基于政府公信力的鄰避事件治理研究

劉柳

摘 要：本文討論鄰避事件和政府公信力的關(guān)系，試圖說明鄰避事件的有效治理需要提高政府公信力。文章查證了近年來各地的鄰避事件，從不同階段的具體表現(xiàn)進(jìn)一步驗證了鄰避事件和政府公信力的關(guān)系。最后，從提高政府公信力的角度提出有效治理鄰避事件的建議。

關(guān)鍵詞：鄰避事件；政府公信力；決策信用；行為信用；程序信用

一、引言

鄰避，源于英文短語“not in my back yard”，直譯為“不要在我家后院”，指的是公眾厭惡或反對諸如垃圾場、化工廠、核能電廠、火葬場等一些具有普遍公共效益而負(fù)外部性成本集中的公共設(shè)施建立在自家居住區(qū)附近的現(xiàn)象。公眾因懼怕此類設(shè)施產(chǎn)生風(fēng)險而采取的反對行動就是鄰避沖突，由鄰避沖突這種情緒引起的抗議行為就成為鄰避事件。鄰避事件涉及到成本與效益的不對稱性和重新分配，還涉及到環(huán)境公平和社會公平公正的問題，如何有效防范與治理鄰避事件，成為政府亟需解決的重要難題。

政府公信力是公眾對政府的信任程度，涉及的主體有兩個：政府和公眾。從不同的主體角度出發(fā)，學(xué)者對政府公信力的內(nèi)涵研究也分為兩種：一是以政府為主體，公眾為客體，認(rèn)為政府公信力是政府在行使公共權(quán)力和公共服務(wù)職能時產(chǎn)生的社會結(jié)果的客觀反饋，是政府贏得公眾信任的一種能力和程度。第二種觀點以公眾為主體，政府為客體，認(rèn)為政府公信力是公眾對政府行為的一種評價和認(rèn)可。我國正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期間，日益凸顯的社會問題在數(shù)量和復(fù)雜程度上都達(dá)到一個新的高度，政府管理公共事務(wù)的難度越來越大；與此同時，民主化意識的覺醒，對政府治理公共事務(wù)的要求和期望也越來越高。在此背景下，鄰避事件呈迅速上升趨勢，影響了改革進(jìn)程，因此對鄰避事件進(jìn)行深入研究具有重要意義。

二、鄰避事件與政府公信力關(guān)系實證研究

本次研究查證了網(wǎng)絡(luò)新聞報道中自2011年以來我國各地發(fā)生的鄰避事件，并以公眾開始鄰避，沖突的頂點、鄰避行為結(jié)束為三個節(jié)點，將鄰避事件的發(fā)展劃分為四個階段，總結(jié)了不同時期政府和民眾的行為或反應(yīng)。

1、預(yù)警期

預(yù)警期主要指鄰避沖突爆發(fā)前，在這一時期的鄰避事件處于萌芽狀態(tài)，經(jīng)常表現(xiàn)為由于政府公信力弱，信息不公開，民眾產(chǎn)生猜疑和不理性的思考；并且在民眾產(chǎn)生鄰避情緒后，政府反應(yīng)遲鈍，加劇民眾的不信任感。如2013年廣州江門鶴山的反核燃料項目，民眾在各論壇和QQ群上釋放“反核情緒”一周后，政府才開展“輿情戰(zhàn)”，遲鈍的反應(yīng)錯過了信息溝通的最佳時間，最終導(dǎo)致370億的核燃料項目夭折。

2、爆發(fā)期

爆發(fā)期指從民眾開始鄰避行為到?jīng)_突最大化的時期，政府治理不當(dāng)，失去了政府的決策信用、行為信用和程序信用，使政府公信力快速下降，最終使矛盾沖突爆發(fā)。在事件的發(fā)酵過程中，一方面政府單獨決策，忽視在敏感時期的行為規(guī)范和約束，如2014年余杭反垃圾焚燒發(fā)電廠項目事件政府暴力維穩(wěn)，態(tài)度強硬，失去了行為信用，導(dǎo)致沖突激烈。另外政府主導(dǎo)的一些項目在選址建廠過程中立項、環(huán)評、開工都不透明，造成程序的不合法。而在2012年京沈高鐵鄰避困境中，引爆居民最激烈抗議的導(dǎo)火索，就是鐵道部自己給自己環(huán)評的事實。

