新農(nóng)村建設(shè)中的村社結(jié)合管理模式研究

陸培敏

[摘 要]在新農(nóng)村建設(shè)中，國(guó)家政策的改變使政策向農(nóng)村建設(shè)傾斜，在政策的扶持下，大量的資源向農(nóng)村輸入，隨之展開(kāi)的“資本下鄉(xiāng)”運(yùn)動(dòng)使農(nóng)村市場(chǎng)得到拓展，農(nóng)村原有村落形態(tài)不能滿足農(nóng)村發(fā)展的需求，一大批農(nóng)村社區(qū)進(jìn)入建設(shè)或完成建設(shè)，成為新農(nóng)村建設(shè)中的熱點(diǎn)之一。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)完成之后，維護(hù)和管理農(nóng)村社區(qū)，維持其正常的秩序，成為農(nóng)村社區(qū)的關(guān)鍵。本文認(rèn)為，新農(nóng)村建設(shè)中，大量實(shí)踐與探索概括形成各具特色農(nóng)村社區(qū)管理模式的同時(shí)提供了大量的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，但是，農(nóng)村社區(qū)管理中仍然存在諸多問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]新農(nóng)村建設(shè)；村社結(jié)合；管理模式

[中圖分類號(hào)]F328 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2015）08 — 0117 — 02

中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆六中全會(huì)召開(kāi)以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為農(nóng)村發(fā)展的工作重點(diǎn)之一，特別是在新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)中，在國(guó)家政策傾斜與資源利益輸入的推動(dòng)下，農(nóng)村市場(chǎng)得到拓展，農(nóng)村原有 “自然村落”或“行政村”等形態(tài)不再適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)成為中國(guó)農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展的必然趨勢(shì)。隨著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作的不斷開(kāi)展，農(nóng)村社區(qū)管理成為建設(shè)過(guò)程中不得不面對(duì)的重要問(wèn)題。在實(shí)踐過(guò)程中，農(nóng)村社區(qū)的管理主體不斷摸索針對(duì)不同情況形成各具特色的農(nóng)村社區(qū)管理模式，例如：村落自我組織模式、村社結(jié)合管理模式、村企共同治理模式。筆者認(rèn)為，在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，社區(qū)管理模式的形成與構(gòu)建并不能完全消除農(nóng)村社區(qū)管理過(guò)程中的諸多問(wèn)題，甚至社區(qū)管理模式本身會(huì)對(duì)農(nóng)村社區(qū)的管理形成一定阻礙，影響農(nóng)村社區(qū)的管理成效。由此，本文選取村落結(jié)合管理模式，試圖發(fā)現(xiàn)并分析在新農(nóng)村建設(shè)背景下，社區(qū)管理過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的建議與對(duì)策進(jìn)行解決。

一、農(nóng)村社區(qū)管理的概念及意義

中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆六中全會(huì)后，農(nóng)村形態(tài)進(jìn)入了高速發(fā)展階段，從原有的“自然村落”與“行政村”演變成為“農(nóng)村社區(qū)”，其中外部性因素成為農(nóng)村形態(tài)演變的重要推動(dòng)力，因此“農(nóng)村社區(qū)”是以自然村與行政村為主，在國(guó)家規(guī)劃性制度等外部力量的推動(dòng)下，政府與農(nóng)村共同構(gòu)建的新型管理模式，其目的是實(shí)現(xiàn)政府、農(nóng)村之間的社會(huì)生活、公共事務(wù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展“合作管理”關(guān)系。

隨著農(nóng)村社區(qū)管理的不斷摸索與實(shí)踐，農(nóng)村社區(qū)管理也逐漸完善并形成模式。模式是對(duì)事物存在方式的高度抽象和概括，是經(jīng)驗(yàn)與理論之間的一種知識(shí)系統(tǒng)，它具有可操作性與可推廣性，農(nóng)村社區(qū)管理模式是在農(nóng)村社區(qū)管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)行反思與概括得到的具有代表意義的參照標(biāo)準(zhǔn)，它在實(shí)踐與操作過(guò)程中通過(guò)對(duì)社區(qū)進(jìn)行一些系列管理活動(dòng)，維持社區(qū)秩序，保證社區(qū)居民生活質(zhì)量。

