北京市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)管理現(xiàn)狀分析及發(fā)展建議

靳筱

近年來，北京市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作認(rèn)真遵循國(guó)家相關(guān)政策制度，不斷規(guī)范和加強(qiáng)管理水平，各項(xiàng)工作穩(wěn)步推進(jìn)，取得了良好成效，得到了市級(jí)農(nóng)口部門及各項(xiàng)目區(qū)政府的好評(píng)。總結(jié)幾年來的農(nóng)發(fā)工作，特別是在強(qiáng)化項(xiàng)目和資金管理方面，北京市積累了一些經(jīng)驗(yàn)，制定了一些行之有效的措施和方法，在項(xiàng)目、資金、監(jiān)督管理方面開創(chuàng)了新局面。

一、北京市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)管理主要經(jīng)驗(yàn)及做法

（一）嚴(yán)把四關(guān)，營(yíng)造項(xiàng)目管理新局面

1.加強(qiáng)農(nóng)發(fā)組織領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)把思想認(rèn)識(shí)關(guān)。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要組成部分，受到北京市市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，多次提出要求，把農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)列為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)工作。各項(xiàng)目區(qū)政府更是成立了以主管農(nóng)業(yè)的副區(qū)（縣）長(zhǎng)為組長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常參加農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)實(shí)施方案的研究，召開專題會(huì)議，同項(xiàng)目區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部共同制定工程建設(shè)方案，并經(jīng)常深入開發(fā)第一線了解情況，解決開發(fā)工作中的實(shí)際問題，精心組織實(shí)施。我市各級(jí)農(nóng)發(fā)部門在組織農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施過程中，始終注意發(fā)揮各農(nóng)業(yè)部門的職能作用，落實(shí)開發(fā)責(zé)任制，與農(nóng)業(yè)主管部門，水利部門密切配合，使農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的規(guī)劃和骨干工程建設(shè)緊密結(jié)合，發(fā)揮出整體效益。

2.加強(qiáng)項(xiàng)目前期規(guī)劃，嚴(yán)把申報(bào)立項(xiàng)關(guān)。國(guó)家下達(dá)我市年度投資控制指標(biāo)后，我市及時(shí)召開全市項(xiàng)目計(jì)劃編制工作會(huì)議，根據(jù)各區(qū)縣農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)實(shí)際情況，將中央財(cái)政資金及市級(jí)財(cái)政配套資金指標(biāo)分解下達(dá)到各項(xiàng)目區(qū)縣。并要求項(xiàng)目單位按有關(guān)制度要求，做好項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃編制工作，實(shí)施計(jì)劃一經(jīng)國(guó)家批復(fù)，任何單位和個(gè)人不得擅自調(diào)整項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)和主要建設(shè)內(nèi)容。如在實(shí)施過程中，實(shí)施計(jì)劃確需調(diào)整的，要及時(shí)上報(bào)變更申請(qǐng)，批準(zhǔn)后方可執(zhí)行。我市農(nóng)發(fā)項(xiàng)目嚴(yán)格按照申報(bào)指南的規(guī)定，堅(jiān)持規(guī)劃先行、精心設(shè)計(jì)，切實(shí)考慮項(xiàng)目區(qū)基本情況、農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃時(shí)組織項(xiàng)目區(qū)村干部及村民代表深入田間，充分聽取和采納群眾的意見和建議，做到村民高度參與。設(shè)計(jì)時(shí)組織設(shè)計(jì)人員進(jìn)行實(shí)地勘查，做實(shí)、做深、做細(xì)勘察設(shè)計(jì)工作。規(guī)劃設(shè)計(jì)完成后實(shí)行專家評(píng)審制，組織農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等相關(guān)部門專家論證，確保擬立項(xiàng)項(xiàng)目符合財(cái)政支持方向，科學(xué)可行。

