政府在霧霾治理中的責(zé)任研究

劉凱

摘 要：霧霾從2013年起就受到了全國各界的廣泛關(guān)注，霧霾的治理也成為熱門公共事件中爭相討論的話題。作為霧霾的治理主體——政府，在治理過程中扮演管理者和引導(dǎo)者的角色，須承擔(dān)起霧霾治理的首要責(zé)任。但現(xiàn)實是政府在霧霾治理中依然出現(xiàn)種種問題，本文闡述了當(dāng)前政府霧霾治理現(xiàn)狀，政府在治理過程中出現(xiàn)的責(zé)任問題及其原因，通過正確觀念和意識的樹立、政府問責(zé)制度、監(jiān)督制度的完善和相關(guān)法律制度的建立，確保政府在霧霾治理上做好應(yīng)盡的責(zé)任，加快霧霾治理的步伐。

關(guān)鍵詞：霧霾治理；政府責(zé)任；問責(zé)制度

當(dāng)前，我國各地均出現(xiàn)霧霾鎖城的現(xiàn)象，PM2.5等詞一度成為網(wǎng)絡(luò)熱搜詞，空氣這一公共物品繼水資源后再次引起了社會各界的關(guān)注，霧霾對人們的身體、生活造成了巨大的影響。自黨的十七大始，生態(tài)文明建設(shè)被寫入了黨的政治報告，開始被提到前所未有的高度，“向霧霾宣戰(zhàn)，建設(shè)美麗中國”是黨和國家給出的承諾。之后政府做出了一系列的努力，從國務(wù)院頒布《大氣污染防治行動計劃》開始到最新、最嚴(yán)厲的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》出臺，無一不彰顯著國家治霾的決心。與此同時各地方政府也響應(yīng)中央的號召，相繼出臺各項配套的大氣污染防治政策措施。政府作為治理主體在霧霾治理中有著不可替代的作用，同時也必須承擔(dān)市場和個人無法承受的治理責(zé)任。

一.政府在霧霾治理中的責(zé)任

政府在霾治理中承擔(dān)首要責(zé)任具有必然性，這是由我國霧霾所處的大環(huán)境和政府自身的職能有關(guān)。因其治理需傾入巨大的人力、物力、財力，也只有政府這種龐然大物能夠負(fù)擔(dān)得起。因而政府在霧霾治理問題中須承擔(dān)以下責(zé)任：

1.政治責(zé)任。政府人員有制定、執(zhí)行上級傳達(dá)的霧霾治理政策的責(zé)任，在治理過程中對企業(yè)排污具有行政監(jiān)管的責(zé)任，當(dāng)企業(yè)違法排放時對其進(jìn)行處罰的責(zé)任，對社會大眾而言有宣科普霧霾相關(guān)認(rèn)知和鼓勵環(huán)境NGO發(fā)展的責(zé)任，地方政府根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定對其管理區(qū)域內(nèi)的空氣質(zhì)量負(fù)責(zé)。同時，當(dāng)沒有認(rèn)真履行職責(zé)時，還要追究相關(guān)責(zé)任，被提起行政問責(zé)。

2.政府在霧霾治理中的法律責(zé)任。包括兩方面內(nèi)容：第一，政府制定霧霾治理相關(guān)法規(guī)政策并保證其正確傳達(dá)和執(zhí)行的責(zé)任，這些規(guī)范性文件中應(yīng)明確規(guī)定各主體在霧霾治理里的權(quán)責(zé)問題。第二，政府工作人員在法律法規(guī)執(zhí)行過程中一旦出現(xiàn)違背規(guī)定的行為必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。新出臺的《環(huán)境保護(hù)法》中進(jìn)一步規(guī)范了政府人員執(zhí)法過程中的法律責(zé)任，只有法律責(zé)任到位，才能保障法律能夠正確順利的執(zhí)行。

3.政府在霧霾治理中的經(jīng)濟責(zé)任。上文提到過霧霾的治理是一項浩大的工程，需要長期投入大量資金，用于增加空氣質(zhì)量監(jiān)測站和相關(guān)設(shè)備以及新型設(shè)備、新技術(shù)的研發(fā)，對污染企業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供必要財政補貼，還有環(huán)境綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，這便是政府在霧霾治理過程中的經(jīng)濟責(zé)任。政府一方面要籌集霧霾治理所需的龐大資金，另一方面還要對籌措的資金進(jìn)行合理的分配，有時資金的管理要比籌集更加重要，這一重責(zé)無疑要由政府來承擔(dān)。

二.政府責(zé)任缺失的原因

1.政府傳統(tǒng)的政績觀。長期以來，地方政府的考核一直以GDP的數(shù)值馬首是瞻，政府官員通常熱衷于地方經(jīng)濟的發(fā)展，無視給環(huán)境帶來的種種危害。在“GDP論英雄”的年代里，人們忽視社會事務(wù)管理，無視環(huán)境保護(hù)，這也是地方保護(hù)主義由來的根源。由于這種狹隘片面的政績觀，生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重威脅，霧霾便是其后果之一。除此之外，由于我國長期來的“官本位”思想深深扎根，政府官員往往全身心投入于“升官”的事業(yè)之中，對職位本身應(yīng)履行的職責(zé)漠不關(guān)心，這也是霧霾問題得不到針對性的政策設(shè)計和執(zhí)行的主要原因之一。

