小自貿(mào) 大改革

張鵬

中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)，是中國改革開放的一個重要區(qū)域，把它設(shè)在了制度相對完善，行政管理水平相對較高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對先進，而且周邊經(jīng)濟又相對發(fā)達的這樣一個特殊的區(qū)域——上海。上海自貿(mào)區(qū)所取得的成就，對我們接下來推進中國的改革開放和發(fā)展，推進中國新的自由貿(mào)易園區(qū)和自由貿(mào)易港區(qū)建設(shè)都具有非常重大的意義。

上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的背景和目標(biāo)。一是全球貿(mào)易競爭的新格局;二是全球貿(mào)易規(guī)則正在悄然發(fā)生轉(zhuǎn)變;三是國際貨幣體系和交易規(guī)則發(fā)生了相應(yīng)的變化。其建設(shè)目標(biāo)是要經(jīng)過兩至三年的改革試驗，加快轉(zhuǎn)變政府職能，積極推進服務(wù)業(yè)擴大開放和外商投資管理體制改革，大力發(fā)展總部經(jīng)濟和新型貿(mào)易業(yè)態(tài)，努力形成促進投資和創(chuàng)新政策的支持體系，積極探索建立貨物狀態(tài)，分類監(jiān)管模式，加快探索資本項目可兌換和金融服務(wù)業(yè)全面開放，著力培育國際化和法制化的營商環(huán)境，力爭建設(shè)成為具有國際水準(zhǔn)的、投資便利、貨幣自由兌換、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易試驗區(qū)，從而更好地為全國提供服務(wù)。一年以來，上海自貿(mào)區(qū)在改革層面上取得以下進展：

1.在投資領(lǐng)域。一是根據(jù)準(zhǔn)入前國民待遇、負面清單以外的內(nèi)外資一致對等原則，建立以負面清單管理為核心的投資管理制度，最大程度地提升便利化的水平，初步落實了準(zhǔn)入前的國民待遇和負面清單。二是制定和完善了負面清單，實施外商投資和對外投資的備案管理制度，實施商事制度改革，持續(xù)擴大服務(wù)業(yè)的對外開放。這就把外商到國內(nèi)投資的核準(zhǔn)制和審批制給剔除掉了。過去外商投資要進行核準(zhǔn)，國內(nèi)的企業(yè)要走出去也要進行審批，現(xiàn)在都變成備案管理，而備案的管理機構(gòu)，不是國家商務(wù)部而是上海市政府，所以在這種情況下，就把外資的自由度大幅度提升了，貿(mào)易門檻得到大幅度降低。同時，一年以來上海自貿(mào)區(qū)新增企業(yè)1.26萬家，超過以往20年來累計的總數(shù)，外商投資、新設(shè)外資企業(yè)達到1784家，外商投資總額累計到23億美元，而且已經(jīng)完成了107個對外投資項目，依托上海自貿(mào)區(qū)實現(xiàn)了投資備案管理，建立了投資管理制度。

2.貿(mào)易自由化制度。貿(mào)易自由化制度推進了貿(mào)易監(jiān)管制度的創(chuàng)新，把貿(mào)易自由化簡單地向貿(mào)易監(jiān)管領(lǐng)域進行回縮。一是充分借鑒國際經(jīng)驗，逐步形成了一線放開、二線高效關(guān)注、區(qū)內(nèi)自由的貿(mào)易監(jiān)管制度框架，不斷提高貿(mào)易自由化和監(jiān)管的國際化水平。二是陸續(xù)推出了先入?yún)^(qū)后報關(guān)，經(jīng)過認證的經(jīng)營者互相認證制度，然后一次申報、一次查驗、一次放行等新的監(jiān)管措施，目前，上海海關(guān)共制定新監(jiān)管措施60項。這些監(jiān)管措施，如果把它看作貿(mào)易自由化措施來講，是屬于貿(mào)易自由化措施，但是相對于貿(mào)易自由化，相對于提升貿(mào)易結(jié)構(gòu)、提升貿(mào)易方式、提升貿(mào)易水平來看，與要求還具有非常大的差距，貿(mào)易監(jiān)管措施在這個領(lǐng)域中只解決了進口商品更便利的進入，轉(zhuǎn)口商品可以更好地來利用這個平臺的問題。那么背后相應(yīng)的貿(mào)易體系的支撐，跨國公司總部遷移的支撐，以及相關(guān)的資金管理結(jié)算的支撐等都未能有效的涉及。但盡管如此，貨物的通關(guān)時間仍獲得大幅度的削減，貨物入?yún)^(qū)的通關(guān)平均時間縮短了2至3天，平均節(jié)約物流成本達到10%左右。盡管它沒有實現(xiàn)預(yù)定的改革框架、改革目標(biāo)，但是它所取得的這些成就也是非常重要、可圈可點的。

