公益訴訟的原告主體資格分析

王躍霖

一、公益訴訟概述

公益訴訟在我國是一種新穎的訴訟制度，根據(jù)新修改的《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定，公益訴訟是法院在當(dāng)事人及其他參與人的參加下，按照法定程序，依法對(duì)于個(gè)人或組織提起的違法侵害國家利益、社會(huì)公共利益的訴訟進(jìn)行審理并判決，以處理違法行為的活動(dòng)。建立公益訴訟制度的主要目的是為了維護(hù)社會(huì)公共利益；原告也可能不是直接利害關(guān)系人；也不是獨(dú)立的訴訟形式，而是民事訴訟中的案件類別。所以公益訴訟有不同于其他訴訟類別的特點(diǎn)：

第一，公共利益的保護(hù)是存在公益訴訟制度的前提。公益訴訟的目的是為了保護(hù)公共利益，公共利益是在我國構(gòu)建的公益訴訟所保護(hù)的對(duì)象。第二，公益訴訟提起主體具有多元性，可能存在訴訟當(dāng)事人與實(shí)體法律關(guān)系主體的不一致。由于公益訴訟所保護(hù)的利益屬于社會(huì)的利益，涉及面積廣，大多牽涉到個(gè)人利益，屬于個(gè)人利益的擴(kuò)展，所以涉及到的社會(huì)主體較個(gè)人訴訟廣泛。第三，公益訴訟在我國目前出現(xiàn)在《民事訴訟法》第五十五條之中，只屬于民事訴訟的一種案件類別，而不是一種獨(dú)立的訴訟形式。第四，由于公益訴訟原告起訴的訴訟利益是社會(huì)公共利益，原告與案件可以無直接利害關(guān)系，所以法院裁判結(jié)果對(duì)原告可能不具有約束力。

二、提起公益訴訟的主體

（一）人民檢察院

根據(jù)《中華人民共和國憲法》的規(guī)定，人民檢察院是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，盡管檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的主體還存在少數(shù)質(zhì)疑，但筆者認(rèn)為由其提起公益訴訟是相對(duì)于其他組織而更理想的模式。筆者有以下理由：首先，由人民檢察院本身的法律職能所決定，具有其合法性。人民檢察院是我國司法機(jī)關(guān)中具備檢察職能的監(jiān)督機(jī)關(guān)，獨(dú)立行使檢察權(quán)，制約審判權(quán)、制衡行政權(quán)；同時(shí)作為司法機(jī)關(guān)行使司法職權(quán)。從理論上看來，國家的權(quán)力是人民賦予的，國家權(quán)利的行使即代表著民意，人民檢察院是國家權(quán)力行使的司法監(jiān)督機(jī)關(guān)，所以說人民檢察院理應(yīng)代表民意行使訴權(quán)，在最后也是最強(qiáng)力的一道救濟(jì)程序中維護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益和形成良好的社會(huì)秩序是其本身的職責(zé)所在。其次，人民檢察院能使公益訴訟制度行之有效的力入實(shí)踐，保護(hù)到訴訟對(duì)象，具有有效性。就目前我國檢察機(jī)關(guān)行使權(quán)力的效果來看，人民檢察院不僅獨(dú)立行使檢察權(quán)，監(jiān)督我國行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的執(zhí)行，而且作為司法機(jī)關(guān)也參與到司法實(shí)踐中，在民事訴訟、行政訴訟中予以訴訟后監(jiān)督，在刑事訴訟中的偵查程序中可以提前介入監(jiān)督，甚至對(duì)于大部分的公訴案件都由其向法院提起訴訟而在打擊犯罪中取得很好的成果?？梢哉f人民檢察院是具有深厚的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的，本身具有能力完成一般社會(huì)公眾所不能完成的訴訟資源即具備相當(dāng)法律知識(shí)水平和訴訟技巧的人才隊(duì)伍，在面對(duì)侵害國家利益、社會(huì)公共利益的行為是敢于與之作斗爭并有能力與之作斗爭，這是人民檢察院作為公益訴訟的主體資格的合理性存在。最后，督促國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)，提高國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的效率。針對(duì)我國出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象及國家機(jī)構(gòu)鋪張浪費(fèi)問題，就筆者了解，我國諸多檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部某些部門，比如民行、監(jiān)所部門等業(yè)務(wù)不多，檢察院介入公益訴訟可以充分利用部門資源，提高國家機(jī)關(guān)的辦事效率。

