從規(guī)則監(jiān)管到原則監(jiān)管：展業(yè)三原則在外匯管理中的適用

中國(guó)人民銀行濟(jì)南分行課題組

摘 要：近年來(lái)，展業(yè)三原則被逐步引入我國(guó)外匯管理領(lǐng)域，這既是我國(guó)外匯監(jiān)管模式從規(guī)則監(jiān)管向以原則監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變的積極探索，也是依法治國(guó)理念在外匯管理領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。從外匯局和X銀行山東省分行的實(shí)踐效果來(lái)看，展業(yè)三原則彌補(bǔ)了單純的規(guī)則監(jiān)管帶來(lái)的剛性有余、彈性不足的缺陷，豐富了對(duì)復(fù)雜業(yè)務(wù)和創(chuàng)新業(yè)務(wù)的監(jiān)管手段，并為進(jìn)一步完善正面清單管理、探索負(fù)面清單管理奠定了法律基礎(chǔ)。展業(yè)三原則賦予銀行主動(dòng)分類管理客戶和業(yè)務(wù)的權(quán)限，有效提升了銀行外匯業(yè)務(wù)效率、降低了風(fēng)險(xiǎn)和違規(guī)概率、提升了經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)。

關(guān)鍵詞：外匯管理；展業(yè)三原則；監(jiān)管；改革

中圖分類號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-2265（2015）12-0027-07

一、展業(yè)三原則的淵源與理論

“展業(yè)三原則”是對(duì)國(guó)際上通行的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)銀行展業(yè)基本要求的概括，具體包括“了解你的客戶”（Know Your Customer，KYC）、“了解你的業(yè)務(wù)”（Know Your Business，KYB）”和“盡職審查”（Customer Due Diligence，CDD）三項(xiàng)基本原則。

展業(yè)三原則起源于國(guó)際反洗錢領(lǐng)域。1988年，巴塞爾委員會(huì)在《防止銀行體系成為洗錢利用的犯罪工具》中指出，銀行必須采取適當(dāng)?shù)拇胧┐_定所有要求該機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的客戶的真實(shí)身份，拒絕與未能提供身份證明的客戶進(jìn)行重大業(yè)務(wù)交易。這是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)銀行提出KYC要求的最初體現(xiàn)。1990年，反洗錢金融行動(dòng)特別工作組在《40項(xiàng)建議》中對(duì)銀行如何了解客戶進(jìn)行了概述，并要求金融機(jī)構(gòu)了解客戶和收益人的真實(shí)身份，建立足夠的記錄保存系統(tǒng)，并承擔(dān)識(shí)別異常資金交易的勤勉義務(wù)，制定和實(shí)行可行的反洗錢內(nèi)部控制制度。至此，展業(yè)三原則在銀行反洗錢領(lǐng)域得到了全面推廣。

伴隨各類金融風(fēng)險(xiǎn)的凸顯，展業(yè)三原則要求被逐步貫穿至銀行審慎監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)。1997年，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)在《有效銀行監(jiān)管的核心原則》中，要求監(jiān)管者必須確定銀行具有完善的政策、做法和程序，包括嚴(yán)格的KYC政策，以促進(jìn)金融部門形成較高的職業(yè)道德與專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并防止銀行有意或無(wú)意地被罪犯所利用。2001年，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)在《銀行對(duì)客戶的盡職調(diào)查》的咨詢文件中，提出要把對(duì)新客戶和現(xiàn)有客戶的充分盡職調(diào)查作為實(shí)施KYC政策的關(guān)鍵。2004年，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)在《銀行對(duì)客戶的盡職調(diào)查》的基礎(chǔ)上，正式出臺(tái)了《KYC一體化風(fēng)險(xiǎn)管理》，明確了各國(guó)監(jiān)管者和銀行設(shè)立KYC標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)遵循的重要原則，成為全球銀行國(guó)際監(jiān)管的新規(guī)范。

在國(guó)內(nèi)銀行監(jiān)管實(shí)踐中，展業(yè)三原則同樣是由反洗錢領(lǐng)域逐步拓展至銀行信貸及操作風(fēng)險(xiǎn)控制管理領(lǐng)域。2004年，銀監(jiān)會(huì)在《商業(yè)銀行授信工作盡職指引》中提出了我國(guó)商業(yè)銀行授信工作的盡職調(diào)查和真實(shí)性審核制度；在《防范操作風(fēng)險(xiǎn)十三條意見》中明確銀行要嚴(yán)格遵循KYC和KYB原則，洞察和了解該客戶的一切主要情況，了解其業(yè)務(wù)及財(cái)務(wù)管理的基本情況和變化；2006年，《中華人民共和國(guó)反洗錢法》首次以法律形式明確了KYC原則在反洗錢領(lǐng)域中的應(yīng)用，要求金融機(jī)構(gòu)按規(guī)定進(jìn)行客戶身份識(shí)別。

