淺談刑事立案監(jiān)督制度的缺陷及完善

肖鉆宏

摘 要：我國法律明確規(guī)定了檢察機關享有立案監(jiān)督權(quán)，立案監(jiān)督權(quán)的行使對打擊犯罪、保護公民的合法權(quán)益、維護社會穩(wěn)定具有十分重要的意義。但在司法實踐中立案監(jiān)督仍存在著監(jiān)督對象片面、監(jiān)督范圍狹窄、監(jiān)督措施不力等問題，導致許多不合法及不合理的現(xiàn)象屢有發(fā)生。應從完善立法擴大監(jiān)督對象和范圍、規(guī)范監(jiān)督程序、強化監(jiān)督措施及機制等方面完善刑事立案監(jiān)督。

關鍵詞：立案監(jiān)督；存在困境；完善

我國法律明確規(guī)定了檢察機關的刑事立案監(jiān)督權(quán)，近年來檢察機關刑事立案監(jiān)督權(quán)的行使在打擊犯罪、保護公民合法權(quán)益、維護社會穩(wěn)定等方面取得了一定的成效，但實踐中也出現(xiàn)了一些問題致使有案不立、有罪不究、以罰代刑等現(xiàn)象沒能及時得到有效的監(jiān)督。

一、刑事立案監(jiān)督的立法現(xiàn)狀

刑事立案監(jiān)督是指檢察機關對公安機關應當立案而不立案以及刑事立案活動是否合法所進行的法律監(jiān)督。我國《刑事訴訟法》第八十七條明確規(guī)定了檢察機關負有對公安機關應當立案偵查的案件而不立案偵查的監(jiān)督權(quán)。從立法層面看，目前我國刑事訴訟法只規(guī)定了應當立案而不立案偵查的情況，對“不應當立案而立案”的偵查情況不在立案監(jiān)督內(nèi)容的范圍，其明顯的立法缺陷是講對公安機關“應當立案而不立案”局部監(jiān)督混同于對公安機關立案活動的全面監(jiān)督，模糊了“應當立案而不立案”與立案活動兩種不同的概念。①雖然《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第552條、第553條規(guī)定人民檢察院對公安機關的刑事立案活動實行監(jiān)督，且立案監(jiān)督活動包括對應當立案而不立案、對通知立案執(zhí)行情況、不應當立案而立案等進行監(jiān)督，但是《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》其效力相對比較低，況且這些規(guī)定過于籠統(tǒng)，操作性不強。

二、刑事立案監(jiān)督在司法實踐中的困境

雖然《刑事訴訟法》及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》都規(guī)定了檢察機關的立案監(jiān)督權(quán)，但這些規(guī)定都較為原則，操作性不強，導致檢察機關在行使立案監(jiān)督權(quán)時經(jīng)常出現(xiàn)被動監(jiān)督和監(jiān)督效果不盡人意的狀況。

（一）刑事立案監(jiān)督的對象和范圍過于狹窄

《刑事訴訟法》規(guī)定刑事立案監(jiān)督的對象僅限于公安機關，對國家安全機關、海關、監(jiān)獄等其它偵查主體的刑事立案監(jiān)督權(quán)并沒有明確規(guī)定，而且中國現(xiàn)有體制也導致對這些部門刑事立案監(jiān)督的困難。因缺乏法律依據(jù)，對這些部門在刑事立案過程中的違法現(xiàn)象就不能及時予以糾正。

《刑事訴訟法》規(guī)定刑事立案監(jiān)督的范圍僅限于應當立案而不立案偵查的情形，但現(xiàn)實中，不應當立案而立案偵查的案件屢有發(fā)生，如將民事案件作為刑事案件立案、對達不到立案標準但由于各種原因或利益、親情關系等因素而立案等。另外，《刑事訴訟法》對公安機關的刑事立案程序是否規(guī)范、受理不屬于自己管轄的案件，既不移送其他有權(quán)受理的機關處理，又不通知報案人、舉報人等行為的監(jiān)督也未作出明文規(guī)定，導致檢察機關立案監(jiān)督職能無法真正有效地履行。

（二）刑事立案監(jiān)督的手段單一，難以讓立案監(jiān)督申請人感受到公平與正義

實踐中缺乏可操作的實施細則，而且檢察機關未有實質(zhì)上的強制糾錯措施，導致刑事立案監(jiān)督缺乏具體的手段。舉個例子，犯罪嫌疑人王某在收到對方轉(zhuǎn)賬支付的5萬元民工工資的第二天就潛逃，長期下落不明，已有證據(jù)證實此款是李某采用隱瞞真相、偽造簽名的手段騙取的，王某也明知該款是用于給民工發(fā)工資，但收到錢款就人間蒸發(fā)，具有非法占有的故意。②而公安機關不立案的理由是屬經(jīng)濟糾紛，擔心立案后采取刑事拘留措施進行上網(wǎng)追逃，一旦查實是經(jīng)濟糾紛，追逃時采取的刑事拘留措施屬錯拘，應當國家賠償，因此拒不立案。但被害人多次找檢察機關要求監(jiān)督立案，檢察機關取證后獲得了必要證據(jù)，但沒有關鍵的口供，造成此案證據(jù)不足。這時，檢察機關如果選擇不通知公安機關立案，就避免出現(xiàn)監(jiān)督錯誤的可能，但同時可能造成被害人權(quán)益受損；檢察機關如果選擇通知公安機關立案，即使公安機關在接到通知后立案，但如果在行動上不配合，或者立而不偵、拖延不辦、消極偵查，也會使檢察機關處于監(jiān)督無力的境地。

