新公共管理中的反思、批判與超越

施建君

摘要：新公共管理理論的興起，對傳統(tǒng)公共行政的理論基礎、學科結構、研究方法和范圍進行了創(chuàng)新，對解決政府的管理危機進行了有效的指導，并為西方政府的改革提供了新的模式和思路。本文從新公共管理理論的價值取向、實踐模式和立論模式等方面入手，對新公共管理理論的實質進行了客觀的分析，以其為行政改革和研究發(fā)揮很好的指導和推動作用。

關鍵詞：新公共管理；批判；超越；反思；啟示

西方國家在上個世紀70年代，針對政府管理過程中出現(xiàn)的效率、信任和財政危機，開展了一場轟轟烈烈的政府改革運動，旨在對“顧客取向、效率至上以及政府管理民營化”進行推行，這種運動就被成為新公共管理運動。很快，這場運動波及到發(fā)展中國家。它建立在經(jīng)濟學基礎上，核心是協(xié)調(diào)政府和市場的關系，以改革公共管理為主導方向。然而，新公共管理并非是靈丹妙藥，它的自身管理模式中，還存在真很多的問題。本文立足于新管理理論的視角，對其所蘊含的基本思想進行了分析，同時對新管理理論進行了反思和批判。

一、新公共管理的基本思想

1.政府應該是善于治理的政府

傳統(tǒng)的公共行政管理理論認為，政府的職能是提供服務和稅收。而新公共管理理論則主張，政府僅僅是對政策的制定而不是執(zhí)行，即政府應該具體劃分管理與操作。政府的作用不是劃槳，而應該是掌舵。所有，有效政府應該是善于實行治理的政府，而不是執(zhí)行和實干的政府，

2.政府的服務導向應該是市場或顧客

新公共管理理論主張，立足于顧客的需求，將良好的服務提供給顧客，應該是政府的社會職責。市場不單單存在于公共部門內(nèi)部，還應該存在于私營部門。在新公共管理中，政府是富有責任的企業(yè)家，而不是封閉的官僚機構?？蛻艋蛘哳櫩?，是其公民，它體現(xiàn)了公共管理理念向市場法則的現(xiàn)實回歸。

3.政府的管理方式應該是授權或者分權

新公共管理理論認為，授權或分權機構相比于集權機構，有諸多的優(yōu)點存在：具有一定的靈活性，面對顧客需求的變化以及不斷出現(xiàn)的新情況，能夠迅速做出反應。更具有創(chuàng)新精神和辦事效率，具有更強的責任感，所以，政府應通過民主或參與的方式，將管理與社會服務的權限向社會的基本單元下放，讓他們進行自我管理和自我服務。

4.政府應充分借鑒私營部門成功的管理經(jīng)驗和手段

新公共管理理完全不同于傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門的做法，它強調(diào)分析成本與效益，對人力資源管理非常重視，強調(diào)提高效率、降低成本，全面實施質量管理。政府應根據(jù)不同的性質和服務內(nèi)容，采取不同的供給方式。

5.政府應將競爭機制引入到公共管理中

新公共管理理論強調(diào)將競爭機制廣泛的引入到政府管理中。將公共服務供給的壟斷性取消，讓更多的私營部門加入。通過引入競爭機制，而使政府供給的效率和質量提升。

二、對新公共管理理論的批判與反思

1.對立論上的批判

一是對經(jīng)濟學基礎的批判。關于新公共管理理論，有觀點認為，作為私營部門和經(jīng)濟體系的理論基礎，經(jīng)濟學是具有一定成效的，但將其在公共部門應用的構想，則是比較低劣的。

二是對人性認識的偏頗。在政治學中運用經(jīng)濟學方法，采用理性的經(jīng)紀人假設，屬于行政學的研究范圍。認為在公共領域中，市場中的政府官員也是“經(jīng)濟人”，這種假設，將文化因素對人性的限制完全忽視。

