中國土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀與影響因素分析

陳燕茹

摘要：中國正處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時期，同時也產(chǎn)生了一系列經(jīng)濟、社會問題。本文就中國土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀進行論述，得出中國土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的結(jié)論，在此基礎(chǔ)上，揭示了其主要影響因素，主要是城鄉(xiāng)二元體制下城市用地的逐利性擴張與農(nóng)民工市民化問題。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；人口城鎮(zhèn)化；土地城鎮(zhèn)化

1.前言

伴隨著經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，中國城鎮(zhèn)化進入了加速推進的軌道。然而，應(yīng)該看到，由于中國城鎮(zhèn)化的建設(shè)偏重物的城鎮(zhèn)化，片面強調(diào)土地城鎮(zhèn)化，而忽視人的城鎮(zhèn)化，對人口、居住、居民素質(zhì)和生活質(zhì)量的城鎮(zhèn)化不重視，使得中國城鎮(zhèn)化的加速推進相對而言是滯后的，尤其是滯后于土地城鎮(zhèn)化。

2.中國土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀分析

通常我們所說的城鎮(zhèn)化，是除包括人口城鎮(zhèn)化以外，還包括土地以及生活方式等的城鎮(zhèn)化。然而，人口城鎮(zhèn)化是基礎(chǔ)性的，其他關(guān)于城鎮(zhèn)化的豐富內(nèi)涵都是從人口城鎮(zhèn)化衍生出來的。單從人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的關(guān)系來看，人口城鎮(zhèn)化使城市人口增多、城市規(guī)模增大，造成城市范圍擴大或設(shè)置新的城市，這樣就需要將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫囟鴮崿F(xiàn)“土地城鎮(zhèn)化”，土地城鎮(zhèn)化再把原農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)村人口就地城鎮(zhèn)化。

目前，中國土地城鎮(zhèn)化的速度大大快于人口城鎮(zhèn)化。從城市建成區(qū)面積增長速度來看，中國的城市建成區(qū)面積增長速度普遍快于城鎮(zhèn)人口增長速度。2001到2014年，中國城市建成區(qū)面積由2001年的24026.63平方公里擴大到2014年的49805.28平方公里，提高了2.22倍，總規(guī)模擴大了107.29%，但是同期城鎮(zhèn)人口大約僅增加了55.87%①。根據(jù)人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)涵，通常利用城市用地規(guī)模彈性系數(shù)②來測定兩者的關(guān)系。經(jīng)計算，2003—2014年城市用地規(guī)模彈性系數(shù)平均值為1.67，超過城市擴展合理系數(shù)1.12③，說明中國城市用地規(guī)模擴展過快（表1）。另一方面，在對人口城鎮(zhèn)化的衡量中，中國城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計口徑是按城鎮(zhèn)常住人口進行統(tǒng)計的，也就是說這其中包括有在城市工作半年以上、戶籍在農(nóng)村的農(nóng)民工及隨遷人口?？紤]常住人口與戶籍人口統(tǒng)計差異，土地城鎮(zhèn)化快于戶籍人口城鎮(zhèn)化的問題更加顯著。一方面，地方政府將城市周邊的地區(qū)納入城市范圍將土地城鎮(zhèn)化；另一方面，原來土地上的農(nóng)民只是被動地城鎮(zhèn)化了，他們的生活方式、生活質(zhì)量很可能沒有發(fā)生實質(zhì)性的變化，能夠“洗腳上樓”，仍未能“洗腦進城”。再加上中國城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計口徑的選取，這樣的城鎮(zhèn)化率只能反映有多少人住在城市，多少人住在農(nóng)村，反映國內(nèi)人口的居住集中程度。因而，在一定程度上中國的城鎮(zhèn)化率是虛高的，只能說是實現(xiàn)了“名義”上的城鎮(zhèn)化，或者是“城鎮(zhèn)化泡沫”④。

3.導(dǎo)致中國土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的影響因素分析

從城市土地供需關(guān)系來看，人口向城市的聚集增加了對住房的需求進而增加對城市土地的需求，同時，地方政府出于“公共利益”動機會不斷向城市邊緣區(qū)擴展、將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為城市用地，城市土地供給實現(xiàn)外延式擴大。為了更好地探討影響土地城鎮(zhèn)化過快發(fā)展的各種因素，本文首先對此進行定量分析。

本文選取1995—2014年的數(shù)據(jù)為樣本。選擇中國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積（記為Y）作為被解釋變量。在解釋變量的選擇上，選取了總?cè)丝冢╔1）、城鎮(zhèn)人口（X2）、城鎮(zhèn)化率（X3），GDP（X4）、第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重（X5），第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重（X6）、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值/第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值（X7）、城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資（X8）等8項指標(biāo)，數(shù)據(jù)來源于中國統(tǒng)計年鑒。其中，X1，X2，X3反映人口向城鎮(zhèn)的聚集程度，X4，X5反映經(jīng)濟增長情況；X6，X7，X8反映產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。模型設(shè)定如下：