（三）刑事立案監(jiān)督的線索來源渠道較少

目前立案監(jiān)督線索主要來源于當事人的申訴、控告、舉報及偵查監(jiān)督部門在辦案中自行發(fā)現(xiàn)等。一方面實踐中一些本不應由刑法所調(diào)整但由于當事人上訪等原因而控告的案件，本身并不具有立案監(jiān)督的價值；另一方面由于辦案期限短、辦案人員緊缺等，檢察機關偵查監(jiān)督部門在審查公安機關移送的批捕案件時，想在閱卷或通過詢問、訊問過程發(fā)現(xiàn)線索也是比較困難的。雖然“兩法銜接”工作也是立案監(jiān)督線索來源渠道之一，但由于信息渠道不暢、法律法規(guī)不夠完善等原因，造成一部分案件未能進入檢察機關立案監(jiān)督的視線。

三、刑事立案監(jiān)督的完善

由于立法及監(jiān)督機制的不完善再加上外部環(huán)境和個人法律素養(yǎng)的影響，致使立案監(jiān)督權(quán)得不到有力的行使，使得司法實踐中存在的有案不立、有罪不究、以罰代刑等現(xiàn)象得不到有力的監(jiān)督。為此，筆者建議從以下幾個方面完善刑事立案監(jiān)督。

（一）完善刑事立案監(jiān)督制度的立法，保證有法可依。一方面，拓寬檢察機關刑事立案監(jiān)督的對象和監(jiān)督范圍，將立案監(jiān)督對象擴大到其他具有偵查權(quán)的部門，將監(jiān)督的范圍擴大到所有的立案行為；同時刑事立案監(jiān)督的內(nèi)容應不僅局限于對是否立案的監(jiān)督，還應包括對立案程序是否規(guī)范及立案、不立案的決定是否合法等活動的監(jiān)督，只有全面監(jiān)督到位，才能確保刑事立案監(jiān)督的科學性和實效性。另一方面，針對當前信息渠道不暢的問題，應賦予檢察機關相應的權(quán)力。如在偵查機關受理各類報案、控告、舉報或作出立案、不立案、移送其他有權(quán)受理機關處理等決定時應一并報同級檢察機關偵查監(jiān)督部門備案。

（二）制定刑事立案監(jiān)督實施細則。建議最高人民檢察院依據(jù)相關法律規(guī)定制定具體的實施細則，將目前散見于法律、司法解釋、會簽文件中的刑事立案監(jiān)督規(guī)定，統(tǒng)一地制定于刑事立案監(jiān)督實施細則中，增加一些操作性強的內(nèi)容，明確刑事案件的受理、審查、移送等各環(huán)節(jié)的時效，以提高工作質(zhì)效，實現(xiàn)體制完整與集中。

（三）建立“檢察引導偵查”的新體制，以改進監(jiān)督方式。一是偵查機關應對偵查進展情況及時反饋檢察機關，使檢察機關及時掌握案件情況，有利于檢察機關及時引導刑事偵查活動的開展；二是建立偵查機關說理制度，對立案偵查后未提請批準逮捕或移送審查起訴的，偵查機關應向人民檢察院說明理由。讓檢察機關對偵查機關偵查活動的監(jiān)督由被動變主動，由事后監(jiān)督向事前監(jiān)督轉(zhuǎn)變，這樣既能更容易地發(fā)現(xiàn)問題，更能充分發(fā)揮檢察機關的監(jiān)督職能，及時發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。

（四）拓寬刑事立案監(jiān)督線索來源渠道。一是加大法制宣傳，提高人民群眾的法律意識，提高區(qū)分民事案件與刑事案件的能力，增強廣大群眾維護自身權(quán)益的能力。二是積極推進“兩法銜接”工作，謀求立案監(jiān)督的“增長點”。主動加強與行政執(zhí)法機關聯(lián)系，加強信息通報、聯(lián)席會議、案件備案等相關制度，強化檢察監(jiān)督，擴大立案監(jiān)督線索來源。三是主動加強與公安機關聯(lián)系，通過刑事案件信息通報及刑事案件專項執(zhí)法檢查活動，通過重點審查違法立案、撤案、降格處理的案件，及時發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督線索，擴大案源。四是設立派駐檢察官辦公室。向公安機關各部門派駐檢察官辦公室，指定專門派駐檢察人員對公安機關各部門的執(zhí)法活動進行同步、全程監(jiān)督，及時提出監(jiān)督糾正意見。

（五）提高自身監(jiān)督能力。進一步加強隊伍建設和業(yè)務培訓，加強自身學習，提高辦案人員的素質(zhì)，不斷提升監(jiān)督的能力和監(jiān)督水平。在工作中要善于總結(jié)經(jīng)驗教訓，做到敢于監(jiān)督更要善于監(jiān)督，以增強監(jiān)督是實效。（作者單位：福建省平和縣人民檢察院）

注解：

① 莊志偉，《論完善刑事立案監(jiān)督制度》，《公安學刊》2009年第5期。

② 李向前，《如何讓人民群眾在立案監(jiān)督中感受到公平與正義》。