扶貧攻堅(jiān)，歷史大考

卞瑞鶴

改革開放后的 30多年里，中國向貧困宣戰(zhàn)取得了舉世矚目的成就，走出一條廣受世界贊譽(yù)的“中國式扶貧”道路，從 1978年到 2014年，累計(jì)減貧逾 7億人。隨著 2020年全面建成小康社會(huì)的節(jié)點(diǎn)不斷迫近，“中國式扶貧”進(jìn)入了最為關(guān)鍵的倒計(jì)時(shí)。

“扶貧開發(fā)工作依然十分艱巨而繁重，已進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的沖刺期。各級黨委和政府要把握時(shí)間節(jié)點(diǎn)，努力補(bǔ)齊短板，科學(xué)謀劃好‘十三五時(shí)期扶貧開發(fā)工作，確保貧困人口到 2020年如期脫貧?！?月 18日上午，習(xí)近平總書記在貴州召開部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)上，吹響了中國扶貧的決戰(zhàn)號角。

專家認(rèn)為，“中國式扶貧”有必要在以往成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步改革創(chuàng)新，走出一條適應(yīng)新形勢的扶貧之路。

兩條曲線，折射我國扶貧難度

在世界范圍內(nèi)，中國的扶貧無疑是最成功的，然而不得不承認(rèn)，越是在最后，扶貧難度越大。

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，廣、仍是我國貧困的“多、深”主要現(xiàn)狀。2014年全國農(nóng)村貧困人口為 7017萬，其中河南、湖南、廣西、四川、貴州、云南 6個(gè)省區(qū)的貧困人口都超過 500萬;全國還有 14個(gè)連片特困地區(qū)，除京津滬 3個(gè)直轄市外，其余 28個(gè)省級行政區(qū)都存在相當(dāng)數(shù)量的生活在貧困線以下的群眾;目前，全國還有 20多萬人用不上電，數(shù)千萬農(nóng)村家庭喝不上“干凈水”，7.7萬個(gè)建檔立卡的貧困村不通客運(yùn)班車，83.5萬個(gè)自然村中不通瀝青（水泥）路的自然村數(shù) 33萬個(gè)，占 39.6%;貧困人口中還有相當(dāng)一部分是老、弱、病、殘的失能群體，其中因疾病導(dǎo)致貧困的比重超過 40%，位列第一，遠(yuǎn)高于缺資金、缺技術(shù)、缺勞力等其他原因。

與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“減貧效應(yīng)”逐年遞減，近年來的扶貧數(shù)據(jù)，呈現(xiàn)出兩條走勢相反的曲線。從扶貧資金上看，無疑是越來越多：2010年，中央財(cái)政安排專項(xiàng)扶貧資金222億元，以后逐年大幅增加，2014年達(dá)到 433億元，4年幾乎翻了一番;但減貧人數(shù)卻越來越少：2011年全國貧困人口減少 4329萬，2012年減少 2339萬，2013年減少 1650萬，2014年減少 1232萬。兩條曲線，折射的是扶貧難度的增加。

專家同時(shí)認(rèn)為，對貧困問題的艱巨性、長期性和復(fù)雜性要有更深刻的認(rèn)識。

“全面建成小康社會(huì)，并不是所有人都達(dá)到同樣的發(fā)展階段，東部地區(qū)的小康標(biāo)準(zhǔn)和西部地區(qū)的肯定不一樣?！敝袊嗣翊髮W(xué)反貧困問題研究中心主任汪三貴表示，“比較現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)是，到 2020年，目前 7000多萬貧困人口的生活水平都達(dá)到貧困線以上，實(shí)現(xiàn)不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房問題都能得到保障?！?/p>

扶貧“怪現(xiàn)象”

近年來，政府對扶貧工作高度重視、投入前所未有，但在一些地方，投入的增加并沒有帶來明顯的效果，一些扶貧項(xiàng)目不接地氣、不做周密的計(jì)劃，只管把資金投出去就完事，成效如何反倒不重視。有農(nóng)民甚至反映：扶貧項(xiàng)目，搞啥虧啥，農(nóng)民都怕了。這種“政府越投錢群眾越吃虧”的怪現(xiàn)象，也應(yīng)該引起足夠的重視和警覺。