二、外匯管理當(dāng)局關(guān)于展業(yè)三原則的理念與政策

隨著外匯管理改革和實(shí)踐發(fā)展，在銀行執(zhí)行層面，展業(yè)三原則的要求更加清晰，即：KYC，是指銀行應(yīng)了解客戶的真實(shí)身份、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)狀況等，對(duì)客戶資質(zhì)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理；KYB，是指銀行應(yīng)根據(jù)客戶自身及市場(chǎng)情況，對(duì)業(yè)務(wù)的真實(shí)性與合規(guī)性進(jìn)行審核，了解業(yè)務(wù)的交易背景、目的和性質(zhì)，并及時(shí)監(jiān)測(cè)客戶的業(yè)務(wù)變化情況；CDD，是指銀行應(yīng)基于對(duì)客戶及其業(yè)務(wù)的了解，在確保業(yè)務(wù)表面真實(shí)合規(guī)的基礎(chǔ)上，采取必要措施對(duì)可疑交易進(jìn)行延伸審查，確保業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)上的真實(shí)性及合規(guī)性。在外匯管理層面，展業(yè)三原則已不僅僅是對(duì)銀行開展外匯業(yè)務(wù)的一項(xiàng)基本的原則性要求，而逐漸升華為一項(xiàng)監(jiān)管理念，其精神實(shí)質(zhì)是：在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，促進(jìn)外匯交易便利化。

（一）展業(yè)三原則相關(guān)政策的制定與實(shí)施

隨著依法治國(guó)和改革開放的不斷推進(jìn)，如何在依法行政的基礎(chǔ)上加快推進(jìn)人民幣資本項(xiàng)下可兌換、提高貿(mào)易投資便利化程度并防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，成為當(dāng)前外匯管理改革的重要任務(wù)。然而，面對(duì)日益復(fù)雜的跨境資金流動(dòng)和金融市場(chǎng)發(fā)展，我國(guó)傳統(tǒng)的以“正面清單”為主的規(guī)則監(jiān)管模式，越來(lái)越難以兼顧便利性和防風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)，外匯管理模式改革勢(shì)在必行。商業(yè)銀行作為跨境資金流動(dòng)的樞紐，是外匯政策傳導(dǎo)的重要環(huán)節(jié)，能否把商業(yè)銀行管好，很大程度上決定了外匯管理目標(biāo)能否有效實(shí)現(xiàn)。將展業(yè)三原則引入銀行外匯管理，是我國(guó)外匯管理當(dāng)局改革管理模式、由規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變的初步探索。

在我國(guó)早期銀行外匯管理實(shí)踐中，對(duì)銀行盡職審核的要求分散體現(xiàn)在外匯管理當(dāng)局出臺(tái)的各類政策規(guī)定中。隨著簡(jiǎn)政放權(quán)和銀行外匯業(yè)務(wù)創(chuàng)新發(fā)展，外匯局逐步引入了更具彈性的展業(yè)三原則要求。2013年5月，《國(guó)家外匯管理局關(guān)于加強(qiáng)外匯資金流入管理有關(guān)問(wèn)題的通知》中第一次明確提出銀行應(yīng)遵循KYC原則，加強(qiáng)對(duì)虛構(gòu)貿(mào)易背景等行為的甄別，主動(dòng)報(bào)告可疑交易并積極采取措施防止異常跨境資金流入。此后，展業(yè)三原則要求在《服務(wù)貿(mào)易外匯管理指引實(shí)施細(xì)則》、《國(guó)家外匯管理局關(guān)于完善銀行貿(mào)易融資業(yè)務(wù)外匯管理有關(guān)問(wèn)題的通知》、《跨國(guó)公司外匯資金集中運(yùn)營(yíng)管理規(guī)定（試行）》、《銀行辦理結(jié)售匯業(yè)務(wù)管理辦法》、《支付機(jī)構(gòu)跨境外匯支付業(yè)務(wù)試點(diǎn)指導(dǎo)意見》、《國(guó)家外匯管理局關(guān)于改革外商投資企業(yè)外匯資本金結(jié)匯管理方式的通知》等越來(lái)越多的規(guī)定中頻繁使用。

適應(yīng)向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，外匯局以展業(yè)三原則精神為支撐，在簡(jiǎn)政放權(quán)過(guò)程中推進(jìn)改革，2013年以來(lái)先后取消5大類行政審批項(xiàng)目，宣布廢止和取消85件規(guī)范性文件，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，管理效率得到極大提升。從宏觀層面來(lái)看，這些簡(jiǎn)政放權(quán)的舉措本質(zhì)上都是展業(yè)三原則精神在宏觀政策上的具體體現(xiàn)。

