“一事一議”財政獎補工作的調(diào)查與思考

李揚 熊道德

“一事一議”財政獎補作為農(nóng)村稅費改革后中央出臺的一項新的強農(nóng)惠農(nóng)政策，激活了鄉(xiāng)村治理機(jī)制，開辟了公共財政覆蓋廣大農(nóng)村的新途徑，促進(jìn)了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。從湖北省咸寧市 “一事一議”財政獎補實施情況看，這項獎補政策還存在一些亟待解決的問題，需要在調(diào)整政策導(dǎo)向、完善運行機(jī)制等方面采取應(yīng)對措施。

一、“一事一議”財政獎補政策成效顯著

自實行“一事一議”財政獎補政策以來，咸寧市近六年來累計投資128759萬元，共在640個行政村實施獎補項目6818個，其中國家和省級獎補資金32142萬元，市縣財政配套18137萬元，帶動民間投資661989萬元，重點解決了農(nóng)村“行路難，飲水難，村容差”的突出問題，受益農(nóng)業(yè)人口116.81萬人，占全市農(nóng)業(yè)人口的53.5%。

（一）加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善。通過實施“一事一議”財政獎補工作，咸寧市“一事一議”項目村的村容村貌、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)生了根本改變。有的村組水利設(shè)施得到了改善，有的地方農(nóng)民增產(chǎn)增收得到了保障，有的農(nóng)村吃上了安全干凈的自來水，初步實現(xiàn)了道路水泥化、飲水自來化、村莊整潔化的新型農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)。

（二）創(chuàng)新投入機(jī)制，村級公益事業(yè)建設(shè)有了資金保障。咸寧市按照“渠道不亂、用途不變、各記其功”的思路，充分發(fā)揮財政獎補資金的杠桿、放大效應(yīng)，整合其他財政資金，集中投入，捆綁使用，并將鄉(xiāng)鎮(zhèn)“普惠制”與對村組“重點制”結(jié)合起來，實行競爭性立項?！耙皇乱蛔h”獎補項目覆蓋了目前財政支農(nóng)資金沒有涉及的村內(nèi)道路、小型水利、公共環(huán)衛(wèi)、人畜飲水等公益事業(yè)項目，填補了政府對村級小型公益設(shè)施投入的空白。

（三）發(fā)揮項目主體作用，群眾參與意識大為增強?！耙皇乱蛔h”財政獎補項目，建什么、怎樣建，均由村民民主決策，按民主程序辦事，實現(xiàn)群眾自己當(dāng)家作主，既激發(fā)了群眾謀劃公益事業(yè)項目、參與公益事業(yè)建設(shè)的積極性和主動性，又使村民逐步養(yǎng)成了主動參與、民主議事的習(xí)慣，從而把農(nóng)村民主決策、民主管理、民主監(jiān)督和自我服務(wù)提高到了一個新的水平。廣大群眾在“一事一議”中看到了黨和政府對“三農(nóng)”的關(guān)注，感受到了黨的惠農(nóng)政策的溫暖。

（四）密切黨群干群關(guān)系，農(nóng)村政治生態(tài)顯著改觀。咸寧市堅持“議”字當(dāng)先，按照村民議、村民定、村民建、村民管的原則，做農(nóng)民愿做之事，干群眾想干之事。通過“一事一議”架起了基層政府服務(wù)群眾的橋梁，搭建了基層民主議事辦事的平臺。特別是鄉(xiāng)村干部工作作風(fēng)得到轉(zhuǎn)變，凡有項目的村，鄉(xiāng)村干部經(jīng)常與大家一起定規(guī)劃、議項目、謀發(fā)展，把黨和政府的溫暖送到了千家萬戶，深受老百姓的歡迎和擁戴，黨群干群關(guān)系更加密切。

（五）完善工作機(jī)制，服務(wù)“三農(nóng)”水平有效提升。咸寧市各級綜改部門不斷強化財政公共服務(wù)意識，創(chuàng)新服務(wù)模式，開通了財政服務(wù)“三農(nóng)”的“直通車”，搭建了公共服務(wù)新平臺，極大促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村面貌改觀，為綜改工作積累了經(jīng)驗。

二、 “一事一議”財政獎補縱深發(fā)展面臨的難題

旨在探索建立“政府獎勵、農(nóng)民參與、社會支持”的村級公益事業(yè)建設(shè)新機(jī)制，是“一事一議”財政獎補政策頂層設(shè)計的初衷。而讓公共財政更多地覆蓋農(nóng)村，讓惠民政策的陽光照耀到更多老百姓，則使這項政策帶有鮮明的普惠制。“一事一議”財政獎補工作實施至今，較好地解決了村級公益事業(yè)建設(shè)的“空檔期”，但隨之而來的是，公益事業(yè)建設(shè)的“疲勞期”初顯，機(jī)制運行的“深水區(qū)”難涉，籌資籌勞的“埋怨聲”漸起，獎補資金的“特惠制”收效甚微，“一事一議”財政獎補政策縱深發(fā)展面臨新課題。