3.注重資金使用效益，嚴(yán)把報(bào)賬要求關(guān)。首先，建立地方財(cái)政配套資金預(yù)算制度。市、區(qū)縣財(cái)政部門根據(jù)當(dāng)年中央財(cái)政資金投入規(guī)模，確定本級(jí)配套資金數(shù)額，及時(shí)列入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算，確保地方財(cái)政配套資金的及時(shí)足額到位。其次，嚴(yán)格資金支出管理，堅(jiān)持專賬核算、專人管理、專款專用的原則，實(shí)行縣級(jí)財(cái)政報(bào)賬制。項(xiàng)目單位按施工進(jìn)度申請(qǐng)報(bào)賬，經(jīng)項(xiàng)目區(qū)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、工程負(fù)責(zé)人、工程技術(shù)人員簽字、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政科負(fù)責(zé)人簽字蓋章、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員和總監(jiān)理工程師簽字同意后，報(bào)區(qū)縣農(nóng)發(fā)辦，再經(jīng)項(xiàng)目專管員、農(nóng)發(fā)辦主任、主管局長(zhǎng)簽字后，將報(bào)賬資金撥付項(xiàng)目單位。最后，強(qiáng)化資金監(jiān)管力度。各級(jí)財(cái)政部門除定期和不定期對(duì)資金使用和管理進(jìn)行檢查外，還積極與審計(jì)部門密切配合，做好項(xiàng)目年度審計(jì)和階段審計(jì)，形成了良好的監(jiān)督管理機(jī)制。

4.加強(qiáng)工程質(zhì)量監(jiān)督，嚴(yán)把項(xiàng)目管理關(guān)。第一，積極推行項(xiàng)目招投標(biāo)制。在招投標(biāo)整個(gè)過程中，始終堅(jiān)持一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不符合報(bào)名條件資質(zhì)要求和未做好有效投標(biāo)書的投標(biāo)企業(yè)均予以作廢標(biāo)處理，杜絕了壟標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象的發(fā)生。第二，堅(jiān)持項(xiàng)目公示制。我市各級(jí)農(nóng)發(fā)辦嚴(yán)格執(zhí)行《國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室關(guān)于印發(fā)國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目和資金公示制暫行規(guī)定的通知》要求，對(duì)項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目實(shí)施和竣工驗(yàn)收三個(gè)階段實(shí)行公示制。在項(xiàng)目建設(shè)重點(diǎn)工程，或明顯位置樹立公示牌、公示欄、公示墻等形式，將建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)時(shí)間、規(guī)劃方案、建設(shè)內(nèi)容、主要工程量、財(cái)政資金及農(nóng)民籌資投勞、效果效益、運(yùn)行管護(hù)等內(nèi)容分階段進(jìn)行公示。嚴(yán)格執(zhí)行公示制，既增強(qiáng)了我市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作的透明度、公信力，又提高了廣大群眾對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的參與度和支持力，做到把好事辦實(shí)、把實(shí)事辦好。第三，采取項(xiàng)目監(jiān)理制。在項(xiàng)目建設(shè)過程中，農(nóng)發(fā)辦與監(jiān)理定期與不定期溝通相結(jié)合，日常溝通與重要問題溝通相結(jié)合，充分發(fā)揮工程監(jiān)理對(duì)農(nóng)發(fā)工程建設(shè)全過程的監(jiān)督管理作用。通過監(jiān)理措施，達(dá)到了按照工程建設(shè)合同控制工程建設(shè)投資、質(zhì)量和工期，同時(shí)協(xié)調(diào)有關(guān)單位間工作關(guān)系的目的，有效杜絕了挪用工程建設(shè)資金現(xiàn)象的發(fā)生，確保項(xiàng)目能夠按照設(shè)計(jì)保質(zhì)保量完成。第四，完善項(xiàng)目檢查驗(yàn)收制度。在項(xiàng)目檢查上，做到經(jīng)?；?，各級(jí)農(nóng)發(fā)部門嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，每年組織農(nóng)、林、水等有關(guān)部門的專業(yè)技術(shù)人員對(duì)項(xiàng)目建設(shè)情況進(jìn)行檢查驗(yàn)收，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)糾正，并限期整改。第五，積極落實(shí)管護(hù)責(zé)任。為確保項(xiàng)目區(qū)工程設(shè)施的管理，使之持續(xù)發(fā)揮效益，我市按照“誰收益、誰管護(hù)”的原則，在建后管護(hù)上采取了以下措施：一是及時(shí)辦理產(chǎn)權(quán)移交手續(xù)；二是與鎮(zhèn)、村簽訂管護(hù)責(zé)任書；三是成立村級(jí)管護(hù)隊(duì)，對(duì)轄區(qū)項(xiàng)目進(jìn)行檢查、維修，確保項(xiàng)目正常運(yùn)行。

