破解非訴行政執(zhí)行困境

郭紅蕾

摘要：目前，非訴行政執(zhí)行作為行政訴訟制度不可或缺的一部分，其案件數(shù)量居高不下已成為不容否認的事實，但卻未能引起學者的足夠注意，不得不說是行政訴訟研究的遺憾。本文將從非訴行政執(zhí)行問題的提出入手，介紹其基礎理論和演變過程，并通過對非訴行政執(zhí)行所面臨困境的分析，嘗試提出破解之策，以期能對我國行政行為的合法化和合理化有所裨益。

關鍵詞：行政訴訟；非訴行政執(zhí)行；難題與對策

一、問題的提出

近年來，尤其是在《行政訴訟法》修改以后，眾多行政法學者在充分肯定和贊揚行政訴訟法的同時，也指出我國行政訴訟制度的實施現(xiàn)狀并不樂觀。比如馬懷德教授對行政訴訟目的、行政訴訟受案范圍、行政訴訟類型等問題的探討①，楊偉東教授對行政審判體制以及原被告資格問題的分析②，以及劉莘教授對行政訴訟執(zhí)行難問題的解讀③等。學者們探討和研究的問題誠然是《行政訴訟法》亟需解決的問題，但多數(shù)學者卻對非訴行政執(zhí)行問題相對忽視。實際上，行政移送法院執(zhí)行案件數(shù)量早已遠遠超過行政訴訟立案數(shù)量。據(jù)不完全統(tǒng)計，自1989年至2004年15年間全國各級法院共受理一審行政案件913091件，而審查非訴行政執(zhí)行案件多達3056927件，平均每萬人24.2件，是受理一審行政案件的3.4倍④。不僅如此，涉及行政強制執(zhí)行的法律法規(guī)，其中涉及非法行政執(zhí)行的法律法規(guī)約占70%；行政機關執(zhí)行的約占23%；行政機關和法院選擇執(zhí)行的約占3%；只有處罰規(guī)定而未明確由誰執(zhí)行的約占4%⑤。由此可見非訴行政執(zhí)行在我國具有十分重要的地位。

面對這一現(xiàn)實情況，不僅導致強制執(zhí)行案件過多，法院不堪重負，更嚴重的是給社會留下一種法院是政府的執(zhí)行部門的印象，降低了法院的社會地位和司法形象，這明顯不符合行政訴訟法的立法目的。針對這種問題，本文將簡要介紹非訴行政執(zhí)行的基礎理論及其在我國的演變歷程，然后重點分析非訴行政執(zhí)行案件所面臨的困境，并提出有針對性的消解建議。

二、非訴行政執(zhí)行概述

（一）非訴行政執(zhí)行的基礎理論

非訴行政執(zhí)行并未在我國法律明確規(guī)定，從諸多行政法教材或者論著中可以看出非法行政訴訟之所以被稱為“非訴”，是因為此類行政案件是并未進入訴訟程序而直接進入執(zhí)行程序。非訴行政執(zhí)行又有廣義和狹義兩種理解，廣義上的非訴行政執(zhí)行應當包括所有未經(jīng)行政訴訟程序的行政執(zhí)行，即行政機關自行強制執(zhí)行、行政機關申請法院強制執(zhí)行和權利人申請執(zhí)行等三種形式；狹義的非訴行政執(zhí)行僅指后兩種形式，是指法院在行政機關或權利人的申請下，對未經(jīng)過訴訟審查的具體行政行為的執(zhí)行⑥。這也是較為普遍的一種理解。

結合非訴行政執(zhí)行的概念，可以看出非訴行政執(zhí)行主要有以下特點：1、執(zhí)行的主體是法院，但法院必須是在行政機關或者權利人的申請下進行；2、執(zhí)行依據(jù)是未經(jīng)行政訴訟審查的具體行政行為；3、在執(zhí)行前要以不存在重大違法情形為標準對具體行政行為進行審查。

