社區(qū)居家養(yǎng)老服務站虛置化現(xiàn)象研究

劉然

[摘 要]面對日益上升的養(yǎng)老需求，兼具家庭養(yǎng)老與機構養(yǎng)老優(yōu)勢的社區(qū)居家養(yǎng)老已成為一種必然的發(fā)展趨勢。然而政府建設的社區(qū)居家養(yǎng)老服務站項目的建設卻沒有達到預期的效果，出現(xiàn)了不同程度的虛置化現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在利用率較低、供需切合度不符以及目標實現(xiàn)情況較差三個方面。本文以武漢市社區(qū)居家養(yǎng)老服務站虛置化現(xiàn)象作為背景，從市場、站內(nèi)管理以及政府三個方面分析虛置化現(xiàn)象的問題及成因，并提出了相關建議。

[關鍵詞]社區(qū)居家養(yǎng)老；虛置化

[中圖分類號]G521 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）05 — 0101 — 03

一、引言

據(jù)2010年第六次人口普查資料顯示，我國60歲以上的老年人口總量已增至1.78億，老齡化水平達到13.26%。隨著我國人口老齡化日趨嚴重，養(yǎng)老問題已經(jīng)逐漸發(fā)展為一個社會問題。伴隨著“四二一”家庭、空巢家庭等情況的產(chǎn)生，我國傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式受到劇烈沖擊。在目前家庭養(yǎng)老、機構養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老三種模式中，實行老年人在家中居住但由社區(qū)提供養(yǎng)老服務的社區(qū)居家養(yǎng)老對于大多數(shù)老年人是一種更為理想的養(yǎng)老模式選擇。基于我國人口老齡化日益加劇這一新的重要國情，社區(qū)居家養(yǎng)老已經(jīng)成為絕大多數(shù)老人選擇的養(yǎng)老方式。由此帶來對社區(qū)居家養(yǎng)老服務的需求日益增加，發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務已經(jīng)成為我國應對人口老齡化的一項迫在眉睫的任務。

作為一種社會性公共服務，社區(qū)居家養(yǎng)老服務具有公平性、福利性的普遍特征，又具有需求個性化、多樣化和不確定性特點，因此，服務質(zhì)量管理是目前社區(qū)居家養(yǎng)老服務管理的關鍵?！?〕然而相關項目建設卻沒有達到預期的效果，服務站出現(xiàn)了不同程度的虛置化現(xiàn)象：部分服務站配備設施使用率極低、社區(qū)老人對服務站認知度遠遠不夠，更有部分服務站出現(xiàn)了廢置的現(xiàn)象。政府出巨資修建的社區(qū)居家養(yǎng)老服務站、原本的惠民工程，由于各方面原因建成后卻如同“聾子的耳朵”，成為名符其實的擺設。研究其虛置化現(xiàn)象背后的成因，對社區(qū)居家養(yǎng)老服務站項目未來發(fā)展甚至新型養(yǎng)老模式的構建具有重要作用。

二、武漢市社區(qū)居家養(yǎng)老服務站的運行狀況調(diào)查

在武漢453家建成的社區(qū)居家養(yǎng)老服務站中，本次調(diào)研共選舉20家社區(qū)居家養(yǎng)老服務站作為老人以及服務站工作人員的問卷發(fā)放地和訪談選點處。實際調(diào)研中，針對社區(qū)工作人員的問卷實際發(fā)放35份，回收34份；對老人實際發(fā)放問卷200份，回收186份，其中有效問卷173份。在調(diào)研過程中，我們對于填寫不完整以及存在明顯矛盾的問卷認定無效。從總體水平來講，問卷回收率為93.88%，其中有效率為93.93%，總體情況較為樂觀。