在西部某地區(qū)，為幫助群眾脫貧，一度興起養(yǎng)兔熱，政府整合各項(xiàng)資金予以支持，高峰期兔子存欄接近 40萬只，但市場行情急劇變化，短短 5年時(shí)間，產(chǎn)業(yè)規(guī)模已萎縮到不足 7萬只。不少養(yǎng)殖戶血本無歸，多年緩不過勁來。

為啥政府投入巨資，幫助群眾打造的富民項(xiàng)目卻成了 “傷民產(chǎn)業(yè)”？當(dāng)?shù)馗刹糠此嫉溃寒a(chǎn)業(yè)培育只重視生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對產(chǎn)品深加工、營銷、市場信息預(yù)警等產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)“缺課”嚴(yán)重，結(jié)果是投入越多、產(chǎn)量越大、風(fēng)險(xiǎn)越高。農(nóng)民增產(chǎn)不增收，反受其累。

“產(chǎn)業(yè)扶貧是農(nóng)民致富奔小康的重要抓手，如果不能整合資源，科學(xué)規(guī)劃，打造有競爭力的產(chǎn)業(yè)鏈條，盲目上馬，可能會(huì)起反作用?！碑?dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)干部說。

富農(nóng)項(xiàng)目之所以成了“傷民產(chǎn)業(yè) ”，一個(gè)重要原因，是政府習(xí)慣行政主導(dǎo)，忽略群眾意愿和市場的作用。例如，某地在“整村脫貧”中，硬性規(guī)定 70%的資金必須用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其余的 30%用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

“這種剛性切分資金的要求，看似沒錯(cuò)，實(shí)際不接地氣?！蹦郴鶎痈刹空f，在一些貧困地區(qū)，道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施仍然是制約地區(qū)發(fā)展、農(nóng)民增收的關(guān)鍵原因。沒有基礎(chǔ)設(shè)施，談不上產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時(shí)不少農(nóng)民也不愿意搞產(chǎn)業(yè)，搞產(chǎn)業(yè)‘看起來很美實(shí)際上何其難也。一位基層干部說：“政府要求大部分錢必須搞產(chǎn)業(yè)，大伙兒想破了頭，也不知道該搞啥。最后產(chǎn)業(yè)沒搞起來，基礎(chǔ)設(shè)施也沒改善?！?/p>

傳統(tǒng)的扶貧方式，資源雖然到了貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村，但得到這些資源的并不是最需要幫助的人家，容易出現(xiàn)“扶強(qiáng)難扶弱、幫富不幫窮”的問題。比如，某貧困村實(shí)施一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)到戶措施，把“一苗一子”（核桃苗、蔬菜種子）免費(fèi)發(fā)給貧困戶，讓農(nóng)民發(fā)展產(chǎn)業(yè)。對這種到戶扶貧，農(nóng)民并不買賬，“一苗一子”拿回家，大多扔在一旁。一位 74歲的農(nóng)民說，自己患有高血壓、冠心病，鋤頭掄不了兩下就犯累，根本沒力氣搞上面安排的特色農(nóng)業(yè)。

精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧

國務(wù)院扶貧辦主任劉永富說，貧困人口致貧原因各不相同，有的讀不起書，有的看不起病，有的住危房，有的沒有勞動(dòng)能力，有的缺乏啟動(dòng)資金，不能“眉毛胡子一把抓”，而要“一把鑰匙開一把鎖”，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。

在寧夏西海固村民常宗義家，一道“Z”形裂縫由上到下貫穿窯洞。盡管危窯住了多年，他卻難以享受國家的危房改造補(bǔ)助。

他說，當(dāng)?shù)卣呤歉脑?54平方米補(bǔ)助 2.2萬元，不足的部分要自己籌款。假如重新選址蓋一座磚房，個(gè)人還要掏 6萬元左右?！拔疫B 3萬元都沒有。借錢給兒子結(jié)婚，還欠著 5萬外債沒還上呢?！?/p>