（二）我國非訴行政執(zhí)行的演變

非訴行政執(zhí)行制度在我國發(fā)展演變有著清晰的脈絡，可分為四個階段。第一階段是1989年——1991年，沒有明確規(guī)定法院對具體行政行為的審查方式。第二階段是1991年——1995年，1991年最高院《關于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見》第88條規(guī)定：“對行政機關申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為的，由執(zhí)行庭負責審查和執(zhí)行。”第三階段是1996年——1999年，1996年最高院《關于處理行政機關申請人民法院強制執(zhí)行案件分工問題的通知》要求“行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的案件，由行政庭負責審查……需要強制執(zhí)行的，由行政審判庭移送執(zhí)行庭?！钡谒碾A段是2000年至今，2000年最高院《若干解釋》93條規(guī)定：“人民法院受理行政機關申請執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應當在30日內由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執(zhí)行作出裁定；需要采取強制執(zhí)行措施的，由本院負責強制執(zhí)行非訴行政行為的機構執(zhí)行?！雹吣壳埃瑢τ诜窃V行政執(zhí)行的立法而言，我國缺乏一部單一的法律進行單獨規(guī)定，主要見于行政訴訟法、行政復議法、行政處罰法等法律及司法解釋，這需要在以后的發(fā)展過程中逐步明確并加以單獨規(guī)定，以保障非訴行政執(zhí)行制度的有效貫徹和實施。

三、非訴行政執(zhí)行所面臨的困境及破解

（一）明確行政與司法關系定位，嚴格法院司法審查程序

行政權與司法權關系的定位問題，是國家權力配置的重大問題，目前以司法權監(jiān)督行政權是各國的普遍做法。但英美法系與大陸法系又有所不同，以英國和美國為代表的英美法系中，司法權在非訴行政強制執(zhí)行權中占主導地位，行政機關原則上只能向法院提起民事訴訟，如果相對方不執(zhí)行，則法院以藐視法庭罪處以罰金或者拘禁。⑧而在以德國和奧地利為代表的大陸法系中，行政權占據(jù)主要地位，行政機關無需法院作出裁判即可依據(jù)執(zhí)行根據(jù)進行執(zhí)行。如果沒有法律授權，才需要向法院提出申請。⑨不過雖然處理方式不同，但兩種模式在相應國家取得不錯的效果。至于我國，前面已有所論述，雖承認非訴行政執(zhí)行的雙重屬性，但法院往往淪為政府的執(zhí)行部門，法院對具體行政行為的審查流于形式。因此筆者認為，無論是非訴行政執(zhí)行程序還是行政訴訟程序，都應當明確行政權與司法權的關系定位，強調法院對具體行政行為的審查都應當落到實處，明確審查標準，實現(xiàn)司法權對于行政權的監(jiān)控，以平衡行政法律關系雙方的地位和權利。

對于此困境之消解，筆者認為可以采取兩方面的措施：一方面調整行政訴訟的立法目的，明確法院對行政機關的監(jiān)督任務，使得行政權與司法權各司其職，相互鉗制；另一方面，明確法院在非訴行政執(zhí)行過程中對具體行政行為的審查標準和程序，以重大違法為標準進行審查，將審查落到實處。

（二）區(qū)分不同情況，制定切實可行的審查標準

目前行政訴訟制度中存在兩種不同的審查標準，一種是行政訴訟程序中的審查，采取“主要證據(jù)不足；適用法律、法規(guī)錯誤；違反法定程序；超越職權；濫用職權；行政處罰顯失公正”；另一種是非訴行政程序中的審查，即“被申請執(zhí)行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應當裁定不準予執(zhí)行：（一）明顯缺乏事實根據(jù)的；（二）明顯缺乏法律依據(jù)的；（三）其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權益的”。可以看出，訴訟程序中的標準比非訴行政執(zhí)行中的審查標準要嚴格⑩。筆者認為這種規(guī)定是合理的，因為兩個程序的啟動主體不同，行政訴訟中行政機關處于強勢地位，為保障行政相對人的合法權益，理應作出嚴格的審查標準。但非訴行政執(zhí)行中，法律賦予了行政相對人通過法律保護自身權益的機會，行政相對人具有主動性，如果行政相對人怠于行使其權利，理應為自己的行為承擔不利后果，“法律不保護躺在權利上睡覺的人”即是此意，所以無需對具體行政行為進行十分嚴格的審查。

