現(xiàn)代社會(huì)組織體制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與對(duì)策研究

李勁濤

摘 要：以“社會(huì)治理”取代“社會(huì)管理”，是黨在新的歷史時(shí)期執(zhí)政理念和治國(guó)方略的重大轉(zhuǎn)型。從社會(huì)治理的視角，在問(wèn)卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合北京市海淀區(qū)社會(huì)組織工作實(shí)踐，對(duì)社會(huì)組織發(fā)展建設(shè)提出對(duì)策如下：樹(shù)立治理理念;深化管辦分開(kāi);加快社會(huì)組織監(jiān)管創(chuàng)新;創(chuàng)新工作機(jī)制，規(guī)范社會(huì)組織治理;提高社會(huì)組織工作能力;改進(jìn)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代社會(huì)組織體制;社會(huì)治理;社會(huì)建設(shè)

中圖分類號(hào)：C91 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2015）17-0034-02

隨著社會(huì)建設(shè)工作的不斷深入，我國(guó)社會(huì)組織迅速發(fā)展，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)中發(fā)揮的作用日益凸顯。為加快地區(qū)社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)組織體制創(chuàng)新，2014年，本課題組以海淀區(qū)為例開(kāi)展了城市社會(huì)組織與體制調(diào)查研究。

一、北京市海淀區(qū)社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀

社會(huì)組織現(xiàn)狀是社會(huì)組織體制創(chuàng)新的基石。多年來(lái)，社會(huì)組織作為社會(huì)建設(shè)和服務(wù)管理創(chuàng)新中越來(lái)越重要的主體力量，不僅在數(shù)量上呈現(xiàn)顯著增長(zhǎng)趨勢(shì)，而且在結(jié)構(gòu)優(yōu)化、體制改革、購(gòu)買服務(wù)、社會(huì)創(chuàng)新等方面表現(xiàn)出諸多特征，呈現(xiàn)出新一輪的發(fā)展高潮。

以海淀區(qū)為例：該區(qū)面積430.8平方公里，下轄22個(gè)街道、7個(gè)鎮(zhèn)、570個(gè)居委會(huì)、84個(gè)行政村。2014年常住人口約357萬(wàn)人，地區(qū)生產(chǎn)總值4 161億元，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入約五萬(wàn)元，區(qū)級(jí)一般公共預(yù)算收入約三百一十億元。

多年來(lái)，海淀區(qū)加大社會(huì)民生領(lǐng)域投入力度，制定促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展意見(jiàn)，積極培育扶持社會(huì)組織，激發(fā)社會(huì)組織活力。該區(qū)社會(huì)組織發(fā)展迅速，從2001年前僅百家社會(huì)組織，到2014年已超過(guò)三千。該區(qū)社會(huì)組織總量居全市前列。

據(jù)調(diào)查，截至2014年底在海淀區(qū)民政局登記注冊(cè)的社會(huì)組織879家，其中社會(huì)團(tuán)體204家，民辦非企業(yè)單位675家，備案社區(qū)社會(huì)組織約二千三百家。在國(guó)家民政部或者市民政局登記注冊(cè)，在海淀區(qū)進(jìn)行稅務(wù)登記的社會(huì)組織400余家。門(mén)類涉及教育、科研、文化、體育、社會(huì)服務(wù)、工商業(yè)服務(wù)等各個(gè)領(lǐng)域，基本形成門(mén)類齊全、層次不同、覆蓋廣泛的社會(huì)組織體系。與海淀區(qū)作為全國(guó)著名科教文化區(qū)相適應(yīng)，該區(qū)社會(huì)組織多數(shù)從事教育行業(yè)，約占六成;社會(huì)服務(wù)類、科研類社會(huì)組織也發(fā)展較快。

