宜昌市生態(tài)公益林補(bǔ)償現(xiàn)狀深淺析

薛伶俐

摘要：鑒于宜昌特殊地理位置，通過對(duì)宜昌實(shí)施生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)谋匾苑治?，?duì)宜昌市生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)查，結(jié)合宜昌實(shí)際，提出了發(fā)展對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)公益林;補(bǔ)償;現(xiàn)狀

收稿日期：2015-04-27

中圖分類號(hào)：??文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A???文章編號(hào)：1004-3020（2015）03-

宜昌古稱夷陵，是巴楚文化的發(fā)祥地，是舉世矚目的三峽工程所在地，是湖北省域副中心城市和長江中上游區(qū)域性中心城市。全市現(xiàn)轄五縣、三市和五個(gè)城區(qū)，總面積2.1萬km2，總?cè)丝?15萬。2004年，宜昌市生態(tài)公益林的森林生態(tài)效益補(bǔ)償，按照先期試點(diǎn)、逐步增加、全面實(shí)施的步驟，多方籌措資金，逐步落實(shí)到位，建立生態(tài)公益林補(bǔ)償制度。森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的確立與全面實(shí)施，結(jié)束了宜昌市長期無償使用森林生態(tài)效益的歷史，開始進(jìn)入有償使用森林生態(tài)效益的新階段，實(shí)現(xiàn)了林業(yè)由以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主的歷史性轉(zhuǎn)變，加快了林業(yè)生態(tài)建設(shè)、鞏固了生態(tài)建設(shè)成果、保障了林業(yè)持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展，提供了強(qiáng)有力的政策支持。

1宜昌實(shí)施生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)谋匾?/p>

1.1加強(qiáng)世界水電能源之都生態(tài)安全建設(shè)需要

宜昌是世界最大的水電工程三峽工程和長江第一壩葛洲壩工程所在地，是世界最大的水電能源基地。宜昌已建成長江三峽、葛洲壩、清江隔河巖、高壩洲、水布埡等五座大中型水電站，總裝機(jī)3000多萬千瓦，年發(fā)電1300多億千瓦時(shí)，占全國水電總發(fā)電量的15%左右。宜昌的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題受到世界矚目。宜昌市加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，實(shí)施生態(tài)公益林補(bǔ)償，探索大型水電建設(shè)工程建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)和諧發(fā)展的路徑，不僅是確保三峽等水電工程長期安全運(yùn)行和持續(xù)發(fā)揮綜合效益的需要，也是促進(jìn)宜昌經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共融的需要，更是向世界彰顯我國生態(tài)治理決心和能力的戰(zhàn)略需要。

1.2保護(hù)珍稀瀕危動(dòng)植物物種需要

宜昌是我國重要的珍稀瀕危物種棲息地、資源庫和避難所。全市林業(yè)用地面積154.05萬hm2，占國土面積的72.6%，森林覆蓋率達(dá)到65.7%，活立木蓄積量5028萬m3。全市有種子植物5582種，物種數(shù)量占全國種子植物的七分之一，其中國家級(jí)保護(hù)植物47種。全市已知陸生脊椎動(dòng)物601種，其中國家一級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物12種，國家二級(jí)重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物60種，省級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物96種。全市現(xiàn)有國有林場23個(gè)，經(jīng)營面積7.3萬hm2。全市森林公園達(dá)到10個(gè)，其中國家級(jí)5個(gè)、省級(jí)3個(gè)、市級(jí)2個(gè)，面積9.3萬hm2。全市共有各類自然保護(hù)區(qū)（小區(qū)）52個(gè)，其中國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)1個(gè)，省級(jí)自然保護(hù)區(qū)3個(gè)，市級(jí)自然保護(hù)區(qū)1個(gè)，縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)1個(gè)，省級(jí)自然保護(hù)小區(qū)33個(gè)，市級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)13個(gè)，保護(hù)總面積為18.1萬hm2。這些寶貴的資源是宜昌特有的資源，更是人類共同的財(cái)富，對(duì)以上重點(diǎn)區(qū)域重要資源保護(hù)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，是加強(qiáng)保護(hù)的迫切需要。

