淺談公路建設(shè)工程項目中業(yè)主、監(jiān)理和承包商的關(guān)系

王志梁

【摘 要】自我國公路工程實施監(jiān)理制度以來，已經(jīng)歷了10多年的磨合期，其社會效益和經(jīng)濟(jì)效益已被廣泛認(rèn)可。然而，由于種種社會和歷史的原因，形成了目前這種建設(shè)方全抓全管、監(jiān)理成為建設(shè)方“雇員”非真正意義上的“社會監(jiān)理”的監(jiān)理制度，使得建設(shè)方、監(jiān)理、承包商在工程施工中的行為關(guān)系較為混亂。這已經(jīng)影響到工程的正常開展，威脅到工程質(zhì)量。自2000年中國加入WTO以來，將有越來越多的國外監(jiān)理單位、承包商進(jìn)入中國的公路建設(shè)市場。有人說“與狼共舞”的時代來了，但是我們細(xì)想，誰敢與狼共舞？綿羊與狼共舞的結(jié)果只是性命難保，最好是老虎，才能成為舞臺上的主角。所以，我們在喊著“狼來了”的同時，更應(yīng)該留心學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的管理經(jīng)驗，規(guī)范并健全我國的公路工程建設(shè)管理制度，使我國的公路工程管理能夠盡快的真正的與FIDIC管理模式接軌，適應(yīng)我國公路工程建設(shè)市場的特殊需要。

【關(guān)鍵詞】業(yè)主；監(jiān)理；承包商

【Abstract】Since the implementation of China's highway construction supervision system has already experienced 10 years of run-in period， the social and economic benefits have been widely recognized. However， due to various social and historical reasons， the formation of the current construction of grasping the whole party full control， supervision and construction side as an "employee" is not a true sense of "community supervision" of the supervision system， making the construction side， supervision， contractor In the construction of the relation between the chaotic behavior. This has affected the normal development of the project， threatening the quality of the project. Since 2000， China joined WTO， there will be more and more foreign supervision units， road construction contractors to enter the Chinese market. Some people say， "Dances with Wolves" come of age， but we think carefully， who would dance with the wolf？ Sheep and Wolves is only life there is no guarantee of results， it is best to Tiger， can become a protagonist on the stage. So， we cried "wolf" at the same time， should pay attention to learn foreign advanced management experience， regulate and improve our highway construction management system， so management of highway projects in China as soon as possible of the real and FIDIC management standards， adapt to China's highway construction market's specific needs.

【Key words】Owners；Supervision；Contractors

1. 前言

我國公路建設(shè)自1985年開始在世界銀行貸款項目中按照國際慣例試行工程監(jiān)理制度、1996年工程建設(shè)監(jiān)理全面開始實行以來，一改過去政府部門的單項行政監(jiān)督和施工單位的自我監(jiān)督體系造成的“投資無底洞、工期馬拉松、質(zhì)量無保證”的狀況，建立了政府監(jiān)督、社會監(jiān)理和承包商自我監(jiān)督相結(jié)合的全面管理體系，使我國的公路建設(shè)有了質(zhì)的飛躍，其社會效益得到了充分的肯定。然而由于諸多客觀和主觀上的因素，監(jiān)理制度一直沒有形成獨立于業(yè)主和承包商之外的、維護(hù)雙方利益的完全意義上的“社會監(jiān)理制”。相反，甚至成為業(yè)主的“雇員”或“下屬機構(gòu)”，造成了在公路建設(shè)中監(jiān)理過分依賴于業(yè)主的行政命令、維護(hù)業(yè)主的利益而忽略甚至侵害承包商利益的現(xiàn)象大量存在。更有甚者，業(yè)主與承包商之間“密切”的關(guān)系，使得監(jiān)理人員無所適從、里外不是人。這樣一來，從根本上失去了監(jiān)理服務(wù)性、公正性、獨立性的特點。