結(jié)果表明選取的模型擬合優(yōu)度較好，同時也說明總?cè)丝?、城?zhèn)人口、GDP等8個指標(biāo)在98%的程度上能夠說明城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張程度。同時，X6的系數(shù)為負(fù)數(shù)說明第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的增加將會促進城市土地集約利用、減少城鎮(zhèn)土地擴張進而抑制土地城鎮(zhèn)化過快發(fā)展，

除此之外，改革開放三十多年來，中國城鎮(zhèn)化進程快速發(fā)展，但計劃經(jīng)濟體制慣性的存在使得制度因素仍然產(chǎn)生重大影響。改革開放之前，高度集中的計劃經(jīng)濟體制是中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的總的制度框架，與此相適應(yīng)形成了一系列具體制度：土地制度、戶籍制度等。無償使用的土地制度使得各級政府的經(jīng)濟利益在一定程度上受損，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度限制了農(nóng)民的自由流動，城鎮(zhèn)化進程受阻。

“土地是構(gòu)成空間的最基礎(chǔ)的載體，沒有土地便沒有空間”。[1]城鎮(zhèn)化與土地制度密切相關(guān)，中國現(xiàn)行的二元土地制度，即城市土地的國家所有與農(nóng)村土地的集體所有，對于土地城鎮(zhèn)化具有推動作用。法律規(guī)定城市土地屬國家所有，也就是說中國的土地城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)方式之一是政府征收農(nóng)業(yè)用地，將農(nóng)業(yè)用地納入城市用地范圍。而政府征收土地的補償費總和最高不得超過被征土地前三年年均產(chǎn)值的30倍。以平均每畝產(chǎn)值1500元計算，征地的補償費用每畝不到5萬元，即每公頃不到0.3萬元，這遠(yuǎn)低于土地出讓市場的價格。[2]中國土地出讓成交價款逐年遞增，從2005年的0.59萬億增加到2014年的3.34萬億⑤。2013年全國財政收入12.9萬億，其中土地出讓收入4.1萬億，土地出讓收入占財政收入的比重達31.78%。地方政府的利益在于地方經(jīng)濟發(fā)展，土地是地方經(jīng)濟發(fā)展招商引資的重要條件，為了更好地吸引企業(yè)投資，地方政府會盡可能地增加土地供應(yīng)。而價格差背后的高昂土地出讓金構(gòu)成了政府土地財政收入，由此加深了城市地方政府對土地財政的依賴，進而使得地方政府越來越偏好于征收農(nóng)業(yè)用地。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2005—2013年中國農(nóng)用地征收面積占全國土地征收總面積的比重都在70%以上⑥，政府通過征收農(nóng)業(yè)用地不斷地擴大城市范圍，導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化過快發(fā)展。

值得一提的是，通常城市化進程對提高土地的集約化利用具有一定促進作用，并且隨著高密度城市的發(fā)展，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)人口將逐漸減少，進而耕地和綠地在一定程度上有所增加，但中國卻并非如此。在中國，城市用地面積的擴張程度超過人口城鎮(zhèn)化率的提高程度，出現(xiàn)很多土地利用不夠集約的地區(qū)；而且，農(nóng)村建設(shè)用地并沒有隨著農(nóng)村人口向城市的聚集而減少，反而也加速擴大。城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙面夾擊耕地，使18億畝耕地成為中央政府嚴(yán)加保護的對象，成為中國推進城鎮(zhèn)化進程中需要考慮的一個非常重要的問題。而這根源就在于城鄉(xiāng)分割的戶籍制度導(dǎo)致農(nóng)民工“兩頭”占地，他們不僅占有100平方米左右的城市建設(shè)用地，同時保留著人均250平方米左右的農(nóng)村宅基地。[3]

盡管經(jīng)過近年來中央與地方多層面的制度改革和創(chuàng)新探索，戶籍制度的二元隔離特征已逐漸淡化，但未徹底改革的戶籍制度仍然在一定程度上抑制了人口城鎮(zhèn)化。改革開放30多年來，中國城鎮(zhèn)規(guī)模迅速擴張，需要越來越多的農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。[4]然而，傳統(tǒng)戶籍制度對戶口遷移的嚴(yán)格限制，在很大程度上阻礙了農(nóng)村剩余勞動力的合理流動，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移不出去，阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)，農(nóng)業(yè)無法實現(xiàn)發(fā)展意味著中國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的改革難以展開，進而阻礙了中國城鎮(zhèn)化進程。另外，由于二元戶籍制度的存在，限制公民的遷徙自由，制約了勞動力資源的優(yōu)化配置，不僅使農(nóng)村人口負(fù)擔(dān)過重的狀況無法改變，妨礙著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速健康轉(zhuǎn)化，加劇了城鄉(xiāng)的不平等，而且制約了城鎮(zhèn)大規(guī)模擴張與可持續(xù)發(fā)展。