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老服務站基礎設施使用情況

社區(qū)居家養(yǎng)老服務站多依據(jù)《武漢市居家養(yǎng)老服務站試行標準》，按照多功能活動室、醫(yī)務室、康復室、日間照料室、服務咨詢室、文化活動室、室內(nèi)活動場以及符合衛(wèi)生標準的配餐間以及就餐廳的標準設計。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不同設施的使用率差異較大：多功能活動室和戶外活動場所作為休閑娛樂的場地，使用率均達到100%；然而由于設備短缺老化、圖書更新不夠快、人員配置等問題，圖書室的使用率僅為15%，醫(yī)療室等科室也因而成為擺設。在調(diào)查的20個社區(qū)中，配餐間的使用率基本為0，即目前武漢地區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務站都不具備為老人提供配餐的條件。

（二）社區(qū)居家養(yǎng)老服務站“一鍵通”服務使用情況

武漢“一鍵通”項目作為服務平臺，通過按鍵連線并支付一定上門費用就獲取相應的服務。截至到2014年，武漢市共免費發(fā)放了20余萬部“一鍵通”，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務站登記的65歲及以上的老人達到人手一部，覆蓋率達到了100%。但后續(xù)使用中，調(diào)查顯示持續(xù)使用“一鍵通”的老人僅13.3%%左右，這主要與“一鍵通”收費（56.52%）、個人需求（17.39%%）、操作難度（21.74%）其他（4.35%）有關。據(jù)悉，琴斷口桃花島社區(qū)共發(fā)放了400多部“一鍵通”，然而使用數(shù)每月基本不到3次，服務應用頻率過低，資源廢置明顯。

（三）老人對社區(qū)居家養(yǎng)老服務站服務項目的認知度及滿意度

調(diào)查結果中約4.62%的老人根本不知道本社區(qū)居家養(yǎng)老服務站相關詳情。老人大多認為社區(qū)居家養(yǎng)老服務站就是“老年活動中心”，只是提供棋牌娛樂的室內(nèi)場所，其他服務項目并不了解，也沒有使用過；只有約9.83%的老人對社區(qū)居家養(yǎng)老服務站提供的服務內(nèi)容有全面深入的了解，并樂意使用。

老人對各個服務項目滿意程度如下圖所示：

圖1 社區(qū)老人對社區(qū)居家養(yǎng)老服務站運行

相關滿意度情況一覽表

從數(shù)據(jù)中可看出，武漢社區(qū)居家養(yǎng)老服務站運行并不理想，存在一系列虛置化現(xiàn)象。

首先，武漢市社區(qū)居家養(yǎng)老服務站使用效率較低，主要表現(xiàn)在服務站場地使用率較低、“一鍵通”服務實際應用次數(shù)較低及社區(qū)老人參與性不高三個方面。從服務站基礎設施使用情況來說，六室一廳一場中的配餐室除了個別社區(qū)，使用率基本為0；而醫(yī)療室、服務咨詢室等也逐漸失去了自己的原本作用，變成了“自由活動室”。另外，從“一鍵通“平臺上看，目前平臺已交由市場運行，但其使用次數(shù)與最初發(fā)放數(shù)目差異巨大。拿到免費發(fā)放的一鍵通服務手機能繼續(xù)使用的老人比例較少，其服務應用頻率則更加當人擔憂。據(jù)悉，武漢市發(fā)放了30萬部“一鍵通”，僅琴斷口桃花島社區(qū)就有400多部，然而一鍵通平臺使用數(shù)一個月竟然只有3次，服務應用頻率過低。

其次，服務站的服務與老人養(yǎng)老需求不符。武漢市社區(qū)居家養(yǎng)老服務站提供的服務難以滿足社區(qū)老人的養(yǎng)老需求，主要體現(xiàn)在社區(qū)老人滿意度不高、參與積極性較差等服務供給質(zhì)量方面。服務站實際服務提供只覆蓋了精神娛樂、部分醫(yī)療服務和“一鍵通”平臺上提供的代購代辦及緊急呼叫等服務，老人普遍認為提供的服務內(nèi)容過少、服務站功能單一。

