基層群眾自治的創(chuàng)新實踐研究

顧博文

[摘要]如何實現(xiàn)基層群眾自治與政府行政管理的有效銜接成為政界和學(xué)界普遍關(guān)注的問題。為貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，加快從“社會管理”向“社會治理”的轉(zhuǎn)變，深化政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動，太倉市自2008年來，開展了“政社互動”這一創(chuàng)新實踐的新模式，取得了一系列突破性的創(chuàng)新成果。

[關(guān)鍵詞]行政管理；社會自治；政社互動；創(chuàng)新實踐

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.16.104

江蘇省太倉市人民政府及其主管部門在“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，不斷創(chuàng)新工作機(jī)制和工作方法，形成了具有太倉特色、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新型行政管理模式，在實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動上探索出一條有特色的道路。中國社科院社會學(xué)所和政治學(xué)所等專家學(xué)者譽稱太倉的“政社互動”是我國行政改革的“第二次革命”，是我國基層民主建設(shè)的“第二個里程碑”。

1 太倉市的主要做法及其成效

1.1 規(guī)范政府行政行為，明確職責(zé)劃分界限

為規(guī)范政府行政行為，太倉市提出“政社分開”的核心就是政社之間權(quán)責(zé)的明確。對此，太倉市政府法制辦和民政局牽頭，歷時5個月梳理出《基層群眾自治組織依法履行職責(zé)事項》和《基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項》，簡稱“兩份清單”。前者目前經(jīng)再次梳理完善形成了村居各自依法履職清單各8項，后者為行政權(quán)力限制清單，最終確定協(xié)助事項為29項。“兩份清單”劃清了“行政權(quán)利”與“自治權(quán)利”界限，為推動“政社互動”奠定了堅實基礎(chǔ)。2010年4月，在明晰權(quán)責(zé)基礎(chǔ)上，太倉的城廂鎮(zhèn)、雙鳳鎮(zhèn)先行試點，“政社”雙方平等協(xié)商簽訂《協(xié)助管理協(xié)議書》，明確協(xié)助管理的項目和要求，明確政府必須提供的行政指導(dǎo)和財政支付，明確雙方的履約評估和違約責(zé)任。協(xié)議書的簽訂，正確處理了基層政府與自治組織的關(guān)系；自治組織履行法定職責(zé)與協(xié)助政府管理關(guān)系，探索實踐政府“購買服務(wù)”。試行政府行政管理“委托制”，為推進(jìn)法治政府建設(shè)開辟了一條新途徑。

1.2 完善基層自治制度，出臺互動政策綱領(lǐng)

太倉市政府及其職能部門認(rèn)真遵守村民委員會組織法和城市居民委員會組織法，相繼出臺了《村民自治章程》、《社區(qū)自治章程》、《民主決策日制度》、《太倉市村級民主建設(shè)暫行規(guī)定》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范村務(wù)公開和民主管理制度的意見》、《太倉市農(nóng)村基層組織規(guī)范化管理暫行辦法》、《太倉市社區(qū)黨組織規(guī)范化建設(shè)暫行辦法》等，全面實施基層群眾自治。2011年，為弱化行政考核，更好地實現(xiàn)政府與基層的平等互動，太倉市出臺了《“政社互動“雙向履約評估指導(dǎo)意見》，建立起政、社雙方履約和責(zé)任機(jī)制。2013年，為進(jìn)一步規(guī)避多頭考核，重復(fù)考核現(xiàn)象，出臺了《關(guān)于政社互動履職履約考評指導(dǎo)意見》，通過完善雙方民主協(xié)商程序，采用民主決策形式，強(qiáng)化考評結(jié)果，要求村（居）協(xié)議個性化，強(qiáng)化考評結(jié)果運用。對此，城廂鎮(zhèn)東林村結(jié)合自身發(fā)展實際，率先出臺了《東林業(yè)主委員會考核制度》、《關(guān)于加強(qiáng)村（居）委會專業(yè)委員會建設(shè)的指導(dǎo)意見》等個性化文件，并由“黨員議事小組”牽頭組織了社區(qū)群眾對村委會的履職履約年終考評。