3.推動了金融制度的改革。上海有一些金融監(jiān)管單位的工作人員認為，金融改革并不是上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的核心構(gòu)成，盡管存在這樣一些認識方面的偏差，但是金融改革的步驟并不慢。在堅持宏觀審慎、風(fēng)險可控的前提下，推動自貿(mào)區(qū)與上海國際金融建設(shè)的聯(lián)動，逐步建立以人民幣資本項目可兌換、人民幣跨境使用、利率市場化、外匯管理改革為重點的金融制度框架和監(jiān)管體系，更好地服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展。但是并沒有非常明確的指定，也就是說這一項改革啟動了，但是在相關(guān)具體推進的邏輯政策安排上，還要進一步加以細化。

4.推出了自由貿(mào)易帳戶。自由貿(mào)易賬戶當(dāng)中的人民幣資金和其他國內(nèi)賬戶之間人民幣資金的自由匯款是不受限制的。自由貿(mào)易賬戶資金以及本幣資金之間的匯化、兌換是不受限制的，而自由貿(mào)易賬戶的外匯資金和海外賬戶之間進行的資金匯化，資金轉(zhuǎn)移，只要符合國家相關(guān)的反洗錢法等規(guī)定，也是不受限制的，所以事實上通過這樣一個自由貿(mào)易賬戶，實現(xiàn)了國內(nèi)人民幣資金、自貿(mào)區(qū)的人民幣資金、自貿(mào)區(qū)的外匯資金和海外的外匯資金之間的聯(lián)動關(guān)系，自由貿(mào)易賬戶成為這個聯(lián)動關(guān)系中非常重要的一個樞紐。自由貿(mào)易賬戶制度創(chuàng)新以來，確確實實起到了非常重要的作用，到目前已經(jīng)開立了5200多個自由貿(mào)易賬戶，資金的周轉(zhuǎn)效率也明顯提高了。同時因為可以融入海外低成本的人民幣資金，企業(yè)融資成本也得以下降。此外還有一大批金融企業(yè)在上海自貿(mào)區(qū)落戶，包括上海國際能源交易中心、上海黃金交易中心等這樣一系列重要的國際要素的交易平臺在自貿(mào)區(qū)落地。

5.建立事中事后監(jiān)管制度。原來叫審批監(jiān)管，隨著負面清單的公布，將不能再新設(shè)審批項目了，而且原有的審批項目也統(tǒng)統(tǒng)要進行規(guī)范甚至是取消，在這種情況下，只能通過加強事中事后監(jiān)管的方式來解決自貿(mào)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟秩序的有效維護、相關(guān)爭議和矛盾糾紛，對這個過程必須進行完善。上海自貿(mào)區(qū)已經(jīng)在這個領(lǐng)域進行了重要的研究和突破，現(xiàn)在已經(jīng)隨著市場經(jīng)濟和更加開放的要求，逐步建立了一套由基礎(chǔ)制度、專業(yè)監(jiān)管制度等組成的事中事后監(jiān)管制度體系。盡管這個體系在實施過程中有一些經(jīng)驗，還未能得到有效的總結(jié)，但是它確確實實已經(jīng)形成了一個制度基礎(chǔ)和機制框架。在接下來的實踐中，它在改革的基礎(chǔ)之上會不斷完善，更好地發(fā)揮它的效力和影響。