（二）創(chuàng)新機(jī)制，打造資金管理新局面

1.選準(zhǔn)項(xiàng)目，做好財(cái)務(wù)計(jì)劃。首先，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)管理部門及時(shí)向社會(huì)發(fā)布項(xiàng)目申報(bào)指南等信息，增強(qiáng)項(xiàng)目申報(bào)的透明度和競(jìng)爭(zhēng)性。完善項(xiàng)目庫(kù)管理制度，凡申請(qǐng)立項(xiàng)的項(xiàng)目，必須從項(xiàng)目庫(kù)中擇優(yōu)篩選。切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目前期工作，推行專家評(píng)審制，注重實(shí)地考察，選擇具有提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、能長(zhǎng)期發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目作為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目。其次，要求建設(shè)單位要做好資金籌措計(jì)劃和項(xiàng)目用款計(jì)劃，積極籌措包括財(cái)政資金、自籌資金，以及采取投資參股、補(bǔ)貼、貼息、有償扶持等多種形式吸引的金融資本、民間資本、工商資本等其他合法途徑籌集的資金。再次，資金籌集方式要逐步向以自籌資金、農(nóng)民投物投勞為主轉(zhuǎn)變，按照各項(xiàng)資金的投入比例形成資金拼盤后，以投入規(guī)?？刂祈?xiàng)目規(guī)模，按項(xiàng)目管理資金。最后，要求財(cái)務(wù)計(jì)劃合理確定地方財(cái)政配套資金和自籌資金，不得留有資金缺口，財(cái)務(wù)計(jì)劃一經(jīng)確定，不得隨意變更。

2.創(chuàng)新機(jī)制，加強(qiáng)資金管理。隨著國(guó)庫(kù)集中支付制度改革向縣級(jí)推進(jìn)，我市的縣級(jí)報(bào)賬制逐步向國(guó)庫(kù)集中支付制度過渡，要求有條件的項(xiàng)目區(qū)可率先采用國(guó)庫(kù)集中支付制度，由財(cái)政部門在銀行為項(xiàng)目建設(shè)單位開設(shè)直接支付和授權(quán)支付零余額賬戶，將項(xiàng)目的各項(xiàng)工程和貨物款項(xiàng)直接支付到供應(yīng)商手中，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能開設(shè)項(xiàng)目專戶的問題。這樣不但能防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時(shí)占用、挪用農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)專項(xiàng)資金，有效防止項(xiàng)目單位利用各種手段套取財(cái)政資金，而且加快了資金的支出進(jìn)度，增加了資金支出的透明度。