但總體而言，海淀區(qū)社會(huì)組織仍處于歷史發(fā)展的初級(jí)階段。從社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀看，社會(huì)組織規(guī)?？傮w較小，規(guī)范程度及社會(huì)服務(wù)能力較為有限，社會(huì)組織發(fā)展還面臨諸多挑戰(zhàn)與困境。主要體現(xiàn)在：一是社會(huì)組織專職人員數(shù)量總體較少，人員構(gòu)成差異性大。以海淀為例，梳理179份有效調(diào)查問(wèn)卷發(fā)現(xiàn)，約35%的社會(huì)組織無(wú)專職工作人員，另1/3社會(huì)組織專職工作人員在五人以內(nèi)，同時(shí)，有8%社會(huì)組織專業(yè)工作人員超過(guò)二十人，這部分社會(huì)組織主要是民非。從業(yè)人員流動(dòng)性較強(qiáng)，近一半從業(yè)人員目前工作年限在2年以內(nèi)。二是社會(huì)組織大多由政府發(fā)起成立，自下而上的社會(huì)組織不足1/3。調(diào)查顯示，74%的社會(huì)組織由政府發(fā)起或在政府支持下成立，而且約有26%的社會(huì)組織由退休領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任負(fù)責(zé)人。這在一定程度上標(biāo)明海淀區(qū)社會(huì)組織與政府關(guān)系比較緊密，或具有官方背景。三是社會(huì)組織收入支出規(guī)?？傮w偏小，資金來(lái)源比較局限，財(cái)務(wù)管理規(guī)范性不足。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，約六成社會(huì)組織年度收入支出規(guī)模集中在二十萬(wàn)元以內(nèi)，其中年度收入支出在十萬(wàn)元以內(nèi)的組織最多，占48%。僅個(gè)別組織收入支出規(guī)模特別大，在一千萬(wàn)以上。從資金來(lái)源方面，政府支持、會(huì)員費(fèi)、業(yè)務(wù)活動(dòng)收入是其最重要的三項(xiàng)資金來(lái)源。四是整體規(guī)范性還不足，據(jù)調(diào)查，在年度財(cái)務(wù)管理方面，約41%社會(huì)組織選擇第三方獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)，但也有近16%社會(huì)組織沒(méi)有正式年度財(cái)務(wù)審計(jì)。在項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理方面，有近50%社會(huì)組織沒(méi)有正式、獨(dú)立的項(xiàng)目審計(jì)，而是由內(nèi)部自我掌握，存在財(cái)務(wù)制度不健全、信息披露不及時(shí)、運(yùn)轉(zhuǎn)不透明的現(xiàn)象。

二、海淀區(qū)社會(huì)組織體制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

海淀區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀具有較強(qiáng)的代表性。從社會(huì)組織體制現(xiàn)狀看，相對(duì)于政府和企業(yè)的力量來(lái)說(shuō)，社會(huì)組織仍然較弱，還沒(méi)有真正形成多元管理和服務(wù)的格局。究其原因，涉及方方面面，但現(xiàn)行的掛靠和雙重管理體制仍然是主要瓶頸，較難適應(yīng)社會(huì)組織發(fā)展的需求。