6.可復(fù)制可推廣或者可復(fù)制可拓展的經(jīng)驗。習(xí)近平總書記組織召開中國審改組第六次會議，一共審議通過六個文件，其中的一個文件就是關(guān)于中國上海自由貿(mào)易試驗區(qū)工作進展和可復(fù)制改革試點經(jīng)驗的推廣意見。其中一共梳理了21條意見，可以作為重要的經(jīng)驗，用具有規(guī)范性的方式向全國進行推廣和復(fù)制。其中，來自于投資管理方面的有六項，貿(mào)易監(jiān)管方面的有九項，金融創(chuàng)新方面的有六項，而投資管理方面的六項比較虛。這是因為我們的負面清單其實還在不停的動態(tài)變化當(dāng)中，相關(guān)的投資規(guī)則即使從上海自貿(mào)區(qū)移出來，但是因為涉及外資的三個法規(guī)只在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)不進行管理，對中國其他大陸所有的省份地區(qū)還在發(fā)揮作用，所以投資領(lǐng)域的這些經(jīng)驗盡管比較成熟，但是拿出來以后就能得到落地和實施，恐怕還要看外資三法的一些修訂工作能否如期得以完成，只有在完成之后才能談到復(fù)制和推廣的問題。

貿(mào)易監(jiān)管方面的九項意見基本上都集中在海關(guān)，海關(guān)在這一次改革當(dāng)中主動出擊，作出非常重大的改革和調(diào)整，包括一線進境貨物要先進關(guān)后報關(guān)、區(qū)內(nèi)貨物流轉(zhuǎn)的自行運輸、批次進出、集中申報等甚至包括保稅展示交易、職能化的卡口驗化等問題。但是這九項基本上是機制性和手段性的，來自于制度性的根本變化，主要是一線放開二線管住。但是從現(xiàn)狀來看，甚至從起源來看，這早已不是上海自貿(mào)區(qū)的專利，所以這九項經(jīng)驗看似九項，盡管我們海關(guān)系統(tǒng)為此付出了巨大的努力，商務(wù)系統(tǒng)為此也付出了巨大的努力，但是它所帶來的影響，帶來的貿(mào)易自由化當(dāng)中的效果，未必能夠起到非常重大的立竿見影的效果。特別是在促進貿(mào)易升級方面，也許在增加貿(mào)易規(guī)模方面，可能會出現(xiàn)重大的改善，但是在促進貿(mào)易升級方面，恐怕還要有賴于一些制度性的調(diào)整。

金融創(chuàng)新方面的六項意見在實施的過程中還面臨一些實施細化問題，這六個方面包括跨境人民幣資金集中運用、個人跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算、支付機構(gòu)跨境電子商務(wù)人民幣結(jié)算、跨國公司外匯資金集中運營管理、小額外幣存款利率上限要放開等。小額外幣存款利率上限放開，現(xiàn)在已經(jīng)從上海自貿(mào)區(qū)里走出來，走到上海市的范圍內(nèi)了，下一步根據(jù)利率市場化改革的要求，會進一步向全國范圍來進行推廣。這六項中有一些也是機制層面的，但是很多已經(jīng)涉及到非常復(fù)雜的制度層面，大陸其他地區(qū)在模仿上海自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗的時候，就會相應(yīng)地要求要剔除外部的一些限制性因素。比如說一些外匯管理規(guī)則、外匯管理政策、外匯管理制度等問題，在這個過程當(dāng)中，會要求作出相應(yīng)的改變和調(diào)整，那么以自貿(mào)區(qū)的小自貿(mào)區(qū)改革來推動整個中國的大改革，就會形成以點觸線帶面，有序地實現(xiàn)改革的目標(biāo)。