（二）業(yè)務(wù)監(jiān)管與指導(dǎo)

1. 按外匯業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度實(shí)施分類管理。近年來(lái)，我國(guó)外匯管理領(lǐng)域?qū)嵤┑闹攸c(diǎn)改革（或者說(shuō)是推進(jìn)可兌換），大都是按照外匯交易對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和跨境資金波動(dòng)影響程度由低到高的次序展開的，即：先經(jīng)常項(xiàng)目，后資本項(xiàng)目；先直接投資，后外債及證券投資領(lǐng)域（見表1）。

2. 按涉外主體風(fēng)險(xiǎn)可控度實(shí)施分類管理。涉外主體分為機(jī)構(gòu)（包括銀行和非銀行機(jī)構(gòu)）和個(gè)人。相對(duì)個(gè)人，機(jī)構(gòu)通常具有交易大、交易行為相對(duì)規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)可控性強(qiáng)等特點(diǎn)。按照展業(yè)三原則精神，在開放次序上，外匯管理當(dāng)局選擇了先機(jī)構(gòu)、后個(gè)人。如：相對(duì)機(jī)構(gòu)外債和投資，個(gè)人資本項(xiàng)下外匯交易基本未開放。在業(yè)務(wù)管理上，按照鼓勵(lì)守法合規(guī)主體、限制違規(guī)主體的原則實(shí)施管理。如：跨國(guó)公司外匯資金集中運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)，首先選擇在管理相對(duì)規(guī)范、跨境收支規(guī)模（上年度1億美元以上）相對(duì)較高的跨國(guó)公司中試點(diǎn)；境內(nèi)企業(yè)須為近三年無(wú)重大外匯違法違規(guī)行為、名錄內(nèi)企業(yè)貨物貿(mào)易分類為A的方可參與；開戶銀行須為近三年執(zhí)行外匯管理規(guī)定考核B以上的銀行。

3. 按區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)可控度實(shí)施分類管理。理論上，在交易量相對(duì)較小的地區(qū)進(jìn)行改革試點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)可控性較高。按照展業(yè)三原則精神，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大的改革，外匯管理當(dāng)局選擇先在部分地區(qū)進(jìn)行小范圍試點(diǎn)。如：2014年，選擇上海自貿(mào)區(qū)等12個(gè)區(qū)域試點(diǎn)外商投資企業(yè)資本金結(jié)匯管理方式改革，資本金結(jié)匯實(shí)施意愿結(jié)匯和“負(fù)面清單”管理；2015年2月，在北京中關(guān)村、深圳前海、江蘇張家港等局部區(qū)域開展外債宏觀審慎管理試點(diǎn)，允許企業(yè)在凈資產(chǎn)的一定倍數(shù)內(nèi)自主借用外債。

4. 探索“負(fù)面清單”管理方式。按照展業(yè)三原則精神，外匯管理當(dāng)局賦予銀行更大展業(yè)空間的同時(shí)，提高了對(duì)銀行的自律要求，為實(shí)施“負(fù)面清單”管理奠定了基礎(chǔ)。例如，對(duì)貨物貿(mào)易B、C類企業(yè)和個(gè)人分拆結(jié)售匯業(yè)務(wù)等，制定了相對(duì)嚴(yán)格的業(yè)務(wù)審核要求；在直接投資和外債資金結(jié)匯管理上，只列明不得從事的用途；在跨境擔(dān)保中，只要在簽約和履約環(huán)節(jié)不與現(xiàn)行規(guī)定相沖突的，均可直接辦理；跨國(guó)公司外匯資金集中運(yùn)營(yíng)管理改革試點(diǎn)進(jìn)一步通過(guò)“負(fù)面清單”方式實(shí)現(xiàn)資本項(xiàng)下意愿結(jié)匯。

三、展業(yè)三原則理念在銀行的傳導(dǎo)與落實(shí)

銀行被賦予更多的業(yè)務(wù)管理權(quán)限后，經(jīng)營(yíng)靈活性和風(fēng)險(xiǎn)管理主動(dòng)性明顯提升，經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)顯著提高。X銀行山東省分行（以下簡(jiǎn)稱X銀行）是一家外匯業(yè)務(wù)規(guī)模較大的國(guó)有商業(yè)銀行，2014年累計(jì)結(jié)售匯609億美元、國(guó)際結(jié)算量1252億美元、貿(mào)易融資余額647.6億美元、在全省國(guó)際結(jié)算市場(chǎng)占比31.82%，在外匯政策傳導(dǎo)中居于重要地位。外匯管理當(dāng)局提出展業(yè)三原則要求后，X銀行逐步深化認(rèn)識(shí)，從被動(dòng)保守執(zhí)行到主動(dòng)融入內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制，有效將原則監(jiān)管精神傳導(dǎo)至企業(yè)主體，探索在新的監(jiān)管模式下實(shí)施分類管理取得實(shí)效。