1.3 實現(xiàn)政務(wù)公開透明，打造陽光政府工程

為深入推進(jìn)政務(wù)公開，打造陽光政府，太倉市成立了政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組和市糾風(fēng)辦，定期在市中心廣場舉行活動，市教育局、衛(wèi)生局、規(guī)劃建設(shè)局等14家單位零距離與市民交流，全方位關(guān)注解答熱點難點問題。同時通過板報，宣傳手冊，宣傳單等介紹各部門的工作職能，公開與人民群眾密切相關(guān)的有關(guān)規(guī)定及辦事指南。政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室還在現(xiàn)場開展問卷調(diào)查，聽取人民群眾對政府機(jī)關(guān)的意見和建議。同時，基層自治組織在政務(wù)公開的內(nèi)容、時間、形式和程序上不斷實現(xiàn)制度化、規(guī)范化、程序化，在公開的手段上也不斷創(chuàng)新，城廂鎮(zhèn)東林村自2005年起全面推行“村民小組代表會議制度”，經(jīng)不斷完善形成了現(xiàn)在的“黨員議事小組”，使村務(wù)決策和監(jiān)督面進(jìn)一步擴(kuò)大。2008年開始，各村、居委會還建立了“社區(qū)觀察員制度”，加強(qiáng)對社區(qū)的觀察和監(jiān)督。像城廂鎮(zhèn)電站村、沙溪鎮(zhèn)香塘村既有公開欄，又有觸摸屏和電子滾動屏。

1.4 培育社會組織成長，提高社會自治功能

太倉市政府通過制定稅收、財務(wù)、人事、工資、福利和勞動用工等方面優(yōu)惠政策，以及經(jīng)費和活動場所的充分供給，加大對社會組織的扶植和支持力度，培育了一大批社會組織，如勞務(wù)合作社、社區(qū)股份合作社、土地股份合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社、富民合作社。其中，勞務(wù)合作社是太倉農(nóng)民群眾主動適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的一大創(chuàng)舉。據(jù)太倉市農(nóng)辦數(shù)據(jù)顯示，到2008年8月底，太倉市共成立農(nóng)村勞務(wù)合作社43家，入社農(nóng)戶2536人，這些勞務(wù)合作社是主要以當(dāng)?shù)剞r(nóng)民從事勞動合作為基礎(chǔ)的一種新型市場主體，本著“入社自愿、退社自由”的原則，實行自我管理、自我服務(wù)、自負(fù)盈虧。除了這些經(jīng)濟(jì)性的合作社組織外，太倉市城鄉(xiāng)社區(qū)還涌現(xiàn)了一批社會性的志愿者組織，包括專業(yè)協(xié)會、業(yè)余文藝團(tuán)體、群眾自發(fā)組織的志愿者群體、物業(yè)管理以及一些中介組織，他們承接了一些政府剝離出來的公共服務(wù)職能，比如老齡事業(yè)、百團(tuán)大展演、紅楓愛心服務(wù)站等。

2 進(jìn)一步推進(jìn)行政管理與基層群眾自治有效銜接、良性互動的若干對策建議

由于政府行政管理與基層群眾自治的銜接和互動是一項開創(chuàng)性的政治體制改革，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗借鑒。因此，“政社互動”的過程中還存在許多的不足需要完善。