（二）社會(huì)團(tuán)體和企事業(yè)單位

社會(huì)團(tuán)體是由公民和企事業(yè)單位依法自愿組成、按照?qǐng)F(tuán)體章程開展活動(dòng)的社會(huì)組織，比如說全國婦聯(lián)、中國法學(xué)會(huì)、紅十字會(huì)等。企業(yè)單位是以盈利為目的獨(dú)立核算的法人或非法人單位，比如國有企業(yè)。事業(yè)單位是以政府職能、公共服務(wù)為主要宗旨的一些公益性單位、非公益性職能部門，比如醫(yī)院、學(xué)校。三者都是我國當(dāng)代社會(huì)的重要組成部分。社會(huì)團(tuán)體和企事業(yè)單位作為公益訴訟的原告主體資格，筆者認(rèn)為具有以下理由：首先，具有代表性。社會(huì)團(tuán)體和企事業(yè)單位擁有較多的社會(huì)成員，設(shè)立了比較健全的內(nèi)部機(jī)制，不僅是民意比較集中的區(qū)域，具有廣泛的代表性，而且能派出代表有序的提起訴訟，不至于像一盤散沙；同時(shí)社會(huì)公共利益也集中，當(dāng)其團(tuán)體利益受損時(shí)，常常會(huì)伴隨著被公共利益損害，由其提起訴訟便于有效的進(jìn)行訴訟程序，比如能夠及時(shí)的舉證。其次，具有專業(yè)性。社會(huì)團(tuán)體往往是某一領(lǐng)域的人員為了共同的目的組織起來的，具有相對(duì)嚴(yán)密的內(nèi)部機(jī)制。企業(yè)單位也大致如此，只是更多以盈利為目的，而事業(yè)單位則不是由個(gè)人決定設(shè)立的，他更符合我國單位的創(chuàng)制。但他們的共同點(diǎn)是在各自相關(guān)的領(lǐng)域有自身的專業(yè)優(yōu)勢，對(duì)于實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，有獨(dú)到的見解并經(jīng)驗(yàn)十足，把三者納入公益訴訟的原告主體將更好的發(fā)揮公益訴訟在我國的實(shí)踐效用。

（三）公民

新《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。此次訴訟法的修改并未確立公民在公益訴訟中的原告主體資格地位。立法者是考慮到公益訴訟在我國畢竟是作為一項(xiàng)新制度出現(xiàn)，站在審慎的立場暫不賦予公民提起公益訴訟的主體資格。筆者認(rèn)為立法者的出發(fā)點(diǎn)是好的，但公民是必將成為公益訴訟的原告主體，理由如下：

一方面，我國憲法規(guī)定，我國是社會(huì)主義法治國家，人民把手中的權(quán)力賦予國家，人民是國家的主人，公民享有監(jiān)督權(quán)，對(duì)于侵害國家利益、社會(huì)公共利益的違法行為，不論是行為個(gè)人還是社會(huì)集體，甚至是國家機(jī)關(guān)，公民都有權(quán)向有關(guān)機(jī)關(guān)提出，得以維護(hù)自身利益。在法治水平較高的國家，國民會(huì)不懼惡勢力而積極向有關(guān)機(jī)構(gòu)提出違法行為，有關(guān)機(jī)構(gòu)也會(huì)依法及時(shí)解決，懲治違法行為者，構(gòu)建了良好的法治風(fēng)氣。我國就應(yīng)該保證公民的監(jiān)督權(quán)，而不是將公民置于法治門檻之外，這將不利于我國公民素質(zhì)的提高和法制知識(shí)的普及。

另一方面，確立公民主體資格可以有效的把公益訴訟制度與實(shí)踐結(jié)合，讓制度運(yùn)行好壞的決定權(quán)交予公民自己手中。不可否認(rèn)，社會(huì)公眾作為社會(huì)組成的最小“細(xì)胞”，是最普遍的監(jiān)督者，他們對(duì)違法行為往往及早發(fā)現(xiàn)，利于保護(hù)訴訟證據(jù)等。當(dāng)他們也是利益的受害者時(shí)，更會(huì)積極的加入到訴訟中，維護(hù)自身合法權(quán)益。其實(shí)在我國也有很多個(gè)人不懼強(qiáng)大的勢力提起公益訴訟，具有強(qiáng)大的公益精神。比如轟動(dòng)一時(shí)的涉及乙肝歧視的多個(gè)個(gè)體訴訟，最后也推動(dòng)人事部、教育部等部門做出規(guī)定，明確要求在勞動(dòng)者就業(yè)、大學(xué)生錄取等環(huán)節(jié)不得查乙肝。

三、公益訴訟在運(yùn)作過程中的建議

（一）公益訴訟的審判實(shí)踐建議

新《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定僅僅是確認(rèn)了在我國訴訟法中公益訴訟這類案件，并沒有規(guī)定與公益訴訟相配套的程序安排。所以說為了使公益訴訟發(fā)揮好的作用，就需要為公益訴訟在我國的實(shí)踐提供依據(jù)，構(gòu)建相關(guān)制度。這也是立法者先試用的初衷。筆者有如下建議：