（一）貫徹執(zhí)行情況

一是融入內(nèi)控制度。根據(jù)外匯局和總行要求，X銀行在外匯局明確提出可在展業(yè)三原則要求下開展業(yè)務(wù)的領(lǐng)域，將展業(yè)三原則要求融入相關(guān)內(nèi)控制度，從制度上明確盡職審核的要求：（1）2014年5月，X銀行制定出臺(tái)了《貿(mào)易融資業(yè)務(wù)外匯管理內(nèi)控指導(dǎo)意見》，明確了業(yè)務(wù)人員應(yīng)當(dāng)遵循KYC、KYB、CDD原則，切實(shí)履行貿(mào)易融資真實(shí)性、合規(guī)性審查職責(zé)。（2）針對(duì)貿(mào)易融資和轉(zhuǎn)口貿(mào)易業(yè)務(wù)，提出要從KYC方面加大對(duì)企業(yè)交易背景的真實(shí)性審核力度，包括審查其自身經(jīng)營(yíng)狀況、交易對(duì)手是否關(guān)聯(lián)企業(yè)等。（3）規(guī)定各分支機(jī)構(gòu)要從KYB方面加強(qiáng)對(duì)相關(guān)貨權(quán)憑證的審核力度。（4）建立以物權(quán)單證信息為核心的轉(zhuǎn)口貿(mào)易電子臺(tái)賬和收付款及貨權(quán)憑證等信息登記制度。二是重塑業(yè)務(wù)流程。以展業(yè)三原則為指導(dǎo)，對(duì)部分業(yè)務(wù)流程進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整和完善，從客戶準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)受理、業(yè)務(wù)辦理和貸后管理等環(huán)節(jié)，細(xì)化落實(shí)展業(yè)三原則的具體要求。如：針對(duì)跨國(guó)公司外匯資金集中運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)，制定了《X銀行股份有限公司跨國(guó)公司外匯資金集中運(yùn)營(yíng)管理業(yè)務(wù)操作規(guī)程》，適應(yīng)新的原則監(jiān)管要求，對(duì)跨境資金入賬、收支申報(bào)、資金結(jié)匯等業(yè)務(wù)流程進(jìn)行了重新設(shè)定。

（二）實(shí)施分類管理

X銀行落實(shí)展業(yè)三原則的核心方法是實(shí)施分類管理，即在展業(yè)三原則指導(dǎo)下，在自由展業(yè)空間范圍內(nèi)，針對(duì)不同客戶和業(yè)務(wù)實(shí)施不同的管理和審核方式，并根據(jù)監(jiān)管要求和業(yè)務(wù)發(fā)展進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審核資源優(yōu)化配置、業(yè)務(wù)績(jī)效和風(fēng)控水平提高。

1. 根據(jù)信用風(fēng)險(xiǎn)程度對(duì)客戶分類管理。在KYC原則指導(dǎo)下，該行運(yùn)用大數(shù)據(jù)和信息集成技術(shù)，對(duì)客戶信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合評(píng)估，將客戶分為高信用等級(jí)、一般信用等級(jí)、重點(diǎn)關(guān)注類和限制類四個(gè)等級(jí)，分別采取不同的管理措施（見圖1）。

以X銀行對(duì)高信用等級(jí)客戶實(shí)施分類管理為例：貫徹展業(yè)三原則要求，針對(duì)高信用等級(jí)客戶的服務(wù)貿(mào)易業(yè)務(wù)，不再?gòu)?qiáng)制審核涉及上游部門的前置許可文件，將需審核單證的60多項(xiàng)交易簡(jiǎn)化為11項(xiàng)，并對(duì)需提交單證進(jìn)行了簡(jiǎn)化，5萬(wàn)美元以下的業(yè)務(wù)可直接辦理收付匯，業(yè)務(wù)辦理時(shí)間縮短了近40%；針對(duì)外匯主體監(jiān)管A類企業(yè)的貨物貿(mào)易業(yè)務(wù)，可僅憑進(jìn)口報(bào)關(guān)單、合同或發(fā)票等任何一種能夠證明交易真實(shí)性的單證直接辦理付匯；針對(duì)參與跨國(guó)公司外匯資金集中運(yùn)營(yíng)管理試點(diǎn)的企業(yè)，簡(jiǎn)化賬戶開立要求和外匯收支手續(xù)，可按照展業(yè)三原則審核相關(guān)電子單證真實(shí)性后辦理經(jīng)常項(xiàng)目外匯收支，資本項(xiàng)目外匯資金結(jié)匯使用按照“負(fù)面清單”管理，只要不直接或間接用于企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍之外或國(guó)家法律法規(guī)禁止的支出即可。