1.3加快宜昌生態(tài)文明建設(shè)需要

2014年，宜昌納入國家第一批生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)行示范區(qū)，資源有償使用制度是重點(diǎn)探索內(nèi)容之一。規(guī)劃到2020年，宜昌市全面形成生態(tài)文明與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)“五位一體”融合發(fā)展格局，建成“一城三區(qū)”，即經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的世界級(jí)臨壩生態(tài)名城、全國生態(tài)文明體制改革和創(chuàng)新的先行試驗(yàn)區(qū)、環(huán)境敏感地區(qū)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和生態(tài)化發(fā)展的示范區(qū)、與傳統(tǒng)美德相結(jié)合的現(xiàn)代生態(tài)文化建設(shè)先行區(qū)。加強(qiáng)宜昌生態(tài)文明建設(shè)，林業(yè)是主戰(zhàn)場，實(shí)施生態(tài)公益林補(bǔ)償是重要手段和途徑之一。

2宜昌生態(tài)公益林補(bǔ)償現(xiàn)狀

2.1基本概況

生態(tài)公益林是森林分類經(jīng)營的重要組成部分，森林經(jīng)營是按照森林主導(dǎo)功能的不同，對(duì)森林分類區(qū)劃為生態(tài)公益林和商品林，實(shí)施分類經(jīng)營管理，使森林的生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益發(fā)揮到最佳程度，并達(dá)到高度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，滿足人類對(duì)森林多層次、多方位的需求，實(shí)施林業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。為實(shí)行森林分類經(jīng)營，國務(wù)院于1995年批準(zhǔn)發(fā)布了《林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革總體綱要》，明確提出：實(shí)行森林分類經(jīng)營，是林業(yè)體制改革的必有之路。1998年新修訂的《森林法》中明確規(guī)定：國家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護(hù)和管理。

2012年，宜昌市根據(jù)湖北省林業(yè)廳辦公室《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<國家林業(yè)局關(guān)于國家級(jí)公益林補(bǔ)充區(qū)劃審核結(jié)果的通知>的通知》精神（鄂林辦天[2012]98號(hào)）要求，共區(qū)劃界定生態(tài)公益林面積76.40萬hm2，占全市林業(yè)用地50%，其中國家級(jí)40.14萬hm2、省級(jí)13.15萬hm2、市級(jí)2.84萬hm2、縣級(jí)公益林面積20.28萬hm2。

2.1.1、按權(quán)屬分

（1）國有公益林6.65萬hm2，占公益林面積8.70%;

（2）集體和個(gè)人公益林69.76萬hm2。占公益林面積91.30%.

2.2.2、按天保工程區(qū)域劃分

按照天然林資源保工程范圍區(qū)分，其中天保工程區(qū)區(qū)劃界定總面積74.05萬hm2，占全市公益林總面積97%，其中國家級(jí)38.31萬hm2、省級(jí)12.62萬hm2、市級(jí)2.84萬hm2、縣級(jí)20.28萬hm2;非天保工程區(qū)區(qū)劃界定總面積2.35萬hm2，占全市公益林總面積3%，其中國家級(jí)1.83萬hm2、省級(jí)0.52萬hm2。