2. 業(yè)主、監(jiān)理、承包商三者之間行為關(guān)系之現(xiàn)狀：

綜觀近年來公路建設(shè)市場的混亂局面，業(yè)主、監(jiān)理、承包商三者之間的關(guān)系表現(xiàn)出以下幾種情況：

2.1 業(yè)主控制合同管理和建設(shè)資金的支付，監(jiān)理控制工程質(zhì)量和工程進(jìn)度，由于資金等問題，承包商處于被監(jiān)督管理的狀態(tài)。其具體做法是：社會監(jiān)理承擔(dān)質(zhì)量、進(jìn)度，合同和費用（含監(jiān)理費用）由業(yè)主控制，在這樣的管理模式下，費用管理成為工程建設(shè)中的首要矛盾集中點。承包商完成一定的工作后，工作內(nèi)容、工程量和費用申報要經(jīng)過合同段監(jiān)理組、駐地處、總監(jiān)代表處、業(yè)主等相關(guān)部門的層層審批，手續(xù)繁瑣，耗時長。同時引發(fā)了以下矛盾。

2.1.1 開工前期業(yè)主不能及時協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門進(jìn)行前期拆遷等工作，造成窩工，后期又利用自行制定的獎罰措施要求施工單位按期完工，不考慮天氣等不利因素的影響一味的要求搶工，并暗示監(jiān)理人員開綠燈。這樣一來，增加監(jiān)理人員工作難度的同時，工程質(zhì)量根本無法保證。承包商完成后業(yè)主又不愿支付由于以上原因所增加的費用。一旦工程質(zhì)量出現(xiàn)問題，現(xiàn)場監(jiān)理承擔(dān)責(zé)任、挨批評，承包商掏腰包返工。

2.1.2 資金不到位。計量完成后工程款不能及時撥付，導(dǎo)致工期因資金而延期。

2.1.3 項目執(zhí)行辦公室計量處對已經(jīng)經(jīng)過合同段監(jiān)理組、駐地監(jiān)理處、總監(jiān)辦審核并批復(fù)過的工作內(nèi)容、工程量重新審核。重新審核不但引起支付時間的延長，導(dǎo)致工程款不能及時撥付，而且形成業(yè)主對監(jiān)理不信任的事實。

2.1.4 因項目執(zhí)行辦合同處是核算、控制工程造價的管理部門，深入施工現(xiàn)場的機會極少，對經(jīng)監(jiān)理工程師和設(shè)計代表審核、批準(zhǔn)過的計量、變更和索賠等即不能輕易肯定，又不能輕易否定，有心到現(xiàn)場核實，卻又被審核計量等工作困在辦公室中，引起變更、索賠等批復(fù)困難。更有甚者，承包商害怕因變更、索賠工作耽誤下一步工作而否認(rèn)已上報并經(jīng)監(jiān)理工程師、設(shè)計代表簽認(rèn)的變更項目。

2.2 監(jiān)理工程師作為經(jīng)業(yè)主委托、獨立于業(yè)主和承包商之外的第三方，本應(yīng)按照規(guī)范和法律公平、公正地維護(hù)雙方的利益，而在現(xiàn)行模式下，監(jiān)理工程師在業(yè)務(wù)上有心科學(xué)、規(guī)范的行使監(jiān)理權(quán)力，在行政上卻受制于業(yè)主，無所適從，矛盾重重。主要表現(xiàn)在：

2.2.1 變更、計量申請的二次審核引起監(jiān)理工程師的抵觸情緒，容易產(chǎn)生“反正你要審核，我審不審都無所謂”的思想，這樣一來，就放松了對計量、變更申請等工作，現(xiàn)場監(jiān)理作為計量、變更數(shù)據(jù)的主要控制關(guān)口起不到相應(yīng)的作用。發(fā)現(xiàn)問題后必然影響計量支付時間，從而影響進(jìn)度。

2.2.2 因社會監(jiān)理在某種形式上成為了業(yè)主的雇傭，往往會出現(xiàn)對業(yè)主惟命是從，從而出現(xiàn)損害承包商利益的現(xiàn)象，這會引起承包商的消極反抗，工程質(zhì)量從而受到威脅。

2.2.3 社會監(jiān)理成為“傳話通”，將業(yè)主的命令、要求下達(dá)給承包商，利用手中的監(jiān)督管理權(quán)力強制要求承包商執(zhí)行，對于承包商的各種申請只是簡單的上傳給業(yè)主，至于如何解決、執(zhí)行完全聽命于業(yè)主，不能真正起到公平、公正的進(jìn)行協(xié)調(diào)雙方關(guān)系的作用。