2. 根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)可控度對(duì)業(yè)務(wù)分類管理。在KYB原則指導(dǎo)下，X銀行運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理模型和歷史數(shù)據(jù)，對(duì)在辦各類業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)損失和違約違規(guī)情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，以此為據(jù)將各類業(yè)務(wù)按風(fēng)險(xiǎn)大小分為無(wú)風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)、低風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)和高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)三類，并按照展業(yè)三原則對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別的業(yè)務(wù)實(shí)施分類管理（見圖2）。

以X銀行對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)貿(mào)易融資業(yè)務(wù)的分類管理為例：針對(duì)2014年以來(lái)部分貿(mào)易融資業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積聚較高的狀況，該行在KYC和KYB原則指導(dǎo)下，主動(dòng)調(diào)整貿(mào)易融資業(yè)務(wù)審核要求，擴(kuò)大業(yè)務(wù)“負(fù)面清單”范圍，防范業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在對(duì)合同及貿(mào)易背景嚴(yán)格審查的同時(shí)，要求關(guān)注和審慎處理以下情況：融資業(yè)務(wù)涉及商品系熱炒或價(jià)格波動(dòng)劇烈商品的；遠(yuǎn)期融資規(guī)模較大，且占同期貿(mào)易支出比例超過(guò)50%的；融資業(yè)務(wù)交易對(duì)手為關(guān)聯(lián)企業(yè)或非長(zhǎng)期往來(lái)客戶的；代理進(jìn)口開證業(yè)務(wù)；交易商品超出融資申請(qǐng)人主營(yíng)業(yè)務(wù)范圍的等等。

四、展業(yè)三原則的實(shí)施效果及分析

（一）對(duì)外匯管理績(jī)效提升的促進(jìn)作用

1. 從法律層面看，引入展業(yè)三原則有助于建立一個(gè)權(quán)責(zé)更明晰、覆蓋更全面的監(jiān)管模式。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行以“正面清單”為主的規(guī)則監(jiān)管模式，產(chǎn)生了兩方面問(wèn)題：一是監(jiān)管和被監(jiān)管方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系被扭曲和模糊，導(dǎo)致監(jiān)管責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)加大。二是隨著外匯業(yè)務(wù)創(chuàng)新和極端事件的頻發(fā)，外匯監(jiān)管盲區(qū)增多。此時(shí)，引入展業(yè)三原則這項(xiàng)更富有彈性的原則性監(jiān)管要求，一則可以從法律層面還原外匯局和銀行的權(quán)利義務(wù)，厘清雙方職責(zé)邊界，外匯局得以擺脫過(guò)多承擔(dān)的銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制責(zé)任，而銀行須負(fù)起本應(yīng)承擔(dān)的審核責(zé)任。二則可以杜絕因規(guī)則不能完全覆蓋外匯業(yè)務(wù)創(chuàng)新等產(chǎn)生的法律規(guī)避的可能性，同時(shí)避免規(guī)則監(jiān)管下因事先設(shè)定的適用條件和行為模式不合理而影響監(jiān)管效果的情況發(fā)生。

2. 從目標(biāo)相容角度看，引入展業(yè)三原則有助于建立一個(gè)更具相容性的監(jiān)管機(jī)制。在我國(guó)外匯管理領(lǐng)域，外匯管理當(dāng)局的監(jiān)管目標(biāo)是防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)國(guó)際收支平衡；銀行的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)是在控制風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上追求利潤(rùn)最大化。外匯管理過(guò)多細(xì)致的規(guī)則式監(jiān)管要求，制約了銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新、增加了額外的操作和管理成本，導(dǎo)致銀行被動(dòng)執(zhí)行外匯管理政策，甚至把外匯管理看作是需要克服或者逃避的障礙。根據(jù)哈維茨激勵(lì)相容理論，借助市場(chǎng)的約束力量，建立激勵(lì)相容的制度安排，可以使銀行與外匯管理當(dāng)局目標(biāo)更相容，實(shí)現(xiàn)利益最大化。展業(yè)三原則的引入正好契合這一需要，在外匯局充分相信銀行善意經(jīng)營(yíng)管理的基礎(chǔ)上，以國(guó)際銀行業(yè)普遍遵循的展業(yè)三原則替代大量具體細(xì)致的規(guī)則性要求，賦予銀行作為市場(chǎng)主體更多的靈活性和自主性，促進(jìn)銀行為加強(qiáng)自身風(fēng)險(xiǎn)控制主動(dòng)開展盡職審核，從而促進(jìn)實(shí)現(xiàn)外匯管理目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“雙贏”。