一是撒“糊椒面”，“一事一議”獎補陷入“疲勞期”。目前“一事一議”財政獎補追求的是全覆蓋，要求惠及萬戶千家，投入少、項目小、見效快成為常態(tài)，但真正有成效的政德工程沒有留下多少。新修的路又壞了，疏竣的溝渠又淤塞了，改變的村容又是恢復(fù)如舊了。同時，由于項目門檻過低，導(dǎo)致許多鎮(zhèn)村認(rèn)為這項財政獎補政策是派發(fā)制，村村有份，年年有著。這導(dǎo)致一部分村項目規(guī)劃不嚴(yán)謹(jǐn)，村民參與不積極，籌資籌勞不真實。這種狀況在“一事一議”財政獎補推行之初非常鮮見，到近年來卻成為了一種現(xiàn)象，“七年之癢”下的“疲勞期”顯現(xiàn)。

二是先易后難，“一事一議”獎補進(jìn)入“深水區(qū)”。遵循先易后難的原則，近幾年咸寧市優(yōu)先支持解決群眾最急需、見效最快的村內(nèi)道路硬化、村容村貌改造等村內(nèi)公益事業(yè)，讓群眾看見了實實在在的效果。但隨著形勢的發(fā)展，投入少、見效快、容易辦的事越來越少，而涉及群眾長遠(yuǎn)利益的公益項目依然沒有減少，而且都是一些“硬骨頭”。雖然目前正在探索將“一事一議”財政獎補與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來，與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)融為一體，但“一事一議”獎補政策與實際工作如何對接則成為基層困惑的“盲區(qū)”。例如，有一個縣拿出了10個美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，包括基礎(chǔ)設(shè)施，產(chǎn)業(yè)布局、村容村貌等，投資最少的一個村都達(dá)到3000萬元以上，單靠現(xiàn)有的“一事一議”獎補額度和運行機(jī)制，至少需要50年。

三是村民“自愿”，“一事一議”籌資籌勞怨聲載道?！耙皇乱蛔h”財政獎補核心是以村民民主決策、自愿出資出勞為前提，政府給予適當(dāng)補助，使政府投入與農(nóng)民出資出勞相結(jié)合，共同推進(jìn)村級公益事業(yè)建設(shè)。事實上，許多村主要勞動力外出務(wù)工，單靠留守人員籌勞難;有些村民認(rèn)為村里的事也應(yīng)由政府包辦，農(nóng)民籌資難;年年籌資籌勞，群眾有埋怨，干部有想法。調(diào)研中群眾反映最多的是，受籌資籌勞限制辦不了什么事，小村大項目無法做，大項目小投入做不成，只能做些小項目，遇到鄉(xiāng)村道路硬化、興修水利等稍微大一點的項目，或者一年有幾項公益開支，就只能望事興嘆。同樣，現(xiàn)行的財政獎補標(biāo)準(zhǔn)雖然已提高了比例，但還是明顯偏低。按目前的政策標(biāo)準(zhǔn)，單靠“一事一議”村民籌資籌勞和財政獎補是很難解決農(nóng)村公益事業(yè)重點項目建設(shè)，尤其是投資需求較大的一些重點項目建設(shè)。

四是突出重點，“一事一議”財政獎補“特惠制”推行難。咸寧市“一事一議”財政獎補實行之初，基本上是幾百個村齊頭并進(jìn)，村村冒煙，戶戶點火。為了集中有限資金，壓縮獎補面，堅持效益優(yōu)先，優(yōu)先支持村民積極性高、兩委班子強、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好的村，實行重點規(guī)劃、重點投入。但在實際執(zhí)行過程中，遇到了極大的阻力，特別是在征求基層干部對開展群眾路線教育實踐活動意見時，一些沒有獎補項目的村反映強烈，過去沒有積極性的村也“積極”起來了，過去籌資籌勞難的村也“沒問題”了。

三、“一事一議”財政獎補亟待轉(zhuǎn)型升級

實施村級公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”財政獎補，是當(dāng)前乃至今后一個時期推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的必然選擇和重要抓手，是一項得民心、順民意，功在當(dāng)代、福澤萬民的民生工程。但要解決新形勢下“事難議、議難決、決難行”問題，破解“疲勞期”，勇闖“深水區(qū)”，推行“特惠制”，則需要加快“一事一議”轉(zhuǎn)型升級、打造綜改品牌工程。