3.加強(qiáng)監(jiān)督，做好績(jī)效評(píng)價(jià)。第一，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)建設(shè)的實(shí)體是在田間地頭，實(shí)地考察尤為重要，把實(shí)地考察與資金核算相結(jié)合，根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度和合同規(guī)定進(jìn)行資金撥付，防止單純以報(bào)賬資料為依據(jù)撥付資金。第二，全面推行工程建設(shè)監(jiān)理制，防止偷工減料、粗制濫造，確保工程建設(shè)質(zhì)量。對(duì)項(xiàng)目建設(shè)工程和資金使用情況進(jìn)行公示，接受項(xiàng)目區(qū)群眾監(jiān)督。第三，在加強(qiáng)日常檢查的同時(shí)，做好中期檢查、專項(xiàng)檢查和竣工項(xiàng)目驗(yàn)收工作。在項(xiàng)目竣工后，要經(jīng)過財(cái)政投資評(píng)審中心的評(píng)審，或委托具有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)審核施工單位編制的工程竣工決算，并且要求審計(jì)、監(jiān)察部門進(jìn)行監(jiān)督。第四，在項(xiàng)目竣工決算后，要求及時(shí)地將項(xiàng)目形成的資產(chǎn)移交給管理部門，加強(qiáng)項(xiàng)目資產(chǎn)的后期管護(hù)，提高項(xiàng)目資產(chǎn)的利用率，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目的社會(huì)效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

（三）整合“資源”，開創(chuàng)監(jiān)督管理新局面

1.領(lǐng)導(dǎo)重視，親自掛帥。本著貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院加強(qiáng)涉農(nóng)資金管理精神，北京市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項(xiàng)目每年例行的專項(xiàng)檢查工作受到了市財(cái)政局領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。主管副局長(zhǎng)親自掛帥，多次召開會(huì)議專題部署檢查工作，并明確指示農(nóng)發(fā)檢查不僅是對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項(xiàng)目管理情況的調(diào)查了解，更是加大對(duì)基層干部貪污、騙取和挪用涉農(nóng)資金查處懲戒力度的重要舉措，要通過自查，達(dá)到規(guī)范管理，查處問題，預(yù)先防范，自我修復(fù)的目的。在布置工作時(shí)要求不走過場(chǎng)，制定完善嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鞣桨?，落?shí)工作措施；并在檢查過程中多次跟進(jìn)了解情況，聽取匯報(bào)，提出下一步工作要求；對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的問題和不足要求各級(jí)農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)自覺糾正，按規(guī)范整改，扎實(shí)完成專項(xiàng)自查工作。

2.整合資源，健全機(jī)構(gòu)。為高質(zhì)量完成專項(xiàng)自查工作，我市農(nóng)發(fā)辦成立了專項(xiàng)檢查組。由市農(nóng)發(fā)辦牽頭，聯(lián)合市局財(cái)政監(jiān)督檢查處和評(píng)審中心專家，成員包括項(xiàng)目工程方面和財(cái)務(wù)審計(jì)方面的專家。在實(shí)地檢查階段，檢查組分小組對(duì)所抽查項(xiàng)目區(qū)的項(xiàng)目年度實(shí)施計(jì)劃執(zhí)行情況、資金落實(shí)情況、財(cái)政資金支出情況、資金管理情況、項(xiàng)目管理制度執(zhí)行情況、基礎(chǔ)資料是否齊全、會(huì)計(jì)處理是否規(guī)范等進(jìn)行了細(xì)致、全面的檢查。專家從各自專業(yè)角度對(duì)項(xiàng)目和資金管理情況的檢查保證了自查更具專業(yè)性和權(quán)威性。

二、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項(xiàng)目管理中存在的問題及成因

通過檢查和調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然北京市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項(xiàng)目管理取得了一些成績(jī)，但也不可避免的存在一些問題：

1.個(gè)別項(xiàng)目工程進(jìn)度緩慢，以往年份存在未按期完工項(xiàng)目，或者已完工項(xiàng)目未及時(shí)驗(yàn)收結(jié)算。

出現(xiàn)此類問題的原因?yàn)轫?xiàng)目前期規(guī)劃立項(xiàng)時(shí)論證不充分，項(xiàng)目設(shè)計(jì)存在瑕疵，工期規(guī)劃不夠科學(xué)，資金撥付不及時(shí)導(dǎo)致工程進(jìn)度落后；實(shí)際施工中受到氣候、環(huán)境、地形等影響導(dǎo)致建設(shè)內(nèi)容暫時(shí)擱淺。