2.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民主自治

其一，在厘清原有太倉市政府經(jīng)濟(jì)職能體系的基礎(chǔ)上，限制、削弱乃至返還給市場、企業(yè)或社會某些權(quán)力或職能。太倉市政府應(yīng)放棄社會資源指令性計劃配置和直接生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)力，把屬于企業(yè)的自主權(quán)下放給企業(yè)或經(jīng)營服務(wù)型公司，使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束的法人實體和市場競爭主體；把屬于市場調(diào)節(jié)的職能切實轉(zhuǎn)移給市場，使市場在資源配置中更好地發(fā)揮基礎(chǔ)性作用；把經(jīng)濟(jì)活動中的社會服務(wù)性、社會福利工作管理職能及相當(dāng)一部分執(zhí)行性、操作性職能轉(zhuǎn)移給社會中介組織。把綜合經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)移到各綜合管理部門，行業(yè)管理職能由政府本著管行業(yè)不管企業(yè)的原則進(jìn)行安排，并逐步交給社區(qū)，黨群工作管理職能盡可能地實行屬地管理。經(jīng)過分解轉(zhuǎn)移，把大量的經(jīng)濟(jì)、社會職能交給企業(yè)、市場和其他社會組織，防止因政府干預(yù)過度而造成的“政府失靈”和惡性競爭，克服行政權(quán)力的市場化和某些既得利益集團(tuán)對市場機(jī)制的抵制和扭曲。

其二，為切實矯正市場失靈，又需要太倉市政府強(qiáng)化、拓展乃至增加某些職能。太倉市政府應(yīng)拓展制度創(chuàng)新職能和區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，創(chuàng)造一個有利于市場機(jī)制良性運作和逐漸成熟的體制環(huán)境、政策環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境，它意味著太倉市政府能力的提升。相較于其他區(qū)域，太倉市的市場體系相對完善，但轉(zhuǎn)軌中的經(jīng)濟(jì)體制還帶有某些行政壟斷痕跡，需要政府立足制度創(chuàng)新，促進(jìn)市場發(fā)育，盡快建立和完善公平競爭的規(guī)范體系和政策框架，防止可能發(fā)生的并遏止已經(jīng)出現(xiàn)的“分利聯(lián)盟”等各種形式的壟斷。關(guān)鍵在于對簡政放權(quán)、下放權(quán)力過程中出現(xiàn)的政府調(diào)控權(quán)威的下降和調(diào)控能力的弱化，應(yīng)引起足夠的重視，并采取有效措施并及時扭轉(zhuǎn)。

2.2 利益結(jié)合與民主自治

促進(jìn)社區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和社會結(jié)構(gòu)的分化，推動社區(qū)自主聯(lián)合體與利益群體的發(fā)展，能有效解決民主自治實踐中結(jié)構(gòu)層面問題。社區(qū)選舉（包括村民選舉）涉及民主觀念，更是利益結(jié)構(gòu)的打破和重塑，涉及公眾個體間、群體間、個體與群體間的互動利益博弈，能否改“零和博弈”為“合作博弈”取決于結(jié)構(gòu)性利益因素的存在與否。當(dāng)社會群眾不再是“原子化”個體，而能結(jié)合在現(xiàn)代組織之中時，社區(qū)的民主自治才具有真正的載體，社會區(qū)民主才不再是被賜予的民主。

第一，獨立性培育及相關(guān)制度創(chuàng)新。基層自治組織的獨立性是指其獨立于政府，并取信于公眾的特性，這種獨立包括，即自治組織是獨立的社會組織，不是政府的下屬機(jī)構(gòu)，原則上不承擔(dān)任何行政事務(wù)及準(zhǔn)行政事務(wù)；人員設(shè)置上獨立，即自治組織的領(lǐng)導(dǎo)成員是由公眾自主投票決定的，且公眾對本組織結(jié)構(gòu)設(shè)置、人事任免擁有最終的權(quán)力；財權(quán)的獨立，即自治組織運作的經(jīng)費主要依靠自身籌措?！蔼毩⑿浴笔腔鶎幼灾谓M織在與政府、私企互動過程中，能否真正代表公眾利益、表達(dá)公眾訴求的前提條件。總結(jié)起來就是：既要保證其基本的獨立性，又要實現(xiàn)與政府的良好互動關(guān)系。