3. 從成本收益角度看，引入展業(yè)三原則有助于建立一個(gè)更低成本、更高效率的監(jiān)管模式。近年來(lái)，隨著外匯管理簡(jiǎn)政放權(quán)的大力推進(jìn)，如何能在“放”權(quán)后有效“管”好更顯重要，這就需要盡快建立一種新的、更有效率的管理制度安排。制度變遷的動(dòng)因，根本上是經(jīng)濟(jì)的，具體說(shuō)是成本收益的變化促成的。從外匯局角度看，細(xì)致微觀的以“正面清單”為主的規(guī)則監(jiān)管模式缺乏彈性且穩(wěn)定性差，往往滯后于形勢(shì)變化和銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，需要不斷更新規(guī)則來(lái)應(yīng)對(duì)新情況和新問(wèn)題，監(jiān)管成本高、效率低且不能及時(shí)有效防范風(fēng)險(xiǎn)。展業(yè)三原則引入后，外匯局可以從大量的反復(fù)修訂監(jiān)管規(guī)則的工作中解放出來(lái)，通過(guò)相對(duì)穩(wěn)定的監(jiān)管原則約束銀行經(jīng)營(yíng)行為，進(jìn)而通過(guò)對(duì)銀行的監(jiān)管實(shí)現(xiàn)對(duì)大量企業(yè)的監(jiān)管，有效降低了監(jiān)管成本，提高了監(jiān)管效率。

4. 從配套規(guī)則的設(shè)立看，引入展業(yè)三原則為實(shí)施“負(fù)面清單”管理創(chuàng)造了條件。早期我國(guó)“以規(guī)則監(jiān)管為主”的監(jiān)管模式下，銀行只能在外匯局批準(zhǔn)或備案的領(lǐng)域內(nèi)開展業(yè)務(wù)，并且針對(duì)各類銀行外匯業(yè)務(wù)，都有具體的管理要求，采用“正面清單”管理方式顯然是最有效的。展業(yè)三原則引入后，銀行被賦予更大的自由展業(yè)空間，經(jīng)營(yíng)自主性不斷增強(qiáng)，并且隨著外匯管理簡(jiǎn)政放權(quán)和可兌換程度的逐步提高，銀行外匯業(yè)務(wù)的開放度也逐步加大，“正面清單”剛性有余、彈性不足的弱點(diǎn)愈發(fā)突出，此時(shí)，建立一個(gè)更有包容性和前瞻性的原則監(jiān)管下的“負(fù)面清單”管理模式則更為必要和可能。目前，外匯局在外商投資企業(yè)資本金結(jié)匯、支付機(jī)構(gòu)提供跨境外匯支付服務(wù)及跨國(guó)公司外匯資金集中運(yùn)營(yíng)等領(lǐng)域?qū)嵤柏?fù)面清單”管理都在為銀行企業(yè)“減負(fù)松綁”、提高外匯管理績(jī)效方面取得了良好效果。

總體來(lái)看，目前外匯局對(duì)展業(yè)三原則的應(yīng)用和實(shí)踐尚處于起步階段，雖然展業(yè)三原則的基本精神已在外匯管理重大改革和部分領(lǐng)域中有所體現(xiàn)，但在建立和完善相應(yīng)的法律框架和制度體系，以及政策落地的配套措施等方面仍任重道遠(yuǎn)。

（二）X銀行落實(shí)展業(yè)三原則的實(shí)踐效果

首先，落實(shí)展業(yè)三原則對(duì)X銀行擴(kuò)大展業(yè)自由度和提升自律水平、經(jīng)營(yíng)效率及風(fēng)控水平等方面起到了積極的促進(jìn)作用，突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是人力、物力、時(shí)間和風(fēng)控成本顯著下降。據(jù)了解，X銀行執(zhí)行展業(yè)三原則要求后，部分業(yè)務(wù)簡(jiǎn)化了資料審核及流程，單證審核量下降82%，業(yè)務(wù)辦理時(shí)間縮短近40%，業(yè)務(wù)人員工作量減小，工作效率顯著提高。二是資源配置更合理，風(fēng)險(xiǎn)防范更精準(zhǔn)。X銀行以展業(yè)三原則為指導(dǎo)，針對(duì)不同信用等級(jí)客戶和不同風(fēng)險(xiǎn)程度的業(yè)務(wù)實(shí)施分類管理，特別是通過(guò)KYC和KYB鎖定高風(fēng)險(xiǎn)客戶或業(yè)務(wù)，采取更嚴(yán)格的審核和更精準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，解決了審核資源平均配置帶來(lái)的浪費(fèi)問(wèn)題。三是業(yè)務(wù)合規(guī)率明顯提升。從X銀行某分行近年執(zhí)行展業(yè)三原則情況來(lái)看，2014年該行累計(jì)辦理40余萬(wàn)筆業(yè)務(wù)，內(nèi)部合規(guī)檢查僅發(fā)現(xiàn)7筆差錯(cuò)，差錯(cuò)率不到萬(wàn)分之一，較2011年降低了80%多。從當(dāng)?shù)赝鈪R局掌握情況看，執(zhí)行展業(yè)三原則要求后，該行相關(guān)內(nèi)控制度不斷完善，業(yè)務(wù)審核更加科學(xué)規(guī)范，業(yè)務(wù)合規(guī)性有所提高。該行連續(xù)3年在執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況年度考核中獲得A級(jí)，2014年整體業(yè)務(wù)合規(guī)性得分率98.9%，比上年增加1.9個(gè)百分點(diǎn)；貨物貿(mào)易外匯收支業(yè)務(wù)合規(guī)性得分率由2013年的78.1%大幅提升至99.3%；服務(wù)貿(mào)易項(xiàng)目合規(guī)性得分率兩年保持100%。