2.個(gè)別區(qū)縣財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，基礎(chǔ)工作不到位，項(xiàng)目檔案不完備。

出現(xiàn)此類問題的主要原因?yàn)榭h級(jí)報(bào)賬制實(shí)施后，對(duì)區(qū)縣級(jí)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理人員的素質(zhì)要求越來越高。在任務(wù)量加重的情況下，個(gè)別基層財(cái)務(wù)管理制度不健全，財(cái)務(wù)人員會(huì)計(jì)核算水平不高，財(cái)政審核不嚴(yán)，導(dǎo)致對(duì)報(bào)賬制政策執(zhí)行的不到位。

3.項(xiàng)目管理不完善，個(gè)別地方項(xiàng)目未實(shí)行招投標(biāo)，已完工項(xiàng)目存在損毀、閑置、垃圾堆積等問題。

出現(xiàn)此類問題的主要原因?yàn)椴糠猪?xiàng)目區(qū)為安排自身農(nóng)轉(zhuǎn)居勞動(dòng)力就業(yè)，確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，由項(xiàng)目單位內(nèi)部施工企業(yè)承接；項(xiàng)目單位重建設(shè)輕管理，工程管護(hù)責(zé)任落實(shí)不到位。

三、下一步發(fā)展對(duì)策與建議

針對(duì)上述管理中存在的問題，為使北京市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)各項(xiàng)工作進(jìn)一步完善，建議從以下幾方面入手：

一是完善項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)。由于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目涉及內(nèi)容的多樣性，在設(shè)計(jì)申報(bào)環(huán)節(jié)，要完善專家初步論證，充分調(diào)動(dòng)專家積極性，讓專家走到田間地頭，切實(shí)了解到項(xiàng)目建設(shè)的必要性與可行性，通過實(shí)地勘查，組織農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利多部門專家討論，提供真正符合實(shí)際的建議，增強(qiáng)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告與初設(shè)方案的精確性，加快推進(jìn)項(xiàng)目完工。

二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高縣級(jí)報(bào)賬制水平。市級(jí)農(nóng)發(fā)部門要多組織區(qū)縣財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，一方面邀請(qǐng)專家通過講座等方式對(duì)基層農(nóng)發(fā)管理人員進(jìn)行報(bào)賬制具體規(guī)定的講解，另一方面加強(qiáng)橫向溝通和交流，區(qū)縣之間互相發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，調(diào)動(dòng)各項(xiàng)目區(qū)參與農(nóng)業(yè)開發(fā)工作的積極性和主動(dòng)性。

三是提升項(xiàng)目過程管理。在項(xiàng)目建設(shè)環(huán)節(jié)，突出強(qiáng)化監(jiān)督檢查，堅(jiān)持跟蹤問效，主動(dòng)邀請(qǐng)并配合審計(jì)、財(cái)政監(jiān)督、投資評(píng)審等部門開展項(xiàng)目資金檢查，提高項(xiàng)目資金使用的合規(guī)性。特別是充分發(fā)揮監(jiān)理作用，確定監(jiān)理能夠客觀公正的履行職責(zé)，同時(shí)認(rèn)真履行項(xiàng)目和資金公示制度。在項(xiàng)目完工階段，要增強(qiáng)項(xiàng)目尾款撥付管理，嚴(yán)格要求項(xiàng)目質(zhì)量，不符合要求堅(jiān)決不予撥付尾款，嚴(yán)格按比例留存質(zhì)量保證金。農(nóng)發(fā)辦切實(shí)發(fā)揮職責(zé)，落實(shí)后期管護(hù)制度，對(duì)管護(hù)不力單位進(jìn)行追責(zé)，確保工程后期應(yīng)用，充分發(fā)揮應(yīng)有效益。（作者單位：北京市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室）