2.3 由于種種因素的影響，在這種管理模式下承包商在三者之間始終處于受“壓迫”的狀態(tài)：業(yè)主控制支付資金，監(jiān)理工程師控制質(zhì)量和進(jìn)度。主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

2.3.1 計量支付的審批手續(xù)過于繁瑣，資金不能遲遲到位，業(yè)主和社會監(jiān)理又一味的強調(diào)提高質(zhì)量的同時催趕進(jìn)度。

2.3.2 個別監(jiān)理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，現(xiàn)場不敢表態(tài)，或是個人品行低劣，對承包商處處吃、拿、卡、要，百般刁難，造成工作周期延長，對監(jiān)理人員的抵觸情緒愈演愈烈。

3. 業(yè)主、監(jiān)理、承包商三者之間行為關(guān)系之根源：

根據(jù)現(xiàn)階段混亂的中國公路建設(shè)項目管理現(xiàn)狀，我們不難看出FIDIC管理模式不能在中國照搬，工程項目管理不能在短時間內(nèi)走向正軌。就其根源，主要有：

3.1 受計劃經(jīng)濟(jì)的影響，作為出資方的業(yè)主，習(xí)慣于“一竿子插到底”，事無巨細(xì)統(tǒng)抓統(tǒng)管的管理思想和管理模式一時間難以改變，對于自己出資建設(shè)的項目將“三控”大權(quán)交于他人處理的現(xiàn)象一下子難以接受。

3.2 受“權(quán)力經(jīng)濟(jì)”的影響，出現(xiàn)了管理跨度過大而造成的中層無能或有力沒處使的現(xiàn)象。業(yè)主在進(jìn)行機構(gòu)設(shè)置時的“集權(quán)”行為不能在短時間內(nèi)轉(zhuǎn)化為“集權(quán)和分權(quán)相結(jié)合”的現(xiàn)代管理模式。

3.3 作為出資方的業(yè)主還沒有徹底轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理觀念，認(rèn)為監(jiān)理是受自己的委托來進(jìn)行工程監(jiān)督的，承包商是付錢請來完成工程施工任務(wù)的，兩者都是自己的雇傭，不能接受業(yè)主、監(jiān)理、承包商“三足鼎立”的局面。

3.4 監(jiān)理費用的支付完全控制在業(yè)主手里，監(jiān)理如果不能按照業(yè)主的命令、指示開展工作，就不能順利得到應(yīng)得到的費用，因而只能對業(yè)主唯命是從。正確也好，不正確也罷都予以執(zhí)行。難怪一句順口溜這樣說：“天大、地大、業(yè)主最大；爹親、娘親、監(jiān)理最親”。這樣監(jiān)理就失去了“社會監(jiān)理”的職能，成了業(yè)主派往現(xiàn)場的“施工監(jiān)督員”。這也是當(dāng)前模式下監(jiān)理無法愈合的“痛楚”。

3.5 部分監(jiān)理人員業(yè)務(wù)水平和個人素質(zhì)不高。目前的監(jiān)理模式，使得監(jiān)理不用承擔(dān)過多的責(zé)任，卻有利可圖。有些監(jiān)理公司從社會上招聘一些剛剛大學(xué)畢業(yè)的學(xué)生從事一線施工監(jiān)理任務(wù)。這些人缺乏豐富的施工管理經(jīng)驗、深厚的技術(shù)知識和相關(guān)的法律、經(jīng)濟(jì)知識和嚴(yán)肅的合同意識。更有甚者有些監(jiān)理公司派駐現(xiàn)場的人員竟有煤炭、汽車銷售、法律等專業(yè)。加上一些監(jiān)理單位對派往現(xiàn)場的人員疏于管理，他們在一定程度上不具備全方位、全過程的監(jiān)理能力。這樣一來，業(yè)主不會十分放心地將工程管理工作完全托付給他們是可以理解的。