2.問責(zé)機制不完善。在現(xiàn)有的環(huán)境法律條文中，對政府執(zhí)行人員的職責(zé)已經(jīng)有了比較完整的內(nèi)容，但一旦涉及因執(zhí)行不力、職位缺失而未能對霧霾天氣進(jìn)行有效應(yīng)對等內(nèi)容時，沒有明確具體的執(zhí)行措施和標(biāo)準(zhǔn)，造成一旦霧霾治理不力無人負(fù)責(zé)的狀況。政府霧霾治理問責(zé)機制的完善需要在相關(guān)法律規(guī)范制定時將問責(zé)的主體、客體和詳細(xì)程序作出明確規(guī)定，使得在出現(xiàn)政府人員失責(zé)時有法可依。

3.法律不健全。到目前為之，我國還未構(gòu)建能夠建成整套的霧霾治理法律政策體系，且現(xiàn)行的法規(guī)政策制不能和環(huán)境容量相適應(yīng)。霧霾治理政策的設(shè)計依然偏向于單一的行政性手段，停留在減免企業(yè)稅收的層面上。針對排污收費方面，沒有科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，難以達(dá)到治污的目的，政府制定治理政策時可考慮增加一些經(jīng)濟性的治理手段。另外，政府問責(zé)制度太過寬泛，沒有切實的操作性；公民應(yīng)有的環(huán)境權(quán)也未在現(xiàn)有法律條文中體現(xiàn)。因此，我們有必要完善霧霾治理法律法規(guī)，讓所有涉及到霧霾治理問題時有根有據(jù)。

4.監(jiān)督機制缺乏。政府在霧霾治理過程中的責(zé)任追究制度之所以不完善，正是因為缺少了必要的監(jiān)督機制，除政府由上而下的內(nèi)部監(jiān)督外，還缺乏重要的外部監(jiān)督。所謂外部監(jiān)督是指除政府以外的社會監(jiān)督，包括新聞媒體的監(jiān)督和人民的監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督雖然專業(yè)、方便，但容易出現(xiàn)包庇、只注重形式等諸多問題。外部監(jiān)督落實首先是廣泛的公眾參與，但由于信息不對稱、參與渠道缺乏和公民沒有參與治理的經(jīng)驗等原因使其流于形式，被未能發(fā)揮應(yīng)其有的效用。

三.政府在霧霾治理中問責(zé)制度的完善

霧霾的治理不可能一蹴而就，首要的任務(wù)是將政府責(zé)任落到實處，構(gòu)建和完善政府在霧霾治理中問責(zé)制度。

1.樹立正確地績效觀。政府官員首先要拋棄“惟GDP”是從的傳統(tǒng)理念，在霧霾治理政策制定和實施過程中充分考慮到經(jīng)濟發(fā)展和霧霾問題之間存在的困境，將兩者放到等同的位置上，先污染后治理不可取，放棄生產(chǎn)消霧霾也行不通。另外強化政府人員為人民服務(wù)的意識，作為公務(wù)員并不是高高在上的“大官”，手中的權(quán)利是為了更好的為人民謀利益而存在的，這一點時刻不能忘記。

2.完善政府問責(zé)制度。完善問責(zé)制度首先要明確霧霾相關(guān)政策執(zhí)行時每個涉事人員的責(zé)任，尤其是行政首長的責(zé)任，一旦出現(xiàn)紕漏可以追究到個人。其次建立多元化的責(zé)任主體，將其擴展到新聞媒體和人民的問責(zé)，在法律政策中要體現(xiàn)社會公眾問責(zé)的權(quán)利。問責(zé)的過程要明晰，包括信息的透明，問責(zé)的執(zhí)行情況等問題的公開等，以期給政府人員治理霧霾的壓力和動力。

3.健全法律規(guī)范。政府問責(zé)機制的完善，相關(guān)立法是首要保障，將問責(zé)的細(xì)則在法律條文中明確的體現(xiàn)出來，加大霧霾治理失責(zé)的懲罰力度，確保其履行責(zé)任的積極性。公民的環(huán)境權(quán)利也須納入法律規(guī)范之中，將公民的環(huán)境權(quán)益落到實處，改變其只能被動承受的現(xiàn)狀。同時拓寬民眾參與問責(zé)的渠道，給予他們切切實實的權(quán)利可以行使，只有這樣政府才能更好的嚴(yán)懲違法企業(yè)，堅定依法執(zhí)法。

4.完善監(jiān)督機制。完善的監(jiān)督機制的目的是增強政府的責(zé)任感，并對其進(jìn)行有效的約束，可以分為兩個方面：第一，內(nèi)部監(jiān)督。建立完善的內(nèi)部監(jiān)督制度，改變自上而下的責(zé)任考核制度為自上而下和自下而上相結(jié)合的互相監(jiān)督模式，并擴大環(huán)保部門在霧霾治理過程中的權(quán)利。第二，外部監(jiān)督。公民的廣泛參與是外部監(jiān)督有效落實的前提，首要做到的是信息的公開，不斷完善環(huán)境聽證制度，拓寬民眾參與霧霾治理的渠道，保障其監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)。最后強調(diào)的是政府要支持和鼓勵環(huán)境NGO的建立和發(fā)展，讓專業(yè)有能力的社會組織參與到監(jiān)督的行列之中，以期成為霧霾治理主力之一。（作者單位：云南民族大學(xué)）

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