淺論司法體制改革

作者簡(jiǎn)介：李曉夢(mèng)（1988—），女，漢族，河北石家莊市人，法學(xué)碩士，河北師范大學(xué)法政學(xué)院法理學(xué)專業(yè)，研究方向：司法制度。

摘要：司法體制改革是黨的十八大提出的依法治國(guó)的重要戰(zhàn)略舉措，是全面深化改革的極其重要的一環(huán)。當(dāng)前我國(guó)司法體制受多種歷史因素的影響，存在著諸多問(wèn)題，嚴(yán)重地影響著司法體制改革的進(jìn)程和法制環(huán)境建設(shè)。本文通過(guò)對(duì)目前我國(guó)司法體制改革面臨的問(wèn)題，司法體制存在問(wèn)題的因素的分析，提出司法體制改革路徑，一是政法委權(quán)屬關(guān)系重構(gòu)；二是構(gòu)建法律至上理念與司法權(quán)威；三是建構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)合規(guī)的自由裁量權(quán)，以此實(shí)現(xiàn)司法的公平公正。

關(guān)鍵詞：司法體制改革；存在問(wèn)題；改革路徑

司法體制改革是一項(xiàng)政策性極強(qiáng)、涉及面極廣的深度改革，特別是關(guān)于法院、檢察院人員的改革，其中關(guān)于法官、檢察官管理改革則直接涉及到司法體制的基礎(chǔ)性與制度性的問(wèn)題，對(duì)突顯法院、檢察院的獨(dú)立性，對(duì)于完全實(shí)現(xiàn)司法公平、公正、制度公信，消除司法弊端具有極為重要的意義，由此，司法體制改革受到全社會(huì)越來(lái)越廣泛的關(guān)注。本文旨在通過(guò)對(duì)司法管理體制的研究探索，以促進(jìn)司法體制改革的順利推進(jìn)。

一、司法體制改革面臨的問(wèn)題

（一）政府利益凌駕于司法權(quán)力

受我國(guó)具體國(guó)情、以及種種歷史因素的影響，我國(guó)法院與檢察院向誰(shuí)負(fù)責(zé)的問(wèn)題并未如憲法規(guī)定而得到根本性解決，而是在實(shí)際意義上成為了一個(gè)政府部門。法院、檢察院在審理對(duì)于一個(gè)地區(qū)、或在一個(gè)大地區(qū)范圍、或涉及對(duì)政府某一方面政策落實(shí)等等方面具有較大影響的案件時(shí)，法院與檢察院審理案件往往不是以法律為準(zhǔn)據(jù)，而必須是以地方政府對(duì)政府利益考量為準(zhǔn)據(jù)，這就徹底顛覆了法院與檢察院被憲法賦予的獨(dú)立地位，本應(yīng)與政府部門行政管理無(wú)關(guān)的法官和檢察官，從事實(shí)上與政府部門、或者說(shuō)是與政府主要官員及主要部門官員構(gòu)成了千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，使得法院與檢察院想獨(dú)立而不可能，喪失應(yīng)有的司法權(quán)力，而只能服從于政府利益。

（二）司法無(wú)權(quán)威

由于在司法實(shí)踐中，法院與檢察院成為了事實(shí)上的政府隸屬部門，故在司法裁判活動(dòng)中，賦予法院與法官首要考量的不是法律的公平和公正，也不是法院獨(dú)立的公信力，而是如何最大限度符合政府訴求；又由于法院與法官、檢察院與檢察官在裁判活動(dòng)中法律不是唯一或首要量裁標(biāo)準(zhǔn)，司法機(jī)關(guān)與司法人員則無(wú)需嚴(yán)格恪守法律、嚴(yán)格依法辦事，故然在裁判過(guò)程中的自由裁量權(quán)大到了幾乎任性的程度。在其上述因素影響下，出現(xiàn)自由裁判、司法腐敗也就成其為必然。又由于普通社會(huì)民眾基本無(wú)背景和能力影響司法裁判，因而在一般的普通民眾裁判中，司法權(quán)威性通常表現(xiàn)得較為充分，法院裁判不論是否具有公正與符合事實(shí)和法律，普通民眾均無(wú)力改變結(jié)果。而如果有一定門路和財(cái)力，則結(jié)果有改變的可能。這種不依法辦案，受權(quán)力意志左右，被社會(huì)關(guān)系影響，受利益關(guān)系驅(qū)使，社會(huì)公眾也就不信任法院、不信任法院判決公正性，而且對(duì)司法的不信任感正在逐漸泛化成普遍社會(huì)心理，司法體制自然也就不具權(quán)威。