3.6 個別承包商不能嚴(yán)格按照規(guī)范進(jìn)行施工，采用非正當(dāng)?shù)男袨檎T使或迫使監(jiān)理人員作假，有些素質(zhì)較差的監(jiān)理人員在承包商“糖衣炮彈”的攻擊下放棄了原則，降低檢驗標(biāo)準(zhǔn)，為工程質(zhì)量埋下隱患。這樣一來，不能保證工程質(zhì)量的同時也不能保證工程量、特別是變更、索賠數(shù)量的準(zhǔn)確。

3.7 業(yè)主實行“一竿子插到底”的微觀管理模式，嚴(yán)重挫傷了監(jiān)理人員有心科學(xué)、規(guī)范化管理的積極性。長期以往，監(jiān)理威信下降，承包商對監(jiān)理視而不見，導(dǎo)致效率低下、秩序混亂。

3.8 現(xiàn)行體制下的業(yè)主與承包商之間的“血緣關(guān)系”使得監(jiān)理有名無實、有權(quán)無力，從而監(jiān)理成為空架子?！氨O(jiān)理工程師的地位不太突出”的說法也是理所當(dāng)然了。

4. 對策：

扭轉(zhuǎn)目前公路建設(shè)市場混亂秩序，走上正軌的管理道路，是一項長期而又艱巨的任務(wù)，但不是不可扭轉(zhuǎn)的，以下是幾點建議和意見：

4.1 以FIDIC條款為依據(jù)，建立健全相關(guān)的法律、法規(guī)或行政措施，嚴(yán)格約束三者之間的行為。目前僅僅依靠現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)合同方面的法律對工程施工來說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要有專門的、詳細(xì)的、具有較強可操作性的工程施工、監(jiān)理方面的立法或行政規(guī)定，公平、公正的保障三者的責(zé)任和權(quán)益，保證工程的正常實施。

4.2 建設(shè)方應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的相關(guān)管理知識、法律知識，轉(zhuǎn)變觀念，擺脫計劃經(jīng)濟(jì)時代形成的用行政手段管理工程建設(shè)的模式和思路，特別是加入WTO后，公路工程建設(shè)以及管理思路要逐漸向條款的要求靠攏。同時擺正自己的位置，承認(rèn)業(yè)主、監(jiān)理、承包商“三足鼎立”局面的事實，完全突破近乎“自編、自導(dǎo)、自演”的管理模式。建設(shè)方除了對重大變更、索賠進(jìn)行宏觀控制、審批外，應(yīng)按照“多協(xié)調(diào)、少干預(yù)、各司其職、強化監(jiān)理”的原則和國際慣例充分放權(quán)于被委托的合格的社會監(jiān)理單位及其派出機構(gòu)，使其充分享有合同賦予的職權(quán)和利益，真正擔(dān)負(fù)起合同規(guī)定的監(jiān)督管理責(zé)任，充分發(fā)揮監(jiān)理的獨立性和公正性，以合同及相關(guān)法律法規(guī)來約束監(jiān)理和承包商的行為，運用法律和合同等經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行工程建設(shè)管理，保證工程質(zhì)量、進(jìn)度、費用等目標(biāo)的全面實現(xiàn)。并促進(jìn)建設(shè)項目管理向?qū)I(yè)化、社會化轉(zhuǎn)變。

4.3 監(jiān)理單位除了掌握全面的工程技術(shù)外，還應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)法律知識，對合同應(yīng)有清晰的概念，能夠熟練運用合同解決糾紛，保證工程順利實施。監(jiān)理單位應(yīng)不斷提高自身的素質(zhì)，在挑選監(jiān)理人員時，在注重專業(yè)素質(zhì)的同時，更應(yīng)注重個人的人品，保證監(jiān)理人員能公平公正的開展工作，廉潔自律，真正擔(dān)負(fù)起合同規(guī)定的監(jiān)督管理職責(zé)。監(jiān)理單位應(yīng)定期對現(xiàn)場監(jiān)理人員進(jìn)行全面考核，加強管理，對不合格監(jiān)理人員堅決予以更換。同時，監(jiān)理單位應(yīng)該通過與優(yōu)秀監(jiān)理企業(yè)（或個人）的交流、合作等方式學(xué)習(xí)別人先進(jìn)的管理、經(jīng)營理念，提高自身實力。