總之，第一，中國上海自由貿(mào)易試驗區(qū)的建設(shè)，是我們黨和國家審時度勢，在對國際、政治、經(jīng)濟和國內(nèi)非常復(fù)雜的三期疊加形勢的綜合判定的基礎(chǔ)之上，作出的一個非常重大的戰(zhàn)略性決策。第二，戰(zhàn)略性決策所涉及到的內(nèi)容非常廣泛，涉及到投資、貿(mào)易、金融市場化和政務(wù)服務(wù)精簡化四大方面，并且希望在這四大方面進行重大探索，使其在全國范圍內(nèi)，可復(fù)制可推廣。第三，上海自由貿(mào)易試驗區(qū)不是一個政策洼地，也不是稅收洼地，更不是一個單純追求歧視性政策形成的所謂的增長極，它的目的就是為整個全局的改革服務(wù)，就是為國家能夠跟上國際最新的制度和規(guī)則探索一些實踐服務(wù)。第四，從現(xiàn)狀來看，如果把上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)周期劃分為三年，那么第一年的成就可圈可點，而且從第一年的成就的推進情況來看，基本上已經(jīng)超過了1/3的改革目標(biāo)的要求，在未來的改革當(dāng)中，伴隨著可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗在全國的落地扎根，上海自貿(mào)區(qū)會更加成熟，會更加嫻熟地運用各類國內(nèi)改革創(chuàng)新和國際上一些成熟的管理手段，更好地把上海自貿(mào)區(qū)從當(dāng)前的一個初步啟動狀態(tài)推進到一個成熟狀態(tài)，從一個自由貿(mào)易試驗區(qū)的狀態(tài)推進到一個國家發(fā)展和改革的重要平臺的狀態(tài)當(dāng)中去。

那么上海自由貿(mào)易區(qū)可不可以在全國其他地區(qū)進行復(fù)制呢？從現(xiàn)狀來看，上海自貿(mào)區(qū)所立足于解決的問題，不外乎是投資、貿(mào)易和金融市場的完善。中國是一個制造業(yè)大國，我們除了簡單的投資和貿(mào)易外，還有非常復(fù)雜的制造業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和提升問題，有非常復(fù)雜的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展當(dāng)中產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整的問題，有非常復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和產(chǎn)業(yè)集聚問題，以及范圍經(jīng)濟和規(guī)模經(jīng)濟中的發(fā)展問題，同時還有非常復(fù)雜的環(huán)境問題和經(jīng)濟中的協(xié)調(diào)問題，比如說循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展問題等，都很難從上海自貿(mào)區(qū)中拿到現(xiàn)成的、可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，因為這28平方公里的土地承載不了那么多的改革試驗，所以我們肯定還會再構(gòu)建一些新的類似于上海自貿(mào)區(qū)的改革平臺，這些平臺既能把中國國內(nèi)的資源有序地整合好，又能把中國和國際上的資源在這個區(qū)域內(nèi)進行良好的探索和有序的整合，為整個國家的改革開放和自主創(chuàng)新等領(lǐng)域的發(fā)展提供重要的經(jīng)驗和借鑒。

在新的自貿(mào)區(qū)體系當(dāng)中，一定會有一些新的地區(qū)和領(lǐng)域，它的特性一定不是追究一個所謂的政策洼地，也一定不是為了追求一個所謂的增長極，而是攸關(guān)整個全面深化改革全局、攸關(guān)國家國民經(jīng)濟發(fā)展全局、攸關(guān)國家發(fā)展和周邊國家關(guān)系以及世界經(jīng)貿(mào)發(fā)展全局的一些具有制度創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、管理手段創(chuàng)新的問題。

作者系國家財政部財政科學(xué)研究所研究員

文章摘編自：宣講家網(wǎng)，2014年11月24日，http：//www.71.cn/2014/1124/789800.shtml

責(zé)任編輯：雙艷珍