2.2補(bǔ)償政策

1992年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家體改委《關(guān)于一九九二年經(jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)的通知》（國發(fā)[1992]12號(hào)）明確指出：要建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，實(shí)行森林資源有償使用。1992年末，原國家林業(yè)部邀請(qǐng)有關(guān)部委參加對(duì)我國13個(gè)省的林區(qū)進(jìn)行考察，決定建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。1993年，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)造林綠化工作的通知》指出：“要改革造林綠化資金投入機(jī)制，逐步實(shí)行征收生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)制度?！?998年《森林法》修正案中明確規(guī)定：“國家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)和特種用途林的森林資源，森林的營造、撫育、保護(hù)和管理，森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金必須?？顚Ｓ?，不得挪做他用”。2000年，國務(wù)院頒布的《森林法實(shí)施條例》規(guī)定：防護(hù)林、特種用途林的經(jīng)營者有獲得森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。2004年12月10日，《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度》正式確立并在全國范圍內(nèi)全面實(shí)施。2014年4月30日，財(cái)政部、國家林業(yè)局印發(fā)《中央財(cái)政林業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》，對(duì)國家級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。調(diào)整后，現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：國有的國家級(jí)公益林平均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝5元，集體和個(gè)人所有國家級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)15元/畝。

省級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：根據(jù)2005年9月7日省財(cái)政廳、省林業(yè)局印發(fā)的《湖北省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法（暫行）》和2011年11月18日湖北省財(cái)政廳、湖北省林業(yè)廳《湖北省天然林保護(hù)工程財(cái)政專項(xiàng)資金管理實(shí)施細(xì)則》等相關(guān)規(guī)定，國有省級(jí)公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)5元/畝，集體和個(gè)人所有省級(jí)公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)10元/畝。

縣級(jí)生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：按照事權(quán)劃分，縣級(jí)生態(tài)公益林補(bǔ)償由各縣級(jí)人民政府自行規(guī)定。宜昌現(xiàn)行有兩種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：即每年每畝補(bǔ)償7.75元和1元。（以上補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均包含公共管護(hù)支出）

2.3補(bǔ)償情況

宜昌從2004年開始實(shí)施生態(tài)公益林補(bǔ)償，全市國家級(jí)和省級(jí)生態(tài)公益林補(bǔ)償面積、標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，截至2014年，全市啟動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償面積54.02萬hm2，其中，國家、省級(jí)生態(tài)公益林面積51.06萬hm2，具體為：國家級(jí)公益林37.92萬hm2（國有1.23萬hm2、集體和個(gè)人36.69萬hm2）、省級(jí)公益林13.15萬hm2（國有3.19萬hm2、集體和個(gè)人9.95萬hm2）;縣級(jí)公益林2.96萬hm2（為集體和個(gè)人）。按照天然林資源保護(hù)工程（以下簡稱“天保工程”）范圍分：天保工程區(qū)納入森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)墓媪置娣e51.67萬hm2，占天保區(qū)公益林總面積的69.78%。其中國家級(jí)36.09萬hm2、省級(jí)12.62萬hm2、縣級(jí)2.96萬hm2。非天保工程區(qū)納入森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)墓媪置娣e2.35萬hm2，占非天保區(qū)區(qū)劃的公益林總面積的100%。其中國家級(jí)1.83萬hm2、省級(jí)0.52萬hm2。

3宜昌市生態(tài)公益林補(bǔ)償存在主要矛盾和問題

生態(tài)公益林補(bǔ)償是一項(xiàng)跨區(qū)域、系統(tǒng)性的復(fù)雜工程，牽涉面廣，涉及要素多，尚存在以下主要矛盾和問題：

（1）生態(tài)公益林實(shí)施補(bǔ)償面積不足，沒有做到應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)。全市共區(qū)劃生態(tài)公益林面積76.40萬hm2，實(shí)際補(bǔ)償54.02萬hm2，占區(qū)劃公益林面積70.71%，其中，國家級(jí)公益林補(bǔ)償37.92萬hm2，占國家級(jí)公益林總面積94.47%;省級(jí)公益林補(bǔ)償13.15萬hm2，占省級(jí)公益林總面積100%;縣級(jí)公益林補(bǔ)償2.96萬hm2，占縣級(jí)公益林總面積14.6%;市級(jí)公益林補(bǔ)償面積為零。由此可見，主要為市級(jí)、縣級(jí)公益林未做到應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)補(bǔ)償，縣級(jí)公益林尚有17.32萬hm2未補(bǔ)償;市級(jí)公益林2.84萬hm2均未補(bǔ)償。