國家補(bǔ)助兩萬元就能蓋得起房的，常常不是最窮的人家。寧夏固原市原州區(qū)寨科鄉(xiāng)鄉(xiāng)長王正奇說，最需要幫助的窮人，因?yàn)樘筒黄鹱曰I資金，有補(bǔ)助也不敢要，反而享受不到扶貧福利。

汪三貴分析，“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃實(shí)施以來，最早是重點(diǎn)扶持貧困縣，后來扶持貧困村。普惠性政策讓貧困地區(qū)發(fā)展普遍提速，但條件相對較好的人受益多，條件相對差的人受益少?！耙嬲闇?zhǔn)生產(chǎn)生活條件最惡劣的貧困群體，改變‘大水漫灌的套路，實(shí)行精準(zhǔn)化、針對化、差異化扶貧，做到一戶一策?！?/p>

“堅(jiān)持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策?！绷?xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要因地制宜研究實(shí)施“四個(gè)一批”的扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃，即通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫(yī)療救助扶持一批，實(shí)現(xiàn)貧困人口精準(zhǔn)脫貧。

這是對不同特點(diǎn)群體采取不同扶貧策略的“大精準(zhǔn)”思路。中國國際扶貧中心副主任黃承偉認(rèn)為，對于一些特別的群體，只能采取非常規(guī)手段。

樹立“大扶貧”思路

讓 7000多萬農(nóng)村貧困人口走出“鍋底”，不僅是扶貧辦一個(gè)單位的事，也不僅是貧困地區(qū)的事，而是全中國的大事，需要舉全國之力。

眾多干部群眾、專家學(xué)者都認(rèn)為，要在這么短的時(shí)間內(nèi)完成這么艱巨的任務(wù)，特別需要發(fā)揮社會(huì)主義制度“集中力量辦大事”的政治優(yōu)勢。“扶貧開發(fā)是全黨全社會(huì)的共同責(zé)任，要?jiǎng)訂T和凝聚全社會(huì)力量廣泛參與。要堅(jiān)持專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧等多方力量、多種舉措有機(jī)結(jié)合和互為支撐的‘三位一體大扶貧格局?！绷?xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)。

先富幫后富、共同富裕，向來是改革開放的基本戰(zhàn)略。事實(shí)證明，對口幫扶方式可以解決很多貧困地區(qū)自身難以解決、中央又照顧不到的問題。

武漢大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授成德寧說，在扶貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵階段，要強(qiáng)化對口幫扶的制度安排。我國從 1996年就啟動(dòng)了這項(xiàng)工作，東部 18個(gè)發(fā)達(dá)省市對口幫扶西部 10省份，但是一直缺少量化約束，沒有納入目標(biāo)管理，下一步，可考慮給發(fā)達(dá)省份下指標(biāo)，促使他們更快、更多地拿出資源投入扶貧。

武漢大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授成德寧說，在扶貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵階段，要強(qiáng)化對口幫扶的制度安排。我國從 1996年就啟動(dòng)了這項(xiàng)工作，東部 18個(gè)發(fā)達(dá)省市對口幫扶西部 10省份，但是一直缺少量化約束，沒有納入目標(biāo)管理，下一步，可考慮給發(fā)達(dá)省份下指標(biāo)，促使他們更快、更多地拿出資源投入扶貧。

有專家建議，對各中央部委也應(yīng)建立類似硬性約束，落實(shí)其扶貧責(zé)任。

事實(shí)上，各部委一直是扶貧的參與者，都成立了扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，由部委領(lǐng)導(dǎo)甚至“一把手”任組長。很多部委還分別聯(lián)系一些貧困片區(qū)，分別出臺過專門的扶貧政策。然而，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，不同部委扶貧力度不一，并且由于政策設(shè)計(jì)出發(fā)點(diǎn)不同，缺乏有效整合，扶貧政策合力尚未形成。