三是批判了新公共管理的管理主義傾向。新公共管理遭到批判的另一個原因，是新公共管理借鑒了私營部門的管理方式。

2.對實踐模式的批判

一是對重塑政府運動的批判。法國經(jīng)濟學家試圖推廣關于企業(yè)家的定義，對其行為準則，任何公共組織和公務員都可效仿。這一點，極大的偏離了美國政府及其治理的模式，而這種偏離還會與三權分立體制中，制度、法制的整合與穩(wěn)定相關，不能有效維持富有活力的政治社群的基本穩(wěn)定。

二是對市場化改革的批判。有觀點主張，這種政策的變革，體現(xiàn)了以國家為中心的方法徹底的轉變?yōu)橐允袌鰹橹行牡姆椒?，并最終對私營部門和公共部門關系的界限進行了確定。這里暴露出一個不可忽略了的問題，即政府失靈問題，同時，政府也無法控制對市場的失靈。

3.對價值取向的批判

一是導致更大機會的腐敗。倫理制度是傳統(tǒng)的行政模式的效力之一，而對于貪污腐化行為，可依靠這種制度進行有效約束。當將注意力向結果而不是手段轉移時，就會有倫理和責任產(chǎn)生，甚至會貪污腐敗問題發(fā)生。新公共管理理論將傳統(tǒng)的公共服務方面的關于限制直線管理權力、永久任期、程序規(guī)定、固定薪金、明確分開私營部門和公共部門界限等做法摒棄，對于仍待檢驗的價值觀進行遵循，而這種變革，依然會有腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生。

二是單一的價值取向。和企業(yè)管理所不同的是，公共行政不單單對經(jīng)濟價值進行追求，它還有著多元化的價值取向。公共行政管理對于實現(xiàn)社會正義、人權、民主、自由等民主社會中的基本價值提供著保障。但新公共管理卻弱化了公共管理中，關于公平和民主的核心價值?！靶?、效率和經(jīng)濟”是新公共管理的價值基礎，希望能以較小的投入，獲取最大的回報。而采用“憑單制”、“用者付費制”這種公共服務的供給方式，已經(jīng)付出了巨大的道德代價。不管是在實際事物中，還是在哲學范疇內(nèi)，人們對于公平、正義和公眾，都是非常的關注，若對此缺乏共同的認識，則不可能會存在著道德的共同體。

三、新公共管理的超越

1.在范式上有所創(chuàng)新

相比于傳統(tǒng)的公共行政學，在范式上，新公共管理具有一系列的創(chuàng)新，主要有以下四個方面的表現(xiàn)：一是新公共管理為包括政府管理研究在內(nèi)的公共部門管理奠定了堅實而又廣泛的理論基礎。二是新公共管理具有一系列的主題創(chuàng)新，使公共行政學的理論事業(yè)更加的開闊。三是新公共管理建立起一個綜合和全面的知識框架。四是新公共管理提供了一種政府管理的新實踐模式。

2.新公共管理表現(xiàn)了防止行政權力濫用的趨向

一是其服務定位弱化了特權意識，甚至消失了特權。

二是其原有的行政體系中主體中心中心主義，被新公共管理核心思想中的顧客至上所取代。而這種主體的邊緣化，使腐敗喪失了滋生的土壤。

三是因為實行公共服務的公開競標，會使行政行為的透明度加大，并最大化的減少了行使公共權力的機會。新公共管理的趨勢，是建立的新的管理體制，以公共利益為中心。同時，新公共管理還使得管理行政公平與效率不可兼得的矛盾得到了根本性的解決。

結論：目前，新公共服務理論已經(jīng)逐漸將新公共管理理論所取代，它對公共管理中政府的責任、公民精神和合法性非常強調(diào)，強調(diào)政府資源和公民社會的相互融合，并因此成為現(xiàn)代公共管理的核心所在。（作者單位：華僑大學）

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