（三）司法不公

司法裁判不公始終困擾著我國(guó)司法體制的大問(wèn)題，由此而導(dǎo)致社會(huì)公眾的不信任，已經(jīng)嚴(yán)重地毀損了司法權(quán)威和形象。每次人大會(huì)議期間，關(guān)于司法公正始終是代表們熱議的話題，在2015年3月兩會(huì)期間，即有一名來(lái)自基層的代表發(fā)言時(shí)直言不諱地提出，在許多地方，普通民眾對(duì)司法信任度仍然不高，甚至出現(xiàn)了完全有理打官司也要四處托人的現(xiàn)象，“這是讓代表最感揪心的問(wèn)題，也是各級(jí)司法機(jī)關(guān)必須正視的問(wèn)題”。①而據(jù)甘肅省人民檢察院統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全省各級(jí)檢察機(jī)關(guān)依據(jù)在訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)執(zhí)法司法不公的職務(wù)犯罪線索，五年共立案?jìng)刹樯嫦訛E用職權(quán)、徇私枉法等犯罪的執(zhí)法司法人員417名，比前五年上升了50%。②

二、司法體制存在問(wèn)題的因素分析

（一）行政權(quán)力治理置司法于從屬地位

雖然從國(guó)家基本制度的層面，政府與司法部門同級(jí)執(zhí)行機(jī)關(guān)，地位平等，但是，一方面從國(guó)家管理的實(shí)際來(lái)看，國(guó)家管理的主要職能均由政府行政部門來(lái)完成，是國(guó)家管理的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)；而司法部門主要是司職于國(guó)家秩序包括社會(huì)秩序與經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)，屬于國(guó)家管理的支持部門，這種狀況導(dǎo)致的結(jié)果是政府占有的資源遠(yuǎn)非司法機(jī)關(guān)可比，其社會(huì)動(dòng)員能力也遠(yuǎn)非司法機(jī)關(guān)可比；另一方面，司法機(jī)關(guān)并未徹底分立，二是必須接受行政機(jī)構(gòu)政法委的領(lǐng)導(dǎo)與管理，法院的設(shè)置需要行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，法院與檢察院最高首長(zhǎng)雖然由人大常委會(huì)任免，但實(shí)際上均由行政首長(zhǎng)定奪，如當(dāng)法院或檢察院首長(zhǎng)因故缺位時(shí)，通常是由行政機(jī)關(guān)指定代理院長(zhǎng)，再待人大會(huì)追認(rèn)，這就從實(shí)際上置于司法機(jī)關(guān)為行政機(jī)關(guān)的從屬機(jī)構(gòu)，行政機(jī)關(guān)自然可以干預(yù)和控制法院與檢察院的正常司法活動(dòng)，當(dāng)政府利益需要時(shí)，即可支配司法權(quán)。

（二）政府機(jī)關(guān)對(duì)待法治的態(tài)度偏差

司法權(quán)威的本質(zhì)是政治選擇而非純粹的司法選擇，這種政治選擇包括了兩個(gè)方面的內(nèi)涵，一個(gè)是國(guó)家政治制度對(duì)司法地位的確定，比如憲法對(duì)司法地位的界定；二是這個(gè)國(guó)家全社會(huì)、特別是政府機(jī)關(guān)對(duì)待法治的態(tài)度。上述兩個(gè)因素直接決定了司法的權(quán)威性，在我國(guó)1982年憲法即從國(guó)家政治制度層面已經(jīng)非常明確地確立了司法的權(quán)威性地位。但是在社會(huì)與政府管理層面，這個(gè)問(wèn)題一直未能得到有效的解決，不論是從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員管理上，還是從政府官員的依法治國(guó)、依法行政的意識(shí)上，并沒(méi)有從意識(shí)上去尊重司法權(quán)威，仍然沿襲中國(guó)“政一統(tǒng)”的傳統(tǒng)觀念，從意識(shí)根源上并未意識(shí)到要依法行政，對(duì)待法治的態(tài)度不純。因此，國(guó)家制定的較為完善的法律體系和制度，一旦延伸到地方，便很快成為可由地方政府或地方行政與行政部門領(lǐng)導(dǎo)任意解釋、左右，甚至是擺布、服從于政府利益的工具，如牢牢地抓住人事任免權(quán)力不放，通過(guò)政法委或政府主要領(lǐng)導(dǎo)直接干涉司法活動(dòng)。當(dāng)政府行政機(jī)構(gòu)及政府工作人員對(duì)司法權(quán)威缺乏必要的尊重與敬畏時(shí)，當(dāng)國(guó)家行政與國(guó)家制度出現(xiàn)偏差，使司法機(jī)構(gòu)和司法人員與普通政府公務(wù)員無(wú)所區(qū)別時(shí)，司法權(quán)威自然無(wú)存，權(quán)威不存，社會(huì)公眾對(duì)司法的尊重與敬畏，也將無(wú)所依憑。