“就像燒水，不能總是在五六十?dāng)z氏度，要想燒開，必須加火?！薄拔覀冇懈鞣N各樣黃承偉以此比喻扶貧資源的分散， 的資源，只因條塊分割的管理方式，到了地方上就各自為政。要把資源集中起來，精準(zhǔn)發(fā)力?！?/p>

在 5年多的時(shí)間內(nèi)，讓幾千萬人脫離貧困，這項(xiàng)艱巨的工程，需要凝聚全社會(huì)力量共同來完成。我國已將每年的10月 17日設(shè)為“扶貧日”，不少人將“1017”諧音為“邀您一起”，意在最廣泛地動(dòng)員社會(huì)力量投入扶貧濟(jì)困工作。

汪三貴說，中國扶貧特點(diǎn)是政府主導(dǎo)，資源項(xiàng)目都是從上到下實(shí)施的，比如大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障體系等。一些小的扶貧項(xiàng)目，專業(yè)性民間機(jī)構(gòu)和企業(yè)可能做得更有效。而擴(kuò)大社會(huì)力量的參與面，需要一系列體制、機(jī)制的突破創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)樹立“大扶貧 ”思路。只有貧困地區(qū)內(nèi)外、中央與地方、官方與民間共同行動(dòng)起來，才能下好扶貧攻堅(jiān)這盤大棋。

“盯人防守”實(shí)現(xiàn)高效幫扶在國務(wù)院扶貧辦主任劉永富看來，中央已經(jīng)出臺了一系列促進(jìn)扶貧開發(fā)的政策，關(guān)鍵在于落實(shí)，在于各級領(lǐng)導(dǎo)干部有沒有把老百姓的疾苦真正放在心上。

“貧困縣領(lǐng)導(dǎo)不關(guān)心扶貧”的現(xiàn)象在一些地方不同程度地存在。很多地方仍是“GDP第一”，把大量精力花在招商引資搞開發(fā)上。以扶貧名義要來資金、轉(zhuǎn)手就挪給其他項(xiàng)目的行為時(shí)有發(fā)生。還有個(gè)別地方“窮縣富衙”，高聳在貧困區(qū)中心的辦公大樓格外刺眼。

河南省扶貧辦主任張成智認(rèn)為，出現(xiàn)這些問題，一是有些官員政績觀有偏差，二是考核體系不完善，對貧困地區(qū)缺少約束?！斑@項(xiàng)改革落實(shí)到位，要用硬手腕推進(jìn)，與官員的 ‘烏紗帽掛鉤，由中央督查，做不到的就要處理人，一票否決?！彼f。

“以前地方上政績考核多以 GDP論英雄，扶貧工作干得好沒獎(jiǎng)勵(lì)，干得不好也沒有處罰?！蓖羧F說，隨著各地改革貧困縣考核機(jī)制，提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數(shù)量成為考核“硬指標(biāo)”，扶貧開發(fā)將從“可有可無”轉(zhuǎn)為 “主要工作”。

在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧時(shí)代，只有“盯人防守”才能實(shí)現(xiàn)細(xì)化到一家一戶的高效幫扶。

同一片貧困地區(qū)，同樣的扶貧政策，有的村富得快，有的村富得慢，差別往往就在于有沒有好的帶頭人。老支書、老村長帶領(lǐng)群眾脫貧致富的故事很多，而一些地方嘗試“第一書記”駐村扶貧，山東、“第見效更快。在安徽、河南等省，一書記”非常得到貧困群眾認(rèn)可，并出現(xiàn)了一批深受老百姓愛戴的典型，如安徽小崗村的沈浩。

成德寧認(rèn)為，“第一書記 ”之所以能迅速打開局面，就因?yàn)樗麄冋w素質(zhì)較高，能得到各級部門特別是財(cái)政支持，能調(diào)動(dòng)多方資源。這一做法應(yīng)在更大范圍推廣，覆蓋全國所有貧困村，并且通過“第一書記 ”帶出更多的致富帶頭人。