（2）生態(tài)承建者利益未得到充分保障，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低且不一。生態(tài)有價(jià)，且“價(jià)值連城”。然而這一巨大的經(jīng)濟(jì)效益長期以來并沒有被認(rèn)同和接受，這一巨大生態(tài)價(jià)值在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和市場交換中不能體現(xiàn)出來。目前，公益林補(bǔ)償最高標(biāo)準(zhǔn)為中央財(cái)政對(duì)所區(qū)劃界定為國家級(jí)公益林補(bǔ)助，即每年每畝15元，最低為縣級(jí)公益林，每年每畝1元。由此可見，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極度低下，一則不足以彌補(bǔ)林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)損失，再則由于補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)低于林農(nóng)采伐木材收益，不足以提高經(jīng)營管護(hù)森林的責(zé)任意識(shí)。根據(jù)中央、省有關(guān)生態(tài)公益林補(bǔ)償規(guī)定，不同級(jí)別公益林分別實(shí)施不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，我市現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有五種，分別為：國有國家級(jí)公益林和省級(jí)公益林每畝每年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)5元（包括公共管護(hù)費(fèi)），集體和個(gè)人所有國家級(jí)公益林每畝每年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)15元（包括集中管護(hù)費(fèi)和公共管護(hù)費(fèi)），集體和個(gè)人所有省級(jí)級(jí)公益林每畝每年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)10元（包括集中管護(hù)費(fèi)和公共管護(hù)費(fèi)），縣級(jí)公益林又有兩種，即每畝每年補(bǔ)償1元和7.75元。除此以外，尚還有市級(jí)公益林和部分縣級(jí)公益林未實(shí)施補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，不僅一定程度挫傷林權(quán)人參與公益林建設(shè)積極性，也易造成林區(qū)社會(huì)矛盾隱患。

（3）受益者負(fù)擔(dān)原則未充分體現(xiàn)，生態(tài)補(bǔ)償資金來源過于單一。按照生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，誰保護(hù)、誰受償，誰受益、誰補(bǔ)償，誰污染、誰治理，逐步建立責(zé)權(quán)利相一致的規(guī)范有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。該項(xiàng)原則使生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者，通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，獲取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償;資源環(huán)境的開發(fā)、利用、受益者，承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償責(zé)任;對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞、污染者，承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境治理責(zé)任。但是，從目前生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的情況來看，生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金的來源主要是中央、省兩級(jí)政府財(cái)政資金共同負(fù)擔(dān)。盡管，政府運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付用于生態(tài)補(bǔ)償具有法律上的正當(dāng)性，體現(xiàn)的是收益地區(qū)的全民負(fù)擔(dān)。但是，這種比較單一的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，不僅使得生態(tài)補(bǔ)償資金總量不足，而且也沒有體現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一原則。如生態(tài)公益林受益者以及生態(tài)環(huán)境染物者應(yīng)該承擔(dān)的生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任并沒有在實(shí)踐中得到落實(shí)。

（4）法律制度支撐不足，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施缺乏權(quán)威性和規(guī)范性。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在實(shí)施過程中明顯感覺法律強(qiáng)制性制度的支撐嚴(yán)重不足。表現(xiàn)為：生態(tài)公益林建設(shè)以及補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施多年，關(guān)于生態(tài)公益林建設(shè)、管理、補(bǔ)償機(jī)制等方面管理，國家林業(yè)局、財(cái)政部出臺(tái)《國家級(jí)公益林管理辦法》、《中央財(cái)政林業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》，省級(jí)出臺(tái)《湖北省生態(tài)公益林管理辦法》、《湖北省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》等部門管理辦法，截止目前尚無一部生態(tài)公益林管理和補(bǔ)償方面的法律法規(guī)，致使公益林管理建設(shè)力度有所缺乏，管理建設(shè)效果受到一定程度影響。

