關(guān)于我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌改革的探究

譚笑

摘 要：隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和愈發(fā)完善，以及國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。國(guó)務(wù)院日前發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，這是在全面深化改革背景下的一個(gè)重大舉措。為此，需要建立包括權(quán)利義務(wù)的劃分以及合理測(cè)算機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工繳費(fèi)基數(shù)等在內(nèi)的一系列制度安排，切實(shí)執(zhí)行改革方針。

關(guān)鍵詞：機(jī)關(guān)事業(yè)單位；養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革；社保中人；雙軌制

我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度起始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)。在20世紀(jì)90年代之前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工與企業(yè)職工實(shí)行的是基本相同的退休制度。隨后，伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是進(jìn)入了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡時(shí)期，為適應(yīng)當(dāng)時(shí)的社會(huì)發(fā)展和秉承著改革循序漸進(jìn)的原則，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)率先進(jìn)入社會(huì)化的改革階段，并取得了顯著的成績(jī)。與此同時(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并沒(méi)有大的改革，仍舊停留在單位管理的階段。由此形成了我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的“雙軌制”格局。

這個(gè)格局形成的本身是有其歷史發(fā)展的客觀原因。但是，這個(gè)格局已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，不利于社會(huì)公平以及社會(huì)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的需要。從客觀環(huán)境來(lái)說(shuō)，國(guó)有企業(yè)也由原來(lái)的統(tǒng)收統(tǒng)支逐漸成為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體。在這一背景下，如果依舊延續(xù)雙軌制的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，勢(shì)必會(huì)背離制度設(shè)計(jì)的初衷，對(duì)社會(huì)效率造成巨大損害。因此，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌改革已經(jīng)迫在眉睫。

2008年3月1日國(guó)務(wù)院原則通過(guò)了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開(kāi)展試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)。但是這項(xiàng)試點(diǎn)工作在實(shí)踐中并未取得應(yīng)有的預(yù)期，改革受到很大阻力。那么改革中的阻力源自哪里，改革如何順利推進(jìn)，這是本文重點(diǎn)研究的問(wèn)題。

從2008年的試點(diǎn)工作中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我國(guó)又陸續(xù)出臺(tái)了一系列推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革文件。2015年1月14日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，決定從2014年10月1日起對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革。這項(xiàng)決定對(duì)我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度的改革具有里程碑式的意義。是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建立的一項(xiàng)重大突破。《決定》規(guī)定，機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由單位和個(gè)人共同繳費(fèi)；改革基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，待遇水平與繳費(fèi)相關(guān)聯(lián)，建立多繳多得、長(zhǎng)繳多得的激勵(lì)機(jī)制等。

《決定》頒布前，舊的機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員待遇分為兩個(gè)部分：一是按本人退休前崗位工資和薪級(jí)工資之和的一定比例計(jì)發(fā)的基本退休費(fèi)；二是屬地化的生活補(bǔ)貼，即替代績(jī)效工資的部分。機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休費(fèi)用由財(cái)政或單位承擔(dān)，單位不堪重負(fù)、效率低下，特別是一些基層事業(yè)單位甚至已經(jīng)無(wú)法足額支付，只能靠貸款“惡性循環(huán)”。并且，根據(jù)退休費(fèi)是按“最終工資”的一定比例分檔計(jì)算的，難以充分體現(xiàn)工作人員整個(gè)職業(yè)生涯的勞動(dòng)貢獻(xiàn)，對(duì)在職職工很難起到激勵(lì)作用。

從2008年的試點(diǎn)工作展開(kāi)到2015年的《決定》頒布?xì)v經(jīng)了近8年的時(shí)間，從時(shí)間上也可以看出機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的推進(jìn)并不是十分順利的?？偨Y(jié)過(guò)去改革的經(jīng)驗(yàn)，主要有幾個(gè)方面的難題：公職人員傳統(tǒng)觀念和內(nèi)部結(jié)構(gòu)問(wèn)題；個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行；地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡；法律滯后；改革方法存在難題等。

具體來(lái)說(shuō)，在公職人員內(nèi)部普遍而廣泛地存在“鐵飯碗”和“吃公糧”的傳統(tǒng)觀念，他們作為既得利益團(tuán)體勢(shì)必會(huì)阻礙制度改革的運(yùn)行。同時(shí)，國(guó)家行政人員既是改革政策的制定者和執(zhí)行者，也是改革的對(duì)象，這樣的雙重身份也使得他們很難徹底執(zhí)行相關(guān)的方針政策。另外，在機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部也存在“老人”“中人”和“新人”的不同群體，針對(duì)不同群體需要采用不同的方法而不能籠統(tǒng)改革，損失任何一個(gè)群體的利益。