（一）建立完善“一事一議”財政獎補競爭淘汰機(jī)制?！耙皇乱蛔h”財政獎補制度規(guī)定，對違反政策、截留挪用村民“一事一議”所籌資金和財政獎補資金的行為，除追責(zé)外，還將停止籌資籌勞項目。但有些村因村級經(jīng)濟(jì)狀況好轉(zhuǎn)，加上“一事一議”獎補項目因“事小量少籌難”等因素，對此并不是太在意。建議新一輪“一事一議”財政獎補政策要以“不以人口數(shù)量為依據(jù)，不與籌資籌勞數(shù)量掛鉤，大幅提高單個項目獎補額度”為突破口，全面引入村級“一事一議”財政獎補競爭淘汰機(jī)制。堅持規(guī)劃先行，凡是項目規(guī)劃設(shè)計不完整、不科學(xué)、不切實際的不予獎補;堅持民主議事先行，凡是村民議事不充分、村民熱情不高、群眾參與度低的村不予獎補;堅持效益優(yōu)先，凡是不講實際，搞形象工程，項目投入留有缺口，形成新的村級債務(wù)的，堅決退出財政獎補范疇。

（二）更加明晰“一事一議”財政獎補項目對象。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，做好項目統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)合理地確定項目，是村級公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”財政獎補首要的基礎(chǔ)性工作。獎補項目怎么定，資金怎么投，瓶頸怎么破，方法怎么變，都是非常現(xiàn)實的問題。因此，在項目選擇上要以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和建立農(nóng)村公益事業(yè)投入新機(jī)制為重點，堅持“農(nóng)民自愿”和“實事求是”的原則，立足實際，因地制宜，不搞一刀切，克服小而全、滿天星的做法，力求大而精、效益好。按照縣上有重點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有亮點、村里有看點和硬化、亮化、美化、綠化、凈化的實施要求，重點把小城鎮(zhèn)、農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)，農(nóng)村水利道路、生態(tài)環(huán)保、文化衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)，基層民主建設(shè)，扶貧開發(fā)整村推進(jìn)等盡可能與“一事一議”財政獎補項目有機(jī)配合起來，相互補充，拾遺補缺，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)，充分發(fā)揮財政支農(nóng)項目資金的使用效益，促進(jìn)村級公益事業(yè)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。

（三）全力打造美麗鄉(xiāng)村建設(shè)品牌。一是嚴(yán)格按照“四個條件”選擇美麗鄉(xiāng)村試點村。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點“四個條件”是湖北省綜改辦率先提出的，帶有鮮明的“一事一議”財政獎補政策的特有屬性，必須一以貫之。對于單純的行政命令、盲目的貪大求洋、變相的政績工程、虛假的面子工程，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)都應(yīng)拒之門外，確?！耙皇乱蛔h”財政獎補在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的主導(dǎo)作用和擔(dān)當(dāng)責(zé)任。二是提升美麗鄉(xiāng)村建設(shè)水平。按照“一事一議”財政資金獎補政策“尊重民意、注重實效”的設(shè)計初衷，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念。要依托現(xiàn)有的山水脈絡(luò)以及獨特地域風(fēng)光，讓村莊融入大自然，讓農(nóng)民望山見水;要融入適宜的現(xiàn)代元素，繼承傳統(tǒng)文脈，讓群眾記住鄉(xiāng)愁;要保留村莊原始風(fēng)貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，使舊貌變新顏。三是整合資金開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。作為綜改部門著力打造的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，要率先加大投入強度，增加建設(shè)資金占比，體現(xiàn)主導(dǎo)作用。同時，要以美麗鄉(xiāng)村試點建設(shè)為平臺，以“一事一議”獎補資金為牽引，整合相關(guān)涉農(nóng)資金，充分發(fā)揮各級綜改辦與財政部門融為一體的優(yōu)勢，把綜改辦支持美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的旗幟舉起來，把品牌豎起來，把陣地鞏固起來。

（四）建立健全“一事一議”財政獎補配套政策。要以規(guī)范化、制度化、長效化為目標(biāo)，在操作和實施層面的制度建設(shè)上下大力氣，完善操作程序，堵塞制度漏洞，建立風(fēng)險防范機(jī)制，健全“一事一議”財政獎補配套制度，規(guī)范項目實施、后期管理和有關(guān)基礎(chǔ)工作。一是跨越籌資籌勞“硬杠桿”。“一事一議”財政獎補政策要突出村級公益事業(yè)必須實行村民自議，而項目籌資籌勞這個硬杠桿可以弱化，不與獎補比例掛鉤，不與項目驗收掛鉤。二是簡化項目操作流程。目前，“一事一議”財政獎補工作程序有規(guī)劃、申報、初審、審批、實施、驗收、資金撥付、建檔等八個工作流程，程序多、耗時長、要求嚴(yán)、操作難。如何簡化操作流程，需要從政策層面予以設(shè)計。三是健全“一事一議”財政獎補考核制度?？h級政府對鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)政府對村委會，都要把“一事一議”財政獎補工作實績、工作成效納入年度考核范疇，探索建立績效評價制度，彰顯“一事一議”財政獎補工作的時代特征，放大“一事一議”財政獎補的惠民效應(yīng)。

（作者單位：湖北省咸寧市財政局）

責(zé)任編輯：欣聞