限制長時間大面積租賃農地

高云才　馮華

農業(yè)部等四部門日前發(fā)布《關于加強對工商資本租賃農地監(jiān)管和風險防范的意見》，備受各方關注。目前我國工商資本租用農地狀況如何，四部門為何要出臺意見，資本下鄉(xiāng)面臨哪些政策禁區(qū)，對資本違規(guī)大肆圈地，國家又將如何監(jiān)管？針對以上問題，農業(yè)部相關負責人進行了詳細解讀

日前，農業(yè)部、中央農辦、國土資源部、國家工商總局四部門聯(lián)合下發(fā)了《關于加強對工商資本租賃農地監(jiān)管和風險防范的意見》，就引導工商資本發(fā)展適合企業(yè)化經營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、加強工商資本租賃農地規(guī)范管理、健全風險防范機制和強化事中事后監(jiān)管等問題進行了明確規(guī)定。筆者就相關熱點問題采訪了農業(yè)部副部長陳曉華。

流入企業(yè)承包地年均增速超20%

近年來，工商資本下鄉(xiāng)租賃農地的情況越來越多。據(jù)農業(yè)部統(tǒng)計，近3年來，流入企業(yè)的承包地面積年均增速超過20%。截至2014年年底，流入企業(yè)的承包地面積已達3882.5萬畝，約占全國農戶承包地流轉總面積的10%。

陳曉華說，一方面，工商資本可以帶來資金、技術和先進的經營模式，加快傳統(tǒng)農業(yè)改造和現(xiàn)代農業(yè)建設；另一方面，工商資本長時間、大面積租賃農地，容易擠占農民就業(yè)空間，加劇耕地“非糧化”“非農化”傾向，隱患很多。

陳曉華表示，出臺《意見》主要目的是引導工商資本有序進入農業(yè)，確保不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業(yè)綜合生產能力和農業(yè)生態(tài)環(huán)境。

對租賃農地時間面積進行上限控制

出臺這一《意見》并不意味著鼓勵工商資本下鄉(xiāng)搞農業(yè)的政策有所調整。陳曉華表示，歡迎和鼓勵工商資本下鄉(xiāng)，這個政策是一貫的、明確的。

為引導好工商資本下鄉(xiāng)，《意見》明確一是鼓勵工商資本重點發(fā)展資本、技術密集型產業(yè)，推動傳統(tǒng)農業(yè)加速向現(xiàn)代農業(yè)轉型升級。二是限制工商資本長時間、大面積租賃農地，嚴禁借政府或基層組織通過下指標、定任務等方式強迫農戶流轉農地。大面積租地，不僅擠占了農民的發(fā)展空間，而且企業(yè)的經營成本也會很高，容易形成新的“規(guī)模不經濟”，這對企業(yè)來講也是不利的。三是禁止擅自改變農業(yè)用途、嚴重破壞或污染租賃農地等違法違規(guī)行為。這條底線不能破。

針對《意見》中提出的對工商資本租賃農地時間和面積進行上限控制，陳曉華解釋說，我國還有大量的農民在農村務農，愿意種地的農民也不少，農村土地應該優(yōu)先流轉給當?shù)剞r民。在土地流轉問題上，既要解決好農業(yè)的問題，又要解決好農民的問題。

因此，去年11月印發(fā)的中辦發(fā)61號文件明確提出，各地對長時間、大面積租賃農戶承包地要有明確的上限控制?！兑庖姟芬螅鞯貞C合考慮人均耕地狀況、城鎮(zhèn)化進程和農村勞動力轉移規(guī)模、農業(yè)科技進步和生產手段改進程度、農業(yè)社會化服務水平等因素確定上限。既可以確定本行政區(qū)域內工商資本租賃農地面積占承包耕地總面積比例上限，也可以確定單個企業(yè)（組織或個人）租賃農地面積上限。

健全備案制度及資格審查、項目審核制度

《意見》提出，要對工商資本租賃土地建立分級備案制度。陳曉華表示，這是為了各級通過備案方式掌握工商資本租賃農地情況。考慮到各地情況千差萬別，《意見》對此只作了原則性規(guī)定，一是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（市）兩級備案為主，面積特別大的，再逐級向市（地）、省級備案，對租賃農地超過當?shù)厣舷蘅刂茦藴驶蛘呱婕罢逭M流轉的，要作為備案重點；二是備案的具體事項應包括農地租賃合同、農地使用情況等內容。

此外，《意見》提出，鼓勵各地依法探索建立工商資本租賃農地資格審查、項目審核制度，并就審查監(jiān)督機制、審查內容提出了要求。

《意見》提到，工商資本租賃農地應通過公開市場規(guī)范進行。陳曉華回應說，土地流轉的過程應當是市場配置資源的過程。我們鼓勵工商資本租賃農地通過公開市場規(guī)范進行，而不是以行政推動的方式、暗箱操作的方式租地。

近年來，各地積極探索建立農村土地經營權流轉市場。目前，全國已建立縣鄉(xiāng)土地流轉服務中心1.6萬余家；其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉服務中心1.5萬余家。

加強事中事后監(jiān)管，確保農地農用

為切實保護農村土地資源，《意見》提出，要強化工商資本租賃農地事中事后監(jiān)管，重點是確保農地農用。一是強化租賃農地的用途管制，采取堅決措施嚴禁耕地“非農化”。二是指導租地企業(yè)（組織或個人）合理使用化肥、農藥等投入品，防止出現(xiàn)掠奪性經營，確保耕地質量等級不下降。三是《意見》對于違法違規(guī)行為分別提出監(jiān)管措施：對撂荒耕地的，可以停發(fā)糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼。對在糧食主產區(qū)、糧食生產功能區(qū)、高產創(chuàng)建項目實施區(qū)、全國新增1000億斤糧食生產能力規(guī)范實施區(qū)違反產業(yè)規(guī)劃的，停止享受相關農業(yè)生產扶持政策。對失信租賃農地企業(yè)要通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會公示，并啟動聯(lián)合懲戒機制。對擅自改變農業(yè)用途、嚴重破壞或污染租賃農地等違法違規(guī)行為，一經發(fā)現(xiàn)，責令限期整改，并依法追究相關責任。

陳曉華介紹，為防范工商資本租賃農地可能帶來的風險，《意見》提出了三項措施，一是工商資本租賃農地應通過公開市場規(guī)范進行。嚴禁工商資本借政府或基層組織通過下指標、定任務等方式強迫農戶流轉農地。二是指導工商資本與農戶簽訂規(guī)范的流轉合同，并明確土地流轉用途、風險保障、土地復墾、能否抵押擔保和再流轉，以及違約責任等事項。三是鼓勵各地建立健全租賃農地風險保障金制度，用于防范承包農戶權益受損。