此次新頒布的《決定》也明確了這三種不同群體的繳費(fèi)方法，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部的穩(wěn)定起到關(guān)鍵作用，也進(jìn)一步推進(jìn)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)等城鎮(zhèn)從業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌。《決定》指出：改革前與改革后待遇水平相銜接。改革前已退休人員即“老人”應(yīng)當(dāng)保持現(xiàn)有待遇并參加今后的待遇調(diào)整；改革后參加工作人員即“新人”應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)待遇的合理銜接；改革前參加工作、改革后退休人員即“中人”應(yīng)當(dāng)實(shí)行過(guò)渡性措施，保持待遇水平不降低。

其次，個(gè)人賬戶常年空賬運(yùn)行形成龐大的隱形債務(wù)問(wèn)題，尤其對(duì)于是改革前不繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的公職人員，他們的個(gè)人賬戶如何做實(shí)和計(jì)算也將是一個(gè)艱巨的挑戰(zhàn)；另外，我國(guó)東西部、城鎮(zhèn)農(nóng)村之間存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡的突出矛盾，如何建立健全養(yǎng)老保險(xiǎn)金發(fā)放的籌資機(jī)制以及做好養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作也是養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一的又一項(xiàng)難題。

為降低改革成本、提高改革成效，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革應(yīng)當(dāng)放眼全球，認(rèn)真研究和借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。作為目前世界上社會(huì)保障制度改革最成功之一的新加坡，它的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也同樣經(jīng)歷了從獨(dú)立到統(tǒng)一的過(guò)程。新加坡剛建國(guó)時(shí)，公務(wù)員養(yǎng)老也是政府財(cái)政包辦，個(gè)人不需要繳費(fèi)。隨著新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)保障制度的完善，自1972年開(kāi)始，新入職的公務(wù)員也需要交納養(yǎng)老保險(xiǎn)并加入公積金制度。年齡不一樣的職員所需要交納的公積金費(fèi)率也不同。新加坡的公積金制度是集養(yǎng)老、醫(yī)療、投資、住房、教育等于一身的多功能社會(huì)保險(xiǎn)制度，這種制度安排本身就有其得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。[1]

養(yǎng)老金繳費(fèi)比率遠(yuǎn)低于總繳費(fèi)率，且公積金達(dá)到一定比例和繳費(fèi)年限可以由職工進(jìn)行規(guī)定項(xiàng)目的投資以保值增值。這對(duì)于我國(guó)個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金以及企業(yè)年金有效投資模式的選擇也有相當(dāng)?shù)慕梃b意義。實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的保值增值也是我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的強(qiáng)大動(dòng)力。

對(duì)于現(xiàn)階段我國(guó)所處的環(huán)境，順利推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革以及實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的保值增值目標(biāo)需要做到五個(gè)同步。[2]五個(gè)同步具體所指如下：

“五個(gè)同步”是：其一、機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革，避免單獨(dú)對(duì)事業(yè)單位退休制度改革引起不平衡。其二、職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步建立，在優(yōu)化保障體系結(jié)構(gòu) 的同時(shí)保持待遇水平總體不降低。其三、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)，在增加工資的同時(shí)實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)。其四、待遇確定機(jī)制與調(diào)整機(jī)制同步完善，退休待遇計(jì)發(fā)辦法突出體現(xiàn)多繳多得，今后待遇調(diào)整要綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)水平、工資增長(zhǎng)等因素，并與企業(yè)退休人員等群體統(tǒng)籌安排，體現(xiàn)再分配更加注重公平的原則。其五、改革在全國(guó)范圍同步實(shí)施，防止地區(qū)之間出現(xiàn)先改與后改的矛盾。這五個(gè)同步的協(xié)調(diào)作用才能實(shí)現(xiàn)改革的可持續(xù)發(fā)展。（作者單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1] .張柏林.外國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度[M].中國(guó)人事出版社，1997，（6）：44

[2] 馬凱.人社部解讀機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革精神 [J].網(wǎng)易財(cái)經(jīng)，2015.