第一，受理公益訴訟案件的合理受理標(biāo)準(zhǔn)，除了可以無直接利害關(guān)系外應(yīng)以一般民事訴訟案件的受理標(biāo)準(zhǔn)處理。

第二，公益訴訟以損害地人民法院管轄，損害行為在多個(gè)人民法院轄區(qū)的，屬于共同管轄，后立案的人民法院應(yīng)交先立案的人民法院管轄。

第三，在財(cái)產(chǎn)保全制度中，原告可以申請(qǐng)且無需提供擔(dān)保。

第四，裁判的效力適用在訴訟時(shí)效期間內(nèi)又以相同事實(shí)提出相同請(qǐng)求的當(dāng)事人。

第五，公益訴訟這類案件的訴訟費(fèi)用，由敗訴的被告承擔(dān)，原告敗訴的可以申請(qǐng)緩交、免交，但惡意訴訟除外。

第六，裁判生效執(zhí)行中，當(dāng)事人拒不履行的，由審判員已送執(zhí)行員執(zhí)行。以上是筆者建議，目前還沒有公益訴訟的具體程序規(guī)定，在未出臺(tái)新規(guī)定之前，仍應(yīng)遵循民事訴訟法的一般規(guī)定。

（二）鼓勵(lì)訴訟與預(yù)防濫訴的協(xié)調(diào)

公益訴訟在我國公眾并不十分熟悉，雖然我國公眾維權(quán)意識(shí)的逐漸提高，但不涉訴也是一種大眾思想，所以，對(duì)于一種新型訴訟案件，要盡量的讓大眾知曉和加入，才能推進(jìn)發(fā)展，所以筆者建議鼓勵(lì)訴訟。

第一，原告起訴條件不宜過于苛刻，仍然以具備民事訴訟權(quán)利能力和訴訟行為能力為前提，在案件的條件上，排除《民事訴訟法》第119條的規(guī)定的第一項(xiàng)以外的規(guī)定，即有明確的被告、具體的訴訟請(qǐng)求、屬于受理公益訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。

第二，在普通原告勝訴時(shí)按照訴訟的標(biāo)的大小建立適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)機(jī)制，可以按照訴訟標(biāo)的比例比如說百分之一或其他標(biāo)準(zhǔn)判決被告另外給付給原告一定的費(fèi)用①。獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制不適用于公權(quán)原告，因?yàn)槟鞘瞧渎氊?zé)所在。對(duì)于敗訴的普通原告，若不是屬于濫訴的情況則免除其訴訟費(fèi)用。這樣減輕公眾的訴訟成本，調(diào)動(dòng)公眾參訴的熱情，讓公民在起訴時(shí)不至于猶豫不前影響取證而讓違法者鉆了空子。

獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制作為鼓勵(lì)訴訟的一種方法，運(yùn)用不當(dāng)也容易造成濫訴的風(fēng)險(xiǎn)，造成惡意訴訟，比如為了打擊對(duì)方、損害他人名譽(yù)等，同時(shí)也造成了司法資源的浪費(fèi)，所以要建立機(jī)制防止濫訴：

第一，嚴(yán)密審查訴訟準(zhǔn)入，對(duì)于不符合條件的起訴者及時(shí)作出不予受理的裁定。

第二，建立懲罰機(jī)制，一旦發(fā)現(xiàn)是惡意訴訟，予以警告、相當(dāng)?shù)牧P款處罰。

第三，除《民事訴訟法》第134條規(guī)定的涉及國家秘密、個(gè)人隱私、當(dāng)時(shí)人申請(qǐng)不公開審理的商業(yè)秘密案件外，對(duì)公開審理的案件建立公告機(jī)制，公益訴訟所保護(hù)的不僅僅是個(gè)人的利益，涉及到公共利益，讓公眾了解訴訟程序走向，加強(qiáng)程序監(jiān)督，不僅僅是對(duì)司法機(jī)關(guān)，同時(shí)對(duì)當(dāng)事人雙方進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)濫訴者起到約束的作用。

本文注重探討社會(huì)主體是否具備作為公益訴訟原告主體資格，對(duì)于深入構(gòu)建不宜多加擴(kuò)展，我國社會(huì)組成部分眾多，也是針對(duì)主要幾種主體討論，提出自己的觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為人民檢察院作為公益訴訟的主體是其本身的職能決定、社會(huì)團(tuán)體和企事業(yè)單位是具有條件性、公民在公益訴訟中雖然未規(guī)定入法，但在公益訴訟在我國發(fā)展日趨成熟后作為主體也是必然趨勢，具有其合法性和實(shí)踐性。（作者單位：北京工商大學(xué)法學(xué)院；北京市懷柔區(qū)人民法院廟城法庭）

注解：

①劉凝，范凈玉《我國公益法律的概念和發(fā)展》[M].北京：法學(xué)雜志，2009月5日出版