主要體現(xiàn)在：一是雙重管理體制給社會(huì)組織的合法登記設(shè)立了障礙。社會(huì)組織想要合法注冊(cè)登記，不僅要通過(guò)登記管理機(jī)關(guān)的審批許可，還必須得到業(yè)務(wù)主管單位的審批同意，使社會(huì)組織獲得合法身份遭遇到嚴(yán)重障礙。二是管辦不分的現(xiàn)象沒(méi)有得到徹底改變。公共管理者與出資者、公共行政權(quán)與所有權(quán)兩種身份、兩種不同性質(zhì)的權(quán)力混雜，政府承擔(dān)著許多社會(huì)組織出資者、服務(wù)購(gòu)買者、資金提供者、監(jiān)管者等多重角色，職能不清，導(dǎo)致主管部門(mén)權(quán)力過(guò)大，放權(quán)不足的現(xiàn)象;同時(shí)，也導(dǎo)致主管部門(mén)疏于監(jiān)管，過(guò)于寬松的監(jiān)管，導(dǎo)致社會(huì)組織頻頻遭遇公信力危機(jī)。三是監(jiān)管主體的職責(zé)存在交叉、重疊之處。登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位權(quán)責(zé)不匹配，“雙重監(jiān)管”異化為“雙重不管”，此外對(duì)某些新興社會(huì)組織監(jiān)管的法規(guī)缺位、法規(guī)不完善，現(xiàn)行法律法規(guī)條例不能滿足社會(huì)組織建設(shè)與管理體制改革創(chuàng)新需要，需要新的法制規(guī)范與系統(tǒng)化的政策體系支持。四是主體缺位，社會(huì)組織主體意識(shí)與能力不強(qiáng)。社會(huì)組織在人員、經(jīng)費(fèi)、辦公場(chǎng)所等基本資源方面，對(duì)政府特別是業(yè)務(wù)主管單位的依賴程度都比較高，自治性弱，據(jù)調(diào)查，海淀區(qū)有55%的社會(huì)組織認(rèn)為自身對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)。五是各方聯(lián)動(dòng)不足，缺乏有效協(xié)調(diào)和合作機(jī)制。據(jù)調(diào)查，海淀區(qū)有近30%的社會(huì)組織對(duì)政府相關(guān)培育發(fā)展工作不太了解，社會(huì)各主體之間理念、資源互動(dòng)不足，共擔(dān)社會(huì)責(zé)任、互聯(lián)互通的平臺(tái)和路徑?jīng)]有建成。以社會(huì)組織與企業(yè)之間的協(xié)同為例。很多企業(yè)想履行社會(huì)責(zé)任，愿為社會(huì)組織提供資金、志愿者或公益項(xiàng)目，但找不到對(duì)口社會(huì)組織、對(duì)口服務(wù)對(duì)象;另外社會(huì)組織需要優(yōu)良的資金、項(xiàng)目以及志愿者，但不知有哪些企業(yè)可以提供等，沒(méi)有形成及時(shí)、有效的供需對(duì)接，造成資源浪費(fèi)。

此外，隨著社會(huì)組織的快速發(fā)展，組織形態(tài)的拓展，以及虛擬社會(huì)組織進(jìn)一步突破了組織邊界、時(shí)間及空間的限制，社會(huì)組織監(jiān)管難題還將進(jìn)一步凸顯。

三、現(xiàn)代社會(huì)組織體制建設(shè)思路探析

近幾年來(lái)，黨和政府高度重視社會(huì)組織發(fā)展。為加快現(xiàn)代社會(huì)組織體制建設(shè)，更好地引導(dǎo)社會(huì)組織的健康有序發(fā)展，結(jié)合海淀區(qū)社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀與現(xiàn)行社會(huì)組織體制存在的問(wèn)題，建議如下。

第一，樹(shù)立治理理念，促進(jìn)社會(huì)組織體制創(chuàng)新。要堅(jiān)持放權(quán)的政策基調(diào)，堅(jiān)持依法治理的理念與基本路徑。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)社會(huì)組織體制的系統(tǒng)化，避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”治理模式。進(jìn)一步營(yíng)造法制健全、政策完善、待遇公平的社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境，加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)社會(huì)組織依法自治、自主發(fā)展。更多引導(dǎo)公眾參與和互動(dòng)，更加重視各方合作、協(xié)商，更加強(qiáng)調(diào)法治的理念，更加重視公開(kāi)、透明的治理方式，更加重視體制機(jī)制上的創(chuàng)新，更多注重源頭化解。

第二，深化管辦分開(kāi)，重構(gòu)政社關(guān)系，構(gòu)建政社分開(kāi)、合作共治的協(xié)同關(guān)系。一方面，政府作為“裁判員”，要強(qiáng)化政府作為規(guī)則和程序制定者、矛盾調(diào)節(jié)和仲裁者的角色。政府部門(mén)要主動(dòng)轉(zhuǎn)移職能，有意識(shí)地保持社會(huì)組織的獨(dú)立性，積極搭建社會(huì)組織培育的扶持平臺(tái)、孵化平臺(tái)、溝通平臺(tái)、人才培養(yǎng)平臺(tái)、稅務(wù)服務(wù)平臺(tái)等，為社會(huì)組織發(fā)揮職能服務(wù)。另一方面，社會(huì)組織作為“運(yùn)動(dòng)員”，要主動(dòng)提高自身能力和自主性，減小對(duì)政府的依賴性，逐步建立政府與社會(huì)組織的新型合作關(guān)系。