（三）行政裁量干預(yù)下的自由裁量權(quán)泛濫

自由裁量權(quán)是法官在法律實(shí)質(zhì)要件確定的情況下，在法律授權(quán)范圍內(nèi)，依據(jù)立法目的和公正、合理原則，自行判斷行為條件、自行選擇行為方式和自由做出裁判的權(quán)力。其實(shí)質(zhì)是司法機(jī)關(guān)和法官依據(jù)相關(guān)的法律標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值取向?qū)嵭胁门行袨檫x擇的一個(gè)過(guò)程，這個(gè)權(quán)力的核心是以法律為準(zhǔn)據(jù)，以立法目的和公正、合理為原則，權(quán)力的實(shí)現(xiàn)必須建立在一個(gè)干凈的法律與裁判環(huán)境之上，即任何時(shí)候、任何案件、任何條件下，司法機(jī)構(gòu)與司法人員可以完全依據(jù)法律規(guī)定與立法精神進(jìn)行獨(dú)立裁判。但是由于行政裁量干預(yù)的無(wú)限度，從政府的層面已經(jīng)打破了法律的權(quán)威，擊穿了立法精神和法律標(biāo)準(zhǔn)，從而以法律層面外的外來(lái)者強(qiáng)制性地行使了司法機(jī)關(guān)與司法人員的職能，同時(shí)以法律體制的身份無(wú)限量地行使了行政自由裁量權(quán)。而在人事的層面上，司法機(jī)構(gòu)人員受制于行政機(jī)關(guān)，面對(duì)行政機(jī)構(gòu)的裁量權(quán)而難以自己的職業(yè)或職業(yè)前途抗拒。由此環(huán)境必然導(dǎo)致司法人員的自由裁量權(quán)泛濫，完全可以無(wú)視法律的威嚴(yán)和約束，在自由裁量權(quán)的名義下行使私權(quán)，完全可以在政府干預(yù)裁量下以公權(quán)換私權(quán)，司法不公自然也就有了滋生的環(huán)境和條件，司法腐敗就自然了。

三、司法體制改革路徑

（一）政法委權(quán)屬關(guān)系重構(gòu)

根據(jù)我國(guó)《憲法》規(guī)定，法院與檢察院為國(guó)家獨(dú)立機(jī)構(gòu)，直接向國(guó)際權(quán)力機(jī)關(guān)人民代表大會(huì)和人大常委會(huì)負(fù)責(zé)，也就是說(shuō)司法機(jī)構(gòu)在法律上是與黨政機(jī)關(guān)并行，并獨(dú)立行使職權(quán)的國(guó)家機(jī)構(gòu)。然而目前我國(guó)具體的司法體制是權(quán)力機(jī)構(gòu)并沒(méi)有監(jiān)管司法系統(tǒng)的專門機(jī)構(gòu)，不對(duì)司法機(jī)構(gòu)具有任何的實(shí)質(zhì)性監(jiān)管權(quán)，包括最高首長(zhǎng)、審判員與檢察員的罷免權(quán)、否決權(quán)，以及質(zhì)詢權(quán)等。法院與檢察院除了每年向權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告自己的工作情況以外，所有工作實(shí)際上只對(duì)政法委負(fù)責(zé)，政法委則掌握了包括法院與檢察員最高首長(zhǎng)、審判員與檢察員的任免權(quán)，這樣就使法院與檢察院從實(shí)質(zhì)上始終無(wú)法脫離行政而獨(dú)立，行政權(quán)與司法權(quán)也就無(wú)法真正做到分立。因而有必要對(duì)政法委權(quán)屬關(guān)系進(jìn)行改革，予以重構(gòu)，其改革路徑主要為：一是采取將政法委的隸屬關(guān)系從黨委分離出去，歸由人大常委會(huì)管轄的方式，以實(shí)現(xiàn)真正的分立。二是采取賦予人大常委會(huì)實(shí)質(zhì)性的包括最高首長(zhǎng)、審判員與檢察員的罷免權(quán)、否決權(quán)，以及質(zhì)詢權(quán)，以把握人事最直接的方式，使司法與行政保持一定的距離；三是將政法委的人事任免權(quán)變更為實(shí)質(zhì)上的建議權(quán)，增加政法委提出罷免，請(qǐng)求審議權(quán)，以及在人大閉會(huì)期間，最高首長(zhǎng)因故缺位時(shí)，指定代理首長(zhǎng)權(quán)。