在這一制度框架下，反映出來的抑制人口城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵就在于“農(nóng)民工”問題。“從農(nóng)民轉(zhuǎn)換為農(nóng)民工，是人口城鎮(zhèn)化的過渡狀態(tài)”。[5]在這個階段已經(jīng)完成了“地點轉(zhuǎn)換”和“職業(yè)轉(zhuǎn)換”，仍需要繼續(xù)前行完成“身份轉(zhuǎn)換”，真正實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化。但是，由于存在“農(nóng)民工市民化成本”⑦，地方政府缺乏為農(nóng)村居民進入城市提供就業(yè)以及社會保障的動機，在推進農(nóng)民工市民化的過程中積極性不高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于招商引資、拆遷建樓的積極性，從而抑制了人口城鎮(zhèn)化。2013年、2014年中國“農(nóng)民工市民化成本”分別為538.77億元、710.12億元⑧，根據(jù)測算，未來五年“農(nóng)民工市民化成本”將逐年增加，這對于實現(xiàn)“農(nóng)民工市民化”，加速實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化帶來了一定的阻礙。

4.結(jié)語

當(dāng)前及今后一個時期，加快推進中國城鎮(zhèn)化進程，必須直面土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的問題。本文主要分析了中國土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀及影響因素，從理論上看，城鎮(zhèn)人口數(shù)、城鎮(zhèn)化率、第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重、第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重、三產(chǎn)產(chǎn)值比上二產(chǎn)產(chǎn)值比重、城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資以及城鄉(xiāng)之間的制度性障礙都是造成中國土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的主要因素。城鎮(zhèn)化的最終目的是造福城鄉(xiāng)人民，因而，中國在推進城鎮(zhèn)化進程中必須將“重物”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸厝恕保瑘猿忠匀说某擎?zhèn)化為核心，加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，實現(xiàn)事實上的城鎮(zhèn)化。（作者單位：中央民族大學(xué)）

注解：

① 資料來源：國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒（2002—2014）。

② 城市用地規(guī)模彈性系數(shù)=城市土地增長速度/城市人口增長速度。

③ 據(jù)中國城市規(guī)劃設(shè)計院對中國歷年城市化過程的分析，城市擴展合理系數(shù)為1.12。當(dāng)K>1.12，城市用地規(guī)模擴展過快；當(dāng)K<1.12時，城市用地規(guī)模擴展不足；當(dāng)K=1.12時，城市用地規(guī)模擴展較為合理。K=（dA（t）/A（t））/（dP（t）/P（t）），其中K為城市用地增長彈性系數(shù)，A為城市用地面積；P為城市人口。

④ 著名房地產(chǎn)評論員和房地產(chǎn)戰(zhàn)略研究員許子枋說，城鎮(zhèn)化泡沫就是地方政府基于GDP沖動，人為拉升土地城鎮(zhèn)化率，大規(guī)模“造城”，沒有實體產(chǎn)業(yè)和消費基礎(chǔ)支撐，以農(nóng)民被城鎮(zhèn)化為人口表征，以政府辦公大樓遷址拉動房地產(chǎn)為規(guī)劃表征，以經(jīng)濟開發(fā)區(qū)丟荒和“鬼城”為結(jié)果表征的一種經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)象。

⑤ 資料來源：國土資源部.中國國土資源公報（2005—2014）。

⑥ 資料來源：國土資源部.中國國土資源統(tǒng)計年鑒（2006—2014）。

⑦ 國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組測算的2013—2020年農(nóng)民工市民化成本具體包括養(yǎng)老保險、低保、醫(yī)療保險和隨遷子女教育成本等四類成本。只考慮由政府承擔(dān)的增量成本，不考慮由企業(yè)和個人承擔(dān)的相關(guān)成本。

⑧ 資料來源：國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.中國新型城鎮(zhèn)化：道路、模式和政策[M].中國發(fā)展出版社，2014。

參考文獻：

[1][5]厲以寧，艾豐，石軍.中國新型城鎮(zhèn)化概論[M].中國工人出版社，2014，P75；P92.

[2]范進.土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)性測定及其影響因素[J].經(jīng)濟學(xué)家，2012.05，P64.

[3]王建.城鎮(zhèn)化與中國經(jīng)濟新未來[M].中國經(jīng)濟出版社，2013，P217.

[4]王本兵.我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度創(chuàng)新研究[D].中國海洋大學(xué)，2011，P81.