4.4 承包商在決定投標(biāo)的時候，應(yīng)根據(jù)工程規(guī)模、施工難易程度選擇合適的崗位人選，并保證進(jìn)入工地的人員、設(shè)備和投標(biāo)書上的相一致。開工后能嚴(yán)格按照規(guī)范積極配合監(jiān)理人員保質(zhì)保量的完成施工任務(wù)。

4.5 業(yè)主在選擇監(jiān)理單位和施工單位時首先應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的資質(zhì)審查，對進(jìn)入公路建設(shè)市場的施工單位、監(jiān)理單位及其人員的素質(zhì)進(jìn)行綜合的全面的考察和考核，保證有資質(zhì)和能力的施工單位和能夠真正做到公平、公正地完成監(jiān)理任務(wù)的監(jiān)理單位進(jìn)入公路建設(shè)市場，真正做到從源頭上制止不合格企業(yè)進(jìn)入公路建設(shè)市場。同時要放手、放權(quán)、放心地將管理權(quán)力交給監(jiān)理，使其能夠因地制宜、實事求是的開展工作。

4.6 對于那些合同、責(zé)任、質(zhì)量意識較差，不能嚴(yán)格按照合同承諾及規(guī)定配備相應(yīng)的監(jiān)理人員、施工設(shè)備的監(jiān)理單位、施工單位進(jìn)行嚴(yán)肅的處理，決不手軟。

4.7 業(yè)主充分放權(quán)，擴大監(jiān)理工程師的權(quán)力后，定期對監(jiān)理工程師進(jìn)行考核，并通過責(zé)權(quán)利統(tǒng)一原則進(jìn)行管理。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)有濫用職權(quán)、腐敗現(xiàn)象的進(jìn)行嚴(yán)肅處理，殺一儆百。

4.8 一改過去監(jiān)理單位、承包商向業(yè)主交納一定數(shù)額的履約保證金制度，建立三方履約保證金制度。建設(shè)方、監(jiān)理、承包商在簽訂合同后，都拿出相應(yīng)比例的資金作為自己保證履約的信用保證金，存入相關(guān)主管部門（如交通廳質(zhì)量監(jiān)督站）的專設(shè)賬戶中，在對履約情況進(jìn)行嚴(yán)格、細(xì)致、深入的考核后，對不能履約者給予經(jīng)濟(jì)處罰，對受損者給予補償。這樣做的好處是不僅僅是承包商、監(jiān)理單方面的向業(yè)主保證履約，而是三方相互保證履約，可以更有效的保證三方共同約束自己的行為，嚴(yán)格按照合同辦事，保證工程保質(zhì)、保量、按期完工。

5. 結(jié)束語

自我國公路工程實施監(jiān)理制度以來，已經(jīng)歷了10多年的磨合期，其社會效益和經(jīng)濟(jì)效益已被廣泛認(rèn)可。然而，由于種種社會和歷史的原因，形成了目前這種建設(shè)方全抓全管、監(jiān)理成為建設(shè)方“雇員”非真正意義上的“社會監(jiān)理”的監(jiān)理制度，使得建設(shè)方、監(jiān)理、承包商在工程施工中的行為關(guān)系較為混亂。這已經(jīng)影響到工程的正常開展，威脅到工程質(zhì)量。自2000年中國加入WTO以來，將有越來越多的國外監(jiān)理單位、承包商進(jìn)入中國的公路建設(shè)市場。有人說“與狼共舞”的時代來了，但是我們細(xì)想，誰敢與狼共舞？綿羊與狼共舞的結(jié)果只是性命難保，最好是老虎，才能成為舞臺上的主角。所以，我們在喊著“狼來了”的同時，更應(yīng)該留心學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的管理經(jīng)驗，規(guī)范并健全我國的公路工程建設(shè)管理制度，使我國的公路工程管理能夠盡快的真正的與FIDIC管理模式接軌，適應(yīng)我國公路工程建設(shè)市場的特殊需要。

[文章編號]1619-2737（2015）07-26-289