（二）構(gòu)建法律至上理念與司法權(quán)威

法律至上的理念是司法司法能夠獨(dú)立的基礎(chǔ)，依法行政則是確立司法權(quán)威的關(guān)鍵，如果政府沒(méi)有法律至上的理念，不具有依法行政的精神，司法獨(dú)立與司法權(quán)威都將無(wú)法實(shí)現(xiàn)，而“人治”與“法治”的根本就是包權(quán)與分權(quán)。然而在社會(huì)實(shí)踐中，由于我國(guó)“人治”觀念經(jīng)過(guò)幾千年的發(fā)展已經(jīng)非常根深蒂固，一直到現(xiàn)代知識(shí)社會(huì)，不少政府部門、政府官員都習(xí)慣于以“人治”觀念治理社會(huì)，這些官員首先從思想意識(shí)上就排斥“法治”，習(xí)慣于長(zhǎng)官意志治理。因而司法改革的核心之一就是必須改革所有政府部門與政府官員的“人治”觀念，構(gòu)建法律至上理念，這也是十八大以來(lái)黨中央推行司法改革的基本目標(biāo)之一。在國(guó)家治理理論與實(shí)際中，法律至上與確保司法權(quán)威并不排斥政治權(quán)威、執(zhí)政黨執(zhí)政、黨的權(quán)威，而是維護(hù)執(zhí)政與黨的政治權(quán)威的有效支持。它要求的政治權(quán)威應(yīng)當(dāng)尊重司法權(quán)威，在法治精神指導(dǎo)下發(fā)揮政治權(quán)威的作用，以避免政治權(quán)威干預(yù)司法過(guò)程。在這個(gè)基礎(chǔ)上，政府部門與政府官員應(yīng)該尊重憲法賦予司法機(jī)關(guān)的權(quán)威地位，司法機(jī)關(guān)與司法人員裁判案件的專屬權(quán)力，并以國(guó)家強(qiáng)制力保障其權(quán)威地位的。同時(shí)，政府亦應(yīng)尊重司法的程序性，不以各種形式對(duì)司法過(guò)程進(jìn)行擠壓和干預(yù)，從而予司法以干凈的環(huán)境。

（三）合理建構(gòu)自由裁量權(quán)

由于法律是典型的先驗(yàn)總結(jié)，并有著極為嚴(yán)格的限定，故自由裁量權(quán)的運(yùn)用亦有著極為嚴(yán)格的限定與適度；又由于對(duì)行為的裁判首先取決于對(duì)行為性質(zhì)的界定，界定結(jié)果不同則裁判結(jié)果亦不同，故行為性質(zhì)界定同屬于自由裁量權(quán)的范圍，而司法是否公正，自由裁量權(quán)的適度、科學(xué)、合理的運(yùn)用至關(guān)重要，而且攸關(guān)司法體制的完善。因此，要完善司法體制，實(shí)現(xiàn)司法公正，必須合理建構(gòu)自由裁量權(quán)，首先是要在重構(gòu)司法獨(dú)立地位、法律至上理念與司法權(quán)威的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力包括行政裁量權(quán)的退出；其次是司法工作者專業(yè)準(zhǔn)入制。根據(jù)十八屆四中全會(huì)精神，推進(jìn)法治專門隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，完善法律職業(yè)準(zhǔn)入制度，建立從符合條件的律師、法學(xué)專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，健全從政法專業(yè)畢業(yè)生中招錄人才的規(guī)范便捷機(jī)制，完善職業(yè)保障體系；三是實(shí)行終身追責(zé)制，合理慎用自由裁量權(quán)。即法官、檢察官對(duì)所經(jīng)辦的案件裁判結(jié)果終身負(fù)責(zé)，一旦出現(xiàn)冤假錯(cuò)案，任何時(shí)候司法人員都必須承擔(dān)責(zé)任；四是審判一致制。即除非出現(xiàn)法定情形，必須做到一案法官終審，以確保裁判裁量適當(dāng)，客觀公正。（作者單位：河北師范大學(xué)）

注解：

①新京報(bào)：人大怎么回應(yīng)“懲治司法不公”訴求，2015.3.14

②法制網(wǎng)：甘肅五年417名執(zhí)法司法人員被查處，2013.1.27

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