（5）生態(tài)補(bǔ)償工作管理機(jī)構(gòu)不健全。尤其是非天保工程區(qū)目前尚無專門機(jī)構(gòu)從事生態(tài)公益林管理工作，由其他部門代為管理，一定程度存在隊(duì)伍不穩(wěn)，人員不專的問題。

4宜昌生態(tài)公益林補(bǔ)償對(duì)策和建議

生態(tài)公益林對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)有著極其重要、不可替代的作用。宜昌是國家第一批生態(tài)文明建設(shè)先行示范區(qū)，其中資源有償使用制度是重點(diǎn)探索內(nèi)容之一。加強(qiáng)和完善生態(tài)公益林補(bǔ)償工作，在體制機(jī)制等方面做出積極探索，勢在必行，意義重大。

（1）增加生態(tài)公益林補(bǔ)償面積。市縣各級(jí)各部門積極籌措資金，建立市、縣級(jí)生態(tài)公益林補(bǔ)償基金，盡快啟動(dòng)市、縣級(jí)公益林補(bǔ)償機(jī)制，擴(kuò)大補(bǔ)償面積，將未納入補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)公益林面積實(shí)施補(bǔ)償，做到應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)。

（2）提高生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。鑒于現(xiàn)行存在的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低和不統(tǒng)一的實(shí)際，采取市級(jí)財(cái)政和縣級(jí)財(cái)政分擔(dān)的方法，適度提高我市國家級(jí)和省級(jí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并逐步實(shí)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化，實(shí)施好現(xiàn)有公益林的補(bǔ)償工作。

（3）探索建立市場化生態(tài)補(bǔ)償模式。按照“誰投資、誰受益”的原則，支持鼓勵(lì)社會(huì)資金參與生態(tài)建設(shè)，以多種形式和途徑參與生態(tài)公益林保護(hù)、營造等活動(dòng)中來，積極探索生態(tài)公益林補(bǔ)償社會(huì)化運(yùn)營機(jī)制體制，在保護(hù)生態(tài)公益林穩(wěn)定發(fā)揮生態(tài)效益的基礎(chǔ)上，營造一種靈活的管理模式，引導(dǎo)鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和受益者之間通過自愿協(xié)商實(shí)現(xiàn)合理的生態(tài)補(bǔ)償。積極引導(dǎo)國內(nèi)外資金投向生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)利用，逐步建立政府引導(dǎo)、市場推進(jìn)、社會(huì)參與的生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)建設(shè)投融資機(jī)制。

（4）建立健全生態(tài)補(bǔ)償管理法律法規(guī)。在完善現(xiàn)行公益林管理辦法基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)生態(tài)公益林補(bǔ)償、管理等方面相關(guān)法律法規(guī)，使生態(tài)公益林補(bǔ)償工作做到有章可循，有法可依。建議盡早出臺(tái)重點(diǎn)包括生態(tài)公益林內(nèi)容在內(nèi)的宜昌生態(tài)補(bǔ)償條例，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對(duì)象、資金來源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)利益主體的權(quán)利義務(wù)、考核評(píng)估辦法、責(zé)任追究等，切實(shí)加快推進(jìn)宜昌生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然头ㄖ苹M(jìn)程。

（5）進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償管理體制。各級(jí)林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一組織協(xié)調(diào)，建立健全組織領(lǐng)導(dǎo)體系，積極協(xié)調(diào)發(fā)改、環(huán)保、財(cái)政等部門，共同推進(jìn)生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制的建立和完善。非天保工程區(qū)要內(nèi)設(shè)或下設(shè)專門的生態(tài)公益林管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)生態(tài)公益林管理和補(bǔ)償相關(guān)工作。

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