最后，服務站未能實現(xiàn)老人社區(qū)居家養(yǎng)老的建設目標。社區(qū)居家養(yǎng)老服務站建設規(guī)模、設施、人員、資金、服務內(nèi)容等多個方面的質(zhì)量都與建設預期相差甚遠。在后續(xù)設施維護以及服務創(chuàng)新尚未及時跟進的情況下，如今，社區(qū)居家養(yǎng)老服務站已經(jīng)越來越趨近于一個單純的老年人活動中心，即僅滿足老年人健身娛樂需求。對于老人來說，老人會將服務站作為一個娛樂中心，但距離將服務站作為自己依托社區(qū)進行養(yǎng)老的想法還相距甚遠。這樣的結果與當初巨資建設社區(qū)居家養(yǎng)老服務站的建設目標相距甚遠。

三、社區(qū)居家養(yǎng)老服務站建設的問題分析

（一）市場的逆向選擇

在實現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老的過程中，政府通過建設服務站并購買公共服務的方式來彌補服務站的服務需求。然而，作為市場活動中的生產(chǎn)者，民營養(yǎng)老服務的提供者進行生產(chǎn)的贏利目的是不可避免的?！?〕由此市場逆向選擇問題和服務項目的供需失衡加劇了社區(qū)居家養(yǎng)老服務站的虛置化。

作為服務的提供者，民營養(yǎng)老機構的營利動機與政府公益性目的相悖，處于逆向選擇容易導致服務的供需錯位。政府作為中介購買市場服務時，通過“市場-政府-老人”的中介合作讓老人享受居家養(yǎng)老服務。然而，對于市場來說，市場傾向于選擇提供低成本高收入的服務市場，具體來說，那些低成本高收入的服務供給者更愿意與政府簽約，并愿意在服務普及后繼續(xù)提供相應的服務，這些以簡單的理發(fā)、餐飲行業(yè)為代表。而對于那些高成本的服務，特別是需要大量人力的上門服務以及照料服務，仍然難以找打相應的突破口，依然需要老人自身尋求家政公司的幫助。如果政府購買的服務表現(xiàn)在理發(fā)劵、餐飲劵等上，這其實更偏向于社會福利性質(zhì)上，并沒有解決老人的實際養(yǎng)老需求，但家政服務行業(yè)卻難以納入，那么社區(qū)居家養(yǎng)老服務站將于公益化服務相距甚遠。

（二）服務站內(nèi)部管理失當

1.服務站管理運行存在缺陷

武漢市社區(qū)居家養(yǎng)老服務站運行體制存在缺陷主要體現(xiàn)在服務站的人員設置、建設標準、設施配套3個方面。從表層原因分析，在于社區(qū)居家養(yǎng)老服務站項目最初建設標準的細化程度不夠，從深層原因分析則是，在政府高速運轉(zhuǎn)的背后社區(qū)居家養(yǎng)老服務站“項目式”建設的低標準化和形式化。

一是服務站人員設置標準模糊化的問題，工作人員的人數(shù)設置以及資格標準不清，服務人員沒有統(tǒng)一資格標準資格。二是服務站建設標準簡單化的問題。調(diào)查顯示，武漢部分服務站為達到建筑面積300㎡以及硬套“六室一廳一場一廚”的標準，在單層面積和房間達不到要求的情況下，將一個服務站建成了縱跨幾層樓的分層建筑模式。對老人來說，高層樓梯無疑會降低服務站的設備使用率；而對服務站來說，相應的活動也難以開展。第三是服務站配套設施發(fā)放標準不一的問題。服務站配套設施發(fā)放沒有統(tǒng)一標準，而只有以服務站規(guī)模及社區(qū)老人數(shù)等為依據(jù)，才不至于造成資源的浪費。