本文選取的村社結(jié)合管理模式，是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)下，保留原有村民委員會(huì)，由村民委員會(huì)和社區(qū)管理組織相互協(xié)作，進(jìn)行社區(qū)治理的制度安排與運(yùn)行模式。村社結(jié)合模式適用于在外部性力量推動(dòng)下，由若干個(gè)自然村或行政村組合而成的農(nóng)村社區(qū)，其既能保證原有村落保留原有的自治能力，又能統(tǒng)一農(nóng)村社區(qū)的管理能力，保證管理組織的管理效能。

二、村社結(jié)合管理模式中存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)村社區(qū)生態(tài)環(huán)境的脆弱性

在農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)與管理過(guò)程中，農(nóng)村生態(tài)問(wèn)題始終是一個(gè)不容忽視的問(wèn)題。農(nóng)村居民與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系日益惡化，嚴(yán)重影響農(nóng)村社區(qū)的社會(huì)生活環(huán)境和社區(qū)為居民提供的公共服務(wù)的質(zhì)量，農(nóng)村生態(tài)問(wèn)題因此成為農(nóng)村社區(qū)管理中的一個(gè)熱點(diǎn)，其大致存在以下兩種情況：一是對(duì)農(nóng)村原有生態(tài)環(huán)境的破壞；二是農(nóng)村環(huán)境污染的增加。

在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，農(nóng)村自然村與行政村原有村落布局被打破，農(nóng)村社區(qū)成為農(nóng)村居民的主要聚居地，農(nóng)村土地規(guī)劃成為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與管理的核心工作之一。同時(shí)“資本下鄉(xiāng)”運(yùn)動(dòng)展開(kāi)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的不斷拓展，地方企業(yè)興起，再一次牽扯農(nóng)村土地使用問(wèn)題。一方面，隨著農(nóng)村社區(qū)與農(nóng)村企業(yè)的建設(shè)推進(jìn)，農(nóng)村對(duì)于土地資源的需求量不斷增加。為了滿足日益劇增的土地需求量，大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地遭到破壞，轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，投入到農(nóng)村土地的建設(shè)之中。在2014年國(guó)家農(nóng)業(yè)部首次對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行評(píng)級(jí)中（以二調(diào)前國(guó)土數(shù)據(jù)為基數(shù)），評(píng)價(jià)為7至10等的土地僅占總面積的1/4，體現(xiàn)了我國(guó)耕地質(zhì)量不斷下降的問(wèn)題；另一方面，在農(nóng)村土地建設(shè)的規(guī)劃初期，沒(méi)有考慮到農(nóng)村土地的還原問(wèn)題，尤其是在農(nóng)村企業(yè)的建設(shè)方面。多數(shù)情況中，在經(jīng)濟(jì)合同到期又沒(méi)有較好經(jīng)濟(jì)收益的情況下，投資企業(yè)往往會(huì)選擇撤資，大量與企業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的建設(shè)、生產(chǎn)設(shè)施被遷走，企業(yè)卻未對(duì)用地采取相應(yīng)的保護(hù)措施，使得許多用地失去了耕作能力，成為“廢地”。

在農(nóng)村社區(qū)建成之后，農(nóng)村社區(qū)作為農(nóng)民居民的主要聚居地，大量農(nóng)村居民生活在農(nóng)村社區(qū)之中，這意味著大量農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生。作為壞境遭到破壞的受害者往往在社區(qū)生活過(guò)程中成為農(nóng)村垃圾的主要生產(chǎn)者和環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生源，直接或間接的引起環(huán)境的污染與破壞。