第二，培育基層群眾的民主素質(zhì)。基層群眾的民主素質(zhì)高低與“政治冷漠”有著密切的關(guān)系。具體來說：首先，進(jìn)行公民素質(zhì)教育，培育公民意識。通過教育和培育，讓群眾自己解決社區(qū)自治中的問題；其次，引進(jìn)新技術(shù)和新方法，保障群眾參與。應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如公民參與的網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)庫建設(shè)；同時，開設(shè)強(qiáng)化公民參與技術(shù)與方法的培訓(xùn)課程，總結(jié)經(jīng)驗、推而廣之；再次，要以競爭上崗和教育培訓(xùn)為著力點，建立一支思想好、有文化、有干勁、有活力的村（居）委干部隊伍，提升處理村（居）委事務(wù)和服務(wù)群眾的能力。當(dāng)前太倉市在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子里推行的“選”、“訓(xùn)”、“育”、“促”的機(jī)制要大力推廣。

第三，基層自治組織職能定位。基層自治組織主要由農(nóng)村社區(qū)的村民委員會和城市社區(qū)的居民委員會組成。居民委員會的職能主要包括：宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家政策，維護(hù)居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛護(hù)公共財產(chǎn)，開展多種形式的社會主義精神文明建設(shè)活動；辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公共事業(yè)；調(diào)解民間糾紛；協(xié)助維護(hù)社會治安；協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項工作；向人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見、要求和建議。村民委員會的職能主要包括：發(fā)展壯大村級經(jīng)濟(jì)；推廣農(nóng)業(yè)科技知識；管理和服務(wù)本村的公共事務(wù)；維護(hù)治安和調(diào)解糾紛；發(fā)展農(nóng)村文化教育事業(yè)；做好失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)和安置工作；向政府反映村民的意見、要求和提出建議；教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)。

2.3 管理體制創(chuàng)新

城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)在政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會環(huán)境上的較大差異，使國家對城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)的管理采用相對區(qū)別的管理體制。希望太倉市政府能夠結(jié)合地區(qū)實際，分步驟、有計劃加以設(shè)施。

第一，城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新——社區(qū)服務(wù)站。

城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新使得街道辦事處功能逐步弱化，過渡機(jī)構(gòu)變成了社會服務(wù)站。嫁接式的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和受傳統(tǒng)極權(quán)統(tǒng)治深度影響的市民社會發(fā)展?fàn)顩r，使我國政府在城市管理上客觀需要在區(qū)（不設(shè)區(qū)的市）以下設(shè)立一級最基層單位。問題的關(guān)鍵在于：政府為什么不直接設(shè)立，而是要選擇“自治”性質(zhì)的社區(qū)居委會。從長遠(yuǎn)來看，如果真的能夠?qū)崿F(xiàn)“小政府、大社會”，又或者政府真的能確定其在社區(qū)中的行動邊界，則社區(qū)服務(wù)站可以取消，取而代之的是更為專業(yè)、分工更為精細(xì)的、帶有志愿性質(zhì)的“社會工作者”。這些社會工作者與社區(qū)服務(wù)站成員的區(qū)別在于他們屬于市民團(tuán)體系列而非政府派出機(jī)構(gòu)系列。政府可以對其活動提供專項的財政支持，但是他們本身并非政府雇員，其行動相對獨立。

第二，農(nóng)村社區(qū)管理體制創(chuàng)新——社會工作站。

社區(qū)工作站：農(nóng)村社區(qū)相較城市社區(qū)有其自身的運作特點，目前存在的焦點問題——村民委員會過多承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政事務(wù)，而弱化了自身的自治功能。結(jié)合太倉市特點，可做如下考慮：對于政府職能向下延伸的職能，可交給社區(qū)工作站，并尋求居（村）委的協(xié)助。社區(qū)工作站是鎮(zhèn)政府設(shè)在社區(qū)中承接政府行政任務(wù)的工作平臺。工作站接受鎮(zhèn)民政辦的領(lǐng)導(dǎo)，在業(yè)務(wù)上接受各個職能部門的指導(dǎo)。工作站人事管理隸屬于政府雇員制度，上級部門可以采用靈活的形式招募多種管理人才，這使得工作站的執(zhí)行能力得到了提升，政府各職能部門按照“費隨事轉(zhuǎn)”的規(guī)則逐漸下沉各項管理業(yè)務(wù)。