其次，X銀行在落實(shí)展業(yè)三原則過(guò)程中也遇到的一些困惑，集中表現(xiàn)在：“盡職審核”標(biāo)準(zhǔn)難以把控，造成客戶資源流失。由于展業(yè)三原則要求提出時(shí)間較短，在外匯局未出臺(tái)具體執(zhí)行要求、解釋或指引的情況下，各銀行對(duì)展業(yè)三原則的理解存在差異，難以把握適當(dāng)?shù)谋M職審核尺度。同時(shí)，由于外匯局未針對(duì)銀行執(zhí)行展業(yè)三原則情況設(shè)定具體考核標(biāo)準(zhǔn)或違規(guī)罰則，該行在執(zhí)行時(shí)會(huì)存在不安全感，擔(dān)心因盡職審核程度達(dá)不到要求而受到處罰。X銀行認(rèn)為，跟同業(yè)相比，他們對(duì)展業(yè)三原則的執(zhí)行尺度偏緊，特別是對(duì)業(yè)務(wù)真實(shí)性審核的要求相對(duì)較高，對(duì)可疑業(yè)務(wù)要求審核的資料相對(duì)較多，甚至對(duì)部分客戶實(shí)施了禁止準(zhǔn)入或退出政策，防范風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)不免損失部分收益。如：為加強(qiáng)轉(zhuǎn)口業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范，該行加強(qiáng)了對(duì)貿(mào)易型企業(yè)的審查力度，并陸續(xù)退出一批資質(zhì)較差企業(yè)。同時(shí)，對(duì)批發(fā)類、大宗商品類企業(yè)的融資和授信更為謹(jǐn)慎，并逐步壓縮大宗商品的融資規(guī)模。受此影響，部分客戶轉(zhuǎn)去他行敘做業(yè)務(wù)，導(dǎo)致該行貿(mào)易融資業(yè)務(wù)市場(chǎng)份額明顯下降，業(yè)務(wù)收入相應(yīng)減少。

綜上所述，現(xiàn)階段在我國(guó)銀行外匯管理領(lǐng)域引入展業(yè)三原則要求，將有助于在規(guī)范的法律基礎(chǔ)上探索建立更具相容性、更有效率的以原則監(jiān)管為主導(dǎo)的銀行外匯管理模式，促進(jìn)了外匯局和銀行雙方績(jī)效提升，為提高貿(mào)易投資便利性和防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造一個(gè)更有利的制度空間。

五、有關(guān)建議

（一）以展業(yè)三原則為基礎(chǔ)，盡快構(gòu)建以原則監(jiān)管為主導(dǎo)的外匯管理體系

當(dāng)前，我國(guó)外匯管理要構(gòu)建一個(gè)由原則、規(guī)則和指引等法律規(guī)范共同構(gòu)成的法律體系。在繼續(xù)探索其他更有效的監(jiān)管原則的同時(shí)，首先要從法律層面確定展業(yè)三原則的主導(dǎo)地位。在較高法律層級(jí)的法規(guī)中明確提出對(duì)銀行實(shí)施展業(yè)三原則監(jiān)管要求，并明確罰則；以展業(yè)三原則為指導(dǎo)出臺(tái)、整合、修訂具體法規(guī)，形成體現(xiàn)原則精神的法律制度框架。其次要堅(jiān)持把規(guī)則作為原則監(jiān)管的有效補(bǔ)充。對(duì)于一些關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的敏感或重要領(lǐng)域、存在市場(chǎng)失靈或者與銀行目標(biāo)利益沖突較大的領(lǐng)域，仍需采用規(guī)則監(jiān)管，由外匯局明確設(shè)定監(jiān)管要求，確保有效控制風(fēng)險(xiǎn)。再者要盡快制定展業(yè)三原則配套指引。以指引對(duì)原則或者規(guī)則進(jìn)行細(xì)化和說(shuō)明，包括針對(duì)具體業(yè)務(wù)操作的正式指引和典型案例說(shuō)明等非正式指引，增強(qiáng)展業(yè)三原則的操作性。