（二）農(nóng)村社區(qū)民俗舊約的約束性

農(nóng)村社區(qū)一般由若干個(gè)農(nóng)村村落組建而成，在原有農(nóng)村村落中，村民在長(zhǎng)期社會(huì)生活、生產(chǎn)勞作過(guò)程產(chǎn)生了基于村民人際關(guān)系基礎(chǔ)之上的民俗舊約，村民通過(guò)遵循民俗舊約維持村落的生活秩序，保證村落穩(wěn)定，但是，在農(nóng)村社區(qū)建立后，村民轉(zhuǎn)移到農(nóng)村社區(qū)之中，村落社會(huì)中原有的民俗舊約也成為社區(qū)社會(huì)環(huán)境之中的“隱性規(guī)則”。

但是，農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)與管理過(guò)程中，社區(qū)居民委員會(huì)為了維持社區(qū)的秩序，保證社區(qū)的正常運(yùn)行，維護(hù)社區(qū)居民的利益會(huì)制定相應(yīng)的管理制度，通過(guò)成文的管理制度形成透明、穩(wěn)定的社區(qū)生活規(guī)章，幫助委員會(huì)達(dá)到管理農(nóng)村社區(qū)的目的。然而，在制定成文社區(qū)制度的過(guò)程中，社區(qū)居民委員會(huì)缺乏與村民委員會(huì)進(jìn)行積極、合理的溝通，沒(méi)有充分了解村民的想法與意愿，忽視了民俗舊約的存在，造成社區(qū)管理制度與民俗舊約之間的沖突，這種沖突不僅成為了社區(qū)居民社會(huì)生活中的困惑，更成為了社區(qū)居民委員會(huì)在管理過(guò)程中的障礙。

（三）農(nóng)村社區(qū)對(duì)行政力量的依賴性

在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，國(guó)家政策的出臺(tái)和相關(guān)資源的輸入使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)入一個(gè)高速發(fā)展的階段，一大批農(nóng)村社區(qū)得以建立。在政策的優(yōu)惠之下，農(nóng)村市場(chǎng)的投資回報(bào)收益可觀，形成了一系列的“資本下鄉(xiāng)”運(yùn)動(dòng)，大量的資金與資源進(jìn)一步涌入農(nóng)村市場(chǎng)，在拓展農(nóng)村市場(chǎng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也成為推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要力量。

然而，在外部性因素與力量強(qiáng)力推動(dòng)下才得以建設(shè)完成的農(nóng)村社區(qū)，對(duì)行政力量產(chǎn)生了過(guò)度依賴性。尤其是在農(nóng)村社區(qū)后續(xù)的管理過(guò)程中，由于農(nóng)村社區(qū)的建立已經(jīng)體現(xiàn)了它的“示范性”，無(wú)法繼續(xù)“吸引”行政力量，使其在社區(qū)管理過(guò)程中缺少行政力量的投入跟進(jìn)，農(nóng)村社區(qū)管理與維護(hù)舉步維艱。

三、新農(nóng)村建設(shè)中村社結(jié)合管理模式問(wèn)題的對(duì)策與建議

（一）構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)完整業(yè)務(wù)管理體系

在農(nóng)村社區(qū)化管理過(guò)程中，生態(tài)環(huán)境污染作為一個(gè)重點(diǎn)的問(wèn)題，其所陷入的困境是農(nóng)村社區(qū)生活、生產(chǎn)污染垃圾處于無(wú)人收集、無(wú)人管理的狀態(tài)。這個(gè)問(wèn)題的產(chǎn)生一方面是由于農(nóng)村居民沿襲了原有農(nóng)村生活的舊俗，使他們?cè)谵r(nóng)村社區(qū)的生活環(huán)境下無(wú)法適應(yīng)相關(guān)的垃圾處理措施，隨意處理生活、生產(chǎn)垃圾，破壞了農(nóng)村社區(qū)的生活生態(tài)環(huán)境；另一方面在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)之初，農(nóng)村社區(qū)沒(méi)有建立完整的業(yè)務(wù)管理的體系，在垃圾搜集、運(yùn)輸、處理上缺乏技術(shù)、設(shè)施。同時(shí)，農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)本身過(guò)度依賴外部性力量，在后續(xù)的管理過(guò)程中，業(yè