2.服務站資源缺乏

社區(qū)居家養(yǎng)老服務站資源缺乏表現(xiàn)在硬件設施缺乏、服務內(nèi)容單一以及專業(yè)人才缺乏三個方面。一是服務站規(guī)模普遍偏小，檔次較低。調(diào)查顯示武漢服務站建筑面積達到600㎡的社區(qū)比例不到10%，相應的設備供給與活動也受到了限制。二是服務站功能單一，服務內(nèi)容不夠全面。在實現(xiàn)過程中，醫(yī)療保健類服務除紫陽街水陸社區(qū)因為與衛(wèi)生站相鄰開創(chuàng)的“養(yǎng)醫(yī)結合”能真正提供服務站活動老人的日常護理與醫(yī)療急救服務外，其他社區(qū)因工作人員隊伍整體素質(zhì)有限，只能進行定期醫(yī)療講座與體檢；對于食品提供類服務來說，更是只有極少社區(qū)能發(fā)揮配餐室的作用。三是因工資的待遇有限、任務艱巨、內(nèi)容龐雜等因素，工作人員積極性較低，專業(yè)隊伍尚未形成，一定程度上制約著我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務的良性發(fā)展。

（三）政府角色失位

詹姆斯.C.斯科特在《國家的視角-那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》中提出，大型項目失敗的原因在于政府制定計劃時視角上唯上不唯下而造成的項目建設時的“片面化”和“簡單化”?！?〕同樣，武漢市服務站虛置化的深層原因也可以從這個角度進行反思，即政府行為邏輯的形式化與簡單化。政府角色失位被視為項目失敗的重要原因。

1. 項目早期設計的形式化

從武漢市社區(qū)居家養(yǎng)老服務站早期建設總規(guī)劃上看，項目總體呈現(xiàn)一種“重形式輕內(nèi)容”的簡單化規(guī)劃邏輯。一般政府大型決策把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定等作為重大決策的必經(jīng)程序，但在實際項目設計過程中卻存在著明顯的越級。

以武漢市為例，從武漢市進行的規(guī)劃內(nèi)容及順序上看，如此龐大的養(yǎng)老項目的建設規(guī)劃僅包含了建筑面積與構造、建設數(shù)量的要求及資金規(guī)劃等最基礎的方面，而本應作為規(guī)劃的重點指標的社區(qū)老年人養(yǎng)老需求和養(yǎng)老服務供給，卻是在服務站數(shù)量和設施規(guī)劃好后才開始受到重視。另外，服務站角色定位是項目建設的核心，服務站需要達到什么樣的條件提供何種服務，以何種角色存在于社區(qū)中，都是需要定位清楚卻被忽視的問題。項目建設時形式和內(nèi)容的“倒置化”，政府規(guī)劃的過于簡單化，過于從建設數(shù)量和規(guī)模上尋求績效，是武漢市社區(qū)居家養(yǎng)老服務項目虛置化現(xiàn)象的主要原因。

2. 項目后期責任的缺失

政府在建成社區(qū)居家養(yǎng)老服務站后，一般采取購買公共服務的方式將項目部分工作進行外包，從而完成自身角色的退位。然而項目總體卻常常呈現(xiàn)出一種“重建設輕維護”的簡單化維護邏輯，社區(qū)居家養(yǎng)老服務站這類長期項目整體呈現(xiàn)出“一次性建設”的問題，相關法律法規(guī)以及監(jiān)督機制的跟進缺失。

在政府項目的運行中，政府將服務站的運行權力全部下放給街道和社區(qū)，由這兩者主體進行運營，并自動進行維護工作。然而，缺少績效評估體系讓社區(qū)居家養(yǎng)老服務站處在了一個尷尬的地位。調(diào)查顯示，武漢市對社區(qū)居家養(yǎng)老服務站的運行并未形成一套完整的績效評估制度，20個社區(qū)全部采用簡單的“達標檢測”方式，一次性建成面積設施達標后變無人問津了起來，后續(xù)相關維護并未得到有效重視。，服務站建設獎懲制度不夠明確，服務站長期下不可避免的變成了單純的一個活動中心，讓居家養(yǎng)老服務逐漸走向虛置化的道路。