3、緩解期

我國的鄰避事件發(fā)展已經(jīng)陷入“上馬—抗議—停止”的消極模式，在公眾大規(guī)?？棺h游行或者沖突后，政府迫于輿論壓力，往往表示“只要居民不同意，本地決不再建”的態(tài)度，以求緩解和停止鄰避沖突。而政府的妥協(xié)間接表明政府之前的決策和行為都是不合理的，也間接證實了公眾對政府的不信任是有理可依，有據(jù)可循的，這種不信任將直接影響公眾對政府將來其他決策的理解和支持程度。

4、善后期

在鄰避沖突事件停止后，一些鄰避設(shè)施往往被迫停建或者搬遷，有的則偷偷復(fù)工，在此我們應(yīng)該認(rèn)識到政府息事寧人的做法，并不是解決問題的根本之策。鄰避設(shè)施并不能界定為一個“壞”設(shè)施，我國的核電產(chǎn)業(yè)、化工產(chǎn)業(yè)、城市的垃圾處理等難道因為“鄰避”就要停止么？當(dāng)然，在善后期，也有政府成功的重建公信力，與公眾形成了良好的互動關(guān)系。

三、基于政府公信力的鄰避事件治理對策

（1）明確政府角色定位，尊重公眾主體地位?；谡帕Φ膬?nèi)涵，政府公信力的主體有政府和公眾兩個。長期以來，政府將自己置于主體地位，將鄰避事件發(fā)起者的民眾看成客體或?qū)ο?，用“治理”而非“管理”的思維。政府在治理鄰避事件的過程中不應(yīng)看成一個事件或現(xiàn)象的解決，而應(yīng)該看成是與其他主體或者說利益相關(guān)者在“互信、互利”的基礎(chǔ)上相互協(xié)調(diào)以達(dá)成共識的過程。轉(zhuǎn)變角色定位，站在公共利益的立場，站在與民眾相同的立場，充分尊重民眾的鄰避情緒，成為鄰避事件中中立的仲裁者，如公開環(huán)評制度，在重大公共項目中可以引進(jìn)權(quán)威的第三方評估，打消民眾對環(huán)保安全的憂慮。

（2）改進(jìn)政府決策模式，保證決策公正性和穩(wěn)定性。在城市規(guī)劃中，決策對于鄰避風(fēng)險的產(chǎn)生與危機(jī)的發(fā)生有著舉足輕重的作用。公共管理者應(yīng)該預(yù)防公共設(shè)施成為鄰避設(shè)施，在公共決策時讓公眾作為主體參與其中，并吸收社會專家及團(tuán)體的建議，將自上而下的決策模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷禄印⑴c協(xié)商的模式，以此保證決策的公正性，以溝通建立信任。同時在決策過程中考慮各種風(fēng)險因素的影響，在多個決策方案中選擇成本最小化并且負(fù)面影響即阻力最小化的方案，以此保證決策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，以規(guī)避風(fēng)險減少鄰避沖突。

（3）規(guī)范政府行為方式，完善行政問責(zé)制。法無授權(quán)不可為，政府部門必須嚴(yán)格依法行政。依法行政一方面要求政府在公共政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督過程中都必須嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)辦事，另一方面要求政府向公民和社會公開其行政行為?！棒~缸效應(yīng)”說明在信息化社會，政府行為早已暴露在公眾視野下，在鄰避事件中隱瞞信息、單獨決策的行為一旦被公眾發(fā)現(xiàn)，必定失去其公信力。權(quán)為民所授，因此政府應(yīng)通過官員向人民負(fù)責(zé)。針對鄰避沖突中個別官員不作為、亂作為、推諉扯皮的現(xiàn)象還有遇到公眾集體請愿就派出武警維穩(wěn)的行為，都應(yīng)該問責(zé)追究，以此提高政府行為信用，以積極作為和包容心態(tài)化解鄰避沖突。

（4）完善程序機(jī)制，避免程序制度形式化。在我國的程序信用中，不僅要建立科學(xué)的決策程序，透明的行政管理過程，民主的行政責(zé)任監(jiān)督，更要避免程序制度形式化的現(xiàn)象。把程序規(guī)則做擺設(shè)，將其視為應(yīng)付上級檢查和封堵民眾嘴巴的擋箭牌，不尊重民意，以“程序”的形式走過場，如鄰避事件中，政府“環(huán)評”報告的自言自語，聽證會的自導(dǎo)自演等，程序流于形式，耗費人力物力的同時造成負(fù)面影響，加劇了民眾的鄰避情緒。因此，完善程序機(jī)制，更要積極按照程序規(guī)則處理公共事務(wù)，以此提高政府公信力，實現(xiàn)有效治理鄰避事件的目標(biāo)。（作者單位：中國石油大學(xué)（華東））

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