第三，加快社會(huì)組織監(jiān)管創(chuàng)新。把法治化作為社會(huì)組織監(jiān)管的基本方式;在轉(zhuǎn)變我國(guó)雙重管理體制的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)依法監(jiān)管。面對(duì)蓬勃發(fā)展的社會(huì)組織，我們既不能只看社會(huì)組織的消極效應(yīng)而過(guò)分制約其發(fā)展，也不能忽視其消極效應(yīng)而忽視其監(jiān)管。一是要加快立法步伐，逐步構(gòu)建健全完善的社會(huì)組織法律監(jiān)管體系，為這些新型社會(huì)組織的有序發(fā)展提供法律準(zhǔn)繩，力戒以往臨時(shí)性、政策性的集中清理整頓。二是要加強(qiáng)人員配備與監(jiān)管資源配置，建立聯(lián)合執(zhí)法與預(yù)警相結(jié)合的執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，隨時(shí)處置，防止不良后果擴(kuò)散。三是要落實(shí)責(zé)任追究的實(shí)際舉措，對(duì)于那些違法違規(guī)的社會(huì)組織，及時(shí)查處，形成震懾力。四是要規(guī)范社會(huì)組織信息公開(kāi)，并進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)各方力量，形成監(jiān)管合力。

第四，創(chuàng)新工作機(jī)制，規(guī)范社會(huì)組織治理。進(jìn)一步創(chuàng)新黨建機(jī)制和暢通社會(huì)組織溝通渠道;進(jìn)一步深化以“社區(qū)為平臺(tái)，社會(huì)組織為載體，社工為骨干”的三社互動(dòng)機(jī)制;進(jìn)一步引入第三方機(jī)制，把評(píng)估、審計(jì)、結(jié)果應(yīng)用相結(jié)合;進(jìn)一步健全評(píng)比、研討、展示機(jī)制，聚焦海淀社會(huì)組織改革、發(fā)展問(wèn)題;進(jìn)一步推動(dòng)完善以章程為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，健全自治自律機(jī)制;進(jìn)一步強(qiáng)化退出機(jī)制等。

第五，夯實(shí)工作基礎(chǔ)，提高社會(huì)組織工作能力。社會(huì)組織并非天然擅長(zhǎng)與社會(huì)打交道，并非天然具有社會(huì)工作能力，必須夯實(shí)工作基礎(chǔ)，強(qiáng)化社會(huì)工作能力建設(shè)。政策方面，進(jìn)一步明確加快形成現(xiàn)代社會(huì)組織體制的意見(jiàn)，引導(dǎo)社會(huì)組織向多元化、專業(yè)化、精細(xì)化方向發(fā)展。資金方面，鼓勵(lì)和組織社會(huì)組織申報(bào)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目，并積極引入社會(huì)資金。場(chǎng)地方面，積極通過(guò)多方合作提供場(chǎng)地，引入以社管社，以社會(huì)化方式運(yùn)營(yíng)。人才方面，加強(qiáng)與高校合作，共建基地，建立專家智庫(kù)，提供創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，開(kāi)展社會(huì)組織從業(yè)培訓(xùn)。信息化方面，提升社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)，建立社會(huì)組織與志愿者服務(wù)網(wǎng)，以智慧社區(qū)建設(shè)為契機(jī)，加快推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)等。

第六，改進(jìn)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力。一方面積極搭建溝通和服務(wù)平臺(tái)，加快形成有利于社會(huì)組織發(fā)展的制度環(huán)境，推進(jìn)政府轉(zhuǎn)移職能、購(gòu)買服務(wù)的常態(tài)化、制度化，引導(dǎo)和支持社會(huì)組織向多元化、規(guī)范化、專業(yè)化、精細(xì)化方向發(fā)展，使社會(huì)組織真正依法自立、自律和自治。另一方面要構(gòu)建良好的動(dòng)力機(jī)制，有效激發(fā)社會(huì)組織活力。積極順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、滿足居民需求，符合現(xiàn)代社會(huì)組織發(fā)展規(guī)律、尊重多樣化、個(gè)性化，充分發(fā)揮社會(huì)組織治理社會(huì)事務(wù)的能力，使其在治理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)中發(fā)揮積極作用，從而有效釋放社會(huì)發(fā)展的能量。

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