化管理的空間。例如結合業(yè)務量，通過計算發(fā)行庫年均耗材費用、發(fā)行機具年均使用成本、相關業(yè)務車輛年均使用成本、發(fā)行庫電子設備年均使用成本、發(fā)行庫年均電費、發(fā)行、保衛(wèi)人員年均費用、復點清分銷毀年均費用等成本費用進行經濟性、效率性分析。

（三）合理選擇評價方法

2011年，財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2011]285號）明確指出，我國預算績效管理評價方法主要采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等。預算支出績效的評價方法應盡量量化，結合人民銀行業(yè)務特點，可適當采取定性評價。一是比較分析法。通過系統(tǒng)收集不同單位、不同時期的數(shù)據(jù)，對基本支出和項目支出水平進行動態(tài)分析、結構分析和比較分析，反映預算支出的變化情況和不同時期的預算支出特點。二是因素分析法。綜合考慮人員數(shù)量變動、物價上漲水平、職能調整、業(yè)務量變化等因素分析預算指標和執(zhí)行的合理性。三是分析性復核法。要對財務數(shù)據(jù)仔細分析、合理推斷或邏輯驗證，分析判斷數(shù)據(jù)的合理性和真實性。四是調查訪談法。通過調查問卷和座談形式，充分聽取各職能部門及業(yè)務人員對預算管理工作的意見和建議。

三、構建完善的績效評價程序

（一）建立績效評價組織，明確績效評價責任

績效評價工作涉及會計財務部門、各業(yè)務職能部門，評價過程工作量大，所需資料眾多，統(tǒng)籌協(xié)調，建立績效評價管理組織，明確評價職責，完善評價程序，是保障評價工作順利開展的必要條件。根據(jù)人民銀行目前的績效預算管理特點，開展績效評價，可以建立由會計財務部門牽頭，由內審、后勤服務、科技、貨幣發(fā)行、安全保衛(wèi)等部門參與的績效評價領導小組和工作小組，負責績效評價工作的管理和實施?？冃гu價領導小組負責確定年度評價項目，梳理確定評價內容、評價重點，分析評價中可能存在的困難等，暢通評價協(xié)調與溝通機制，下達評價任務給績效評價工作小組，并對評價過程和評價結果的質量進行監(jiān)管。評價小組的主要職責是制定評價方案、組織實施評價、提出評價結論、形成評價報告等。評價小組應獨立、客觀、公正地開展評價工作。

（二）分工負責，實施績效評價

一是評價小組督促或協(xié)助被評價部門和被評價項目負責人，按照評價要求收集、核實、提交立項決策、實施情況的基礎數(shù)據(jù)資料，開展初步的自我評價，并對所提交數(shù)據(jù)資料的真實性和完整性負責。二是評價小組參照評價指標體系和評價標準，收集績效評價有關信息，運用相關評價方法，對收集的信息進行分析、處理，對被評價部門的評價結果進行復核，形成客觀公正的評價結論。三是績效評價小組全面匯總各評價項目的評價資料，并全面分析本單位績效完成情況，查找出資金使用和管理中的薄弱環(huán)節(jié)，提出改進和提高工作的政策建議，形成完整的績效評價報告報評價領導小組，經確認后報上級。

上級單位對下級單位的績效評價工作負責監(jiān)督、檢查和指導，提出進一步改進預算管理、提高預算支出績效的意見和建議。必要時，還可以聘請具有相關專業(yè)知識和職業(yè)素養(yǎng)的專家進行更專業(yè)的評價。

（三）有效應用績效評價結果

主要是將績效評價結果與預算編制、分配等有機結合，例如將績效評價結果作為預算安排的重要依據(jù)或參考。建立獎懲機制，根據(jù)績效評價結果，對績效顯著的分支行和項目部門以及項目負責人給予鼓勵和獎勵，對由于故意或者過失導致預算績效管理未達到相關要求，以致財政資金配置和執(zhí)行績效未能達到預期目標或規(guī)定標準的預算部門及責任人進行績效問責等。通過績效評價切實提升預算績效管理質量，發(fā)揮預算績效管理實效。

（四）實行預算績效結果公示制度

適應預算公開的要求，還應該建立預算績效公示制度。初始階段，可以先將重點項目的績效預算情況、績效評價情況等，在系統(tǒng)內進行通報或公示。通過公示，提高各行對預算績效的關注度，形成各分支機構關注預算支出績效，追求良好績效的工作氛圍。

預算績效管理相對人民銀行還是較新的預算管理模式，人民銀行需要在試點過程中不斷摸索，及時總結經驗，盡快建立起適合自身特點的、覆蓋所有預算項目的績效管理體系。

（責任編輯 耿 欣；校對 SZ，XS）