（二）建立“三張清單”，為展業(yè)三原則實(shí)施奠定制度基礎(chǔ)

所謂清單管理，是以清單形式來(lái)明確政府職權(quán)和微觀市場(chǎng)主體的作用空間，是促進(jìn)監(jiān)管原則落地的具體規(guī)則。根據(jù)李克強(qiáng)總理對(duì)政府制度建設(shè)的要求，外匯管理當(dāng)局須在法治基礎(chǔ)上，盡快建立“三張清單”。一是制定“權(quán)力清單”。厘清外匯局與市場(chǎng)的界限，明確外匯局可以做哪些事情，目前，需要在行政許可項(xiàng)目清單的基礎(chǔ)上，盡快理出包括行政檢查和處罰權(quán)等在內(nèi)的更全面的權(quán)力清單，為明確外匯局在推進(jìn)展業(yè)三原則過(guò)程中的職責(zé)定位奠定基礎(chǔ)。二是理出“責(zé)任清單”。明確外匯局應(yīng)該如何進(jìn)行外匯管理，做到“法定責(zé)任必須為”，避免出現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)后的不作為現(xiàn)象，為選擇適當(dāng)?shù)墓芾泶胧┩七M(jìn)展業(yè)三原則奠定基礎(chǔ)。三是建立全面的、更富彈性的“負(fù)面清單”。補(bǔ)充完善現(xiàn)有“負(fù)面清單”，盡可能全面明晰地覆蓋限制或禁止經(jīng)濟(jì)主體行為領(lǐng)域，并建立負(fù)面清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制：鼓勵(lì)落實(shí)展業(yè)三原則較好的銀行，縮小“負(fù)面清單”范圍；給予其更大展業(yè)空間和政策便利；限制或懲罰執(zhí)行不利的銀行，增加“負(fù)面清單”項(xiàng)目，縮小其自由展業(yè)范圍。

（三）完善激勵(lì)約束措施，提高銀行落實(shí)展業(yè)三原則的主動(dòng)性

1. 建立激勵(lì)相容的管理體系。美聯(lián)儲(chǔ)原主席格林斯潘曾指出，所謂“激勵(lì)相容監(jiān)管”是指符合投資者和銀行經(jīng)理利潤(rùn)最大化目標(biāo)的監(jiān)管。外匯局不僅要從監(jiān)管目標(biāo)出發(fā)設(shè)置管理措施，而且要充分考慮銀行作為市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，盡量提高雙方目標(biāo)的相容性。尤其是在目前展業(yè)三原則引入外匯管理的起步階段，外匯局更要加強(qiáng)引導(dǎo)，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分析會(huì)、內(nèi)控聯(lián)席會(huì)、檢查反饋等形式提高銀行對(duì)外匯管理目標(biāo)和展業(yè)三原則監(jiān)管理念的認(rèn)同，促進(jìn)自覺(jué)轉(zhuǎn)化為銀行日常審慎經(jīng)營(yíng)行為。

2.完善配套措施。一是督促銀行完善內(nèi)部約束機(jī)制，按照展業(yè)三原則要求對(duì)內(nèi)控制度和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系進(jìn)行優(yōu)化完善，明確管理層及風(fēng)險(xiǎn)合規(guī)、內(nèi)審部門的責(zé)任和盡職要求，并通過(guò)內(nèi)部審計(jì)等措施提高履行展業(yè)三原則的有效性。二是建立外匯局檢查評(píng)估制度，科學(xué)設(shè)計(jì)指標(biāo)，綜合評(píng)估銀行執(zhí)行展業(yè)三原則效果，并通過(guò)適當(dāng)方式向社會(huì)公開，引入市場(chǎng)約束力量，激勵(lì)銀行有效執(zhí)行展業(yè)三原則。三是完善分類管理措施。對(duì)于執(zhí)行不力的銀行，除按規(guī)定進(jìn)行處罰，還應(yīng)適當(dāng)加大現(xiàn)場(chǎng)檢查頻率和力度，督促銀行及時(shí)整改；對(duì)于落實(shí)較好的銀行，給予更大的政策便利，減少檢查內(nèi)容和頻率，激發(fā)銀行盡職審查、控制風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)生動(dòng)力。

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（責(zé)任編輯 孫 軍；校對(duì) SZ，GX）