四、社區(qū)居家養(yǎng)老服務站建設的未來發(fā)展建議

從社區(qū)居家養(yǎng)老服務站涉及的政府、市場、老人及其子女和服務站本身四方相關者方面入手提出一些建議與對策。

（一）充分發(fā)揮政府的“輸血”功能

充分發(fā)揮政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展中的主導作用。養(yǎng)老服務屬于準公共產(chǎn)品，這決定了政府在養(yǎng)老服務發(fā)展中不能缺位$特別是在我國居家養(yǎng)老發(fā)展初期，更要注重發(fā)揮政府在養(yǎng)老發(fā)展規(guī)劃、扶持政策、財政資助、協(xié)調(diào)監(jiān)管等方面的主導作用。〔4〕首先，要加大宣傳力度，為社區(qū)居家養(yǎng)老服務的開展營造良好的環(huán)境氛圍。其次，政府應該社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作的經(jīng)費納入財政預算，建立長效的財政投入機制，鼓勵社會團體、慈善機構等社會力量進行參與。最后，政府應建立一套完整的社區(qū)居家養(yǎng)老服務的運營制度，確保社區(qū)居家養(yǎng)老服務的健康持續(xù)發(fā)展。

（二）充分發(fā)揮市場在社區(qū)居家養(yǎng)老服務社會化的“造血”功能

首先要發(fā)揮市場基礎性作用，建立以市場為中心的第一層、市場和政府相結合為第二層與完全由政府提供為第三層的多層次、多元化社區(qū)居家養(yǎng)老服務新體系，使養(yǎng)老服務的供需達到平衡。其次要創(chuàng)新服務方式，推行智能化養(yǎng)老。在市場條件成熟的情況下從老人需求出發(fā)，積極鼓勵引導和發(fā)展專業(yè)化的服務中介組織為老人提供所需的各種專業(yè)化、多元化和智能化的高品質(zhì)服務，積極探索建立涵蓋120、超市、電信等服務的社區(qū)居家養(yǎng)老服務智能化網(wǎng)絡平臺。

（三）社區(qū)居家養(yǎng)老服務站完善自身建設

首先，相關部門協(xié)調(diào)配合，形成合力。多個政府部門應相互協(xié)作把全市的社區(qū)居家養(yǎng)老文化娛樂、醫(yī)療衛(wèi)生保健、法律援助等多種服務資源有機結合起來，為社區(qū)老人提供衛(wèi)生、文體、司法等方面的全面幫扶和服務。其次，公益性崗位要定員定責，培養(yǎng)專業(yè)人員與志愿者相結合的服務隊伍。

（四）接受新型養(yǎng)老模式，提高老人參與度

社區(qū)居家養(yǎng)老服務站的運行情況與老人的參與度緊密相連，老人應該轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)消費和養(yǎng)老理念，認可和參與到社區(qū)居家養(yǎng)老服務中。對老人來說，傳統(tǒng)的養(yǎng)老理念和消費模式根深蒂固，很難改變。他們應積極響應政府的宣傳，增加對社會的認同感和信任感，勇于嘗試新事物，積極參加社區(qū)居家養(yǎng)老服務站舉辦的活動，結合自身需求，享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務提供的服務，豐富自己的生活。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 章曉懿，梅強. 影響社區(qū)居家養(yǎng)老服務質(zhì)量的因素研究：個體差異的視角〔J〕. 上海交通大學學報：哲學社會科學版，2011，06：23-30.

〔2〕 林茂. 政府購買居家養(yǎng)老服務：現(xiàn)狀、問題與對策〔D〕.廈門大學，2014：23-28.

〔3〕 詹姆斯·C.斯科特. 國家的視角〔M〕.北京：社會科學文獻出版社，2011.

〔4〕 高紅. 城市老年人社區(qū)居家養(yǎng)老的社會支持體系研究——以青島市為例〔J〕. 南京師大學報：社會科學版，2011，（06）：42-47.

〔責任編輯：陳玉榮〕