不過筆者認為，現(xiàn)行非訴行政執(zhí)行的審查標準仍然存在過于模糊和不夠細化的缺陷，使得行政程序中對非訴行政行為的審查徒有其表。為消解此種困境，筆者認為，應當總結實務中的經(jīng)驗，以列舉的方式將“重大違法”的情形進一步細化，增強標準的可操作性。同時通過對比分析，制定符合適用語境的審查標準，并挖掘背后的法理支撐，契合現(xiàn)實的立法現(xiàn)狀和司法實踐，為日后行政訴訟程序中審查標準的擴展提供一些可能的幫助。

四、結語

部分作為整體的組成部分，具有天然的制度性聯(lián)系，部分之于整體的意義就如同整體之于部分的意義一樣不可忽視，非訴行政執(zhí)行制度作為行政訴訟不可或缺的一部分，其面臨的困境也是行政訴訟所面臨的困境。本文在非訴行政執(zhí)行基礎理論支撐的前提下，通過對非訴行政執(zhí)行所面臨困境的分析，嘗試提出消解對策，但由于文章篇幅和筆者水平所限，筆者作為一種嘗試，試圖向社會呈現(xiàn)這種認識：行政訴訟法作為一個有機組合的整體，各個部分相互支撐才能發(fā)揮出最大效用，不應對任何一個部分或者機制做有意或者無意的忽視，這樣才能使我國行政訴訟和行政執(zhí)法行為得到大眾的認可，才有助于政府形象真正的改善和提升。（作者單位：北京市朝陽區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)察局黑莊戶執(zhí)法隊）

注解：

①馬懷德，《<行政訴訟法>存在的問題及修改建議》，《法學論壇》2010年第5期。

②楊偉東，《行政訴訟法修改的基本動向及其問題》，《國家檢察官學院學報》2007年4月。

③劉莘，《論行政訴訟困境的突破》，《南京大學學報》2000年第3期。

④黃學賢，《非訴行政執(zhí)行制度若干問題探討》，《行政法學研究》2014年第4期。

⑤馬懷德主編，《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第470頁。

⑥武耀鋒，《非訴行政強制執(zhí)行程序研究》，山西大學碩士論文。

⑦張婧飛，《行政強制權正當性的法哲學追問》，法律出版社2009年版，第201頁。

⑧陳紅，《美國行政執(zhí)行法律制度》，《現(xiàn)代法學》2002年12月。

⑨林東曉，《論非訴訟行政執(zhí)行體制的改革——法院合法性審查的發(fā)展及其走向》，《西部法學評論》，2011年第3期。

⑩滕瑩，《檢視與重塑：構建行政執(zhí)行訴訟的探索——以非訴行政執(zhí)行制度的現(xiàn)實困境為視角》，《法制與經(jīng)濟》2015年第1期。

參考文獻：

[1]馬懷德，《<行政訴訟法>存在的問題及修改建議》，《法學論壇》2010年第5期。

[2]楊偉東，《行政訴訟法修改的基本動向及其問題》，《國家檢察官學院學報》2007年4月。

[3]劉莘，《論行政訴訟困境的突破》，《南京大學學報》2000年第3期。

[4]馬懷德主編，《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版。

[5]張婧飛，《行政強制權正當性的法哲學追問》，法律出版社2009年版。

[6]陳紅，《美國行政執(zhí)行法律制度》，《現(xiàn)代法學》2002年12月。

[7]黃學賢，《非訴行政執(zhí)行制度若干問題探討》，《行政法學研究》2014年第4期。

[8]武耀鋒，《非訴行政強制執(zhí)行程序研究》，山西大學碩士論文

[9]林東曉，《論非訴訟行政執(zhí)行體制的改革——法院合法性審查的發(fā)展及其走向》，《西部法學評論》，2011年第3期。

[10]滕瑩，《檢視與重塑：構建行政執(zhí)行訴訟的探索——以非訴行政執(zhí)行制度的現(xiàn)實困境為視角》，《法制與經(jīng)濟》2015年第1期。