2.4 績效考核制度創(chuàng)新

第一，政府績效考核制度創(chuàng)新-360度績效評估體系。

改革太倉市政府政績考核指標(biāo)制定制度，規(guī)范政府行為。特別是要改革那種單純由上級制定的數(shù)字化指標(biāo)考核政府領(lǐng)導(dǎo)的做法。上級政府在制定地區(qū)發(fā)展指標(biāo)時，既要符合中央政策精神，又要真正做到從當(dāng)?shù)貙嶋H出發(fā)，充分考慮政府的意見和要求。事先應(yīng)與社區(qū)居委會和村民委員會進(jìn)行協(xié)商，廣泛征求村民意見，同時規(guī)范政府行為。在實際生活中，一些政府往往將為謀求自身利益而作出的指令也以國家任務(wù)的名義下達(dá)給村委會和居委會，要求完成。這一部分指令大都與中央政策精神相違背，它們恰恰是公眾最激烈反對的，是造成政府與公眾關(guān)系沖突的重要根源，因此，完善的評估體系必須包括兩大部分：評價指標(biāo)和評價主體。通過制度化手段將其從正常、合理的政府行為中剝離出來。

體系介紹：通過360度績效評估，部門可收集到多方面的評估信息，從而從內(nèi)外、正反、上下等多個角度，對公務(wù)員的績效提出較公正和符合實際的評估標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果。其中，最為重要的一點是引入社會公眾對公務(wù)員整體績效的評估，這有助于各部門從更為廣泛的角度督促公務(wù)員業(yè)績的完成，使其在完成本職工作的同時，還要著眼于部門的整體績效。

第二，基層自治組織績效考核制度創(chuàng)新。

由于基層自治組織的獨特性，各級政府部門采用了“一票否決”制的方式，這種考核方式固然有利于增強(qiáng)自治組織領(lǐng)導(dǎo)班子的積極性，但也存在一定的不合理性。其解決方法在于以下說明。

首先，考核內(nèi)容創(chuàng)新。對于城市社區(qū)。可以從社區(qū)的自治能力、服務(wù)社區(qū)情況、對國家政策宣傳、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子清廉度和突發(fā)事件處理等進(jìn)行考核。而對于農(nóng)村村委會來說，還應(yīng)增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，而且應(yīng)該占有很大比例即30%，其他依次為自治能力15%、服務(wù)15%、國家政策宣傳15%、清廉度15%、處理突發(fā)事件lO%。其次，堅持績效考核主體多元化。由傳統(tǒng)的上級政府評估轉(zhuǎn)變?yōu)榫用?、市各職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和計生、民警等。具體對于社區(qū)來說可以從三個層次來進(jìn)行：一是社區(qū)居民民主評議社區(qū)居委會成員職責(zé)履行情況；二是社區(qū)居民、居委會成員評議轉(zhuǎn)變職能后工作重心下移的社區(qū)民警、市容監(jiān)察隊員、計生專干和環(huán)衛(wèi)作業(yè)者的工作情況；三是社區(qū)居委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政科長評議市政府各部門轉(zhuǎn)變職能、工作重心下移的落實情況。最后，要增加居民在評估體系中的權(quán)重分值。具體可以參考下表比重：

3 結(jié)論

黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：堅持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。太倉市“政社互動，三社聯(lián)動”的實踐成果已經(jīng)向人們展示了其巨大的“潛力”。如何更好得總結(jié)其經(jīng)驗，進(jìn)一步完善其自身，并對其他地區(qū)產(chǎn)生積極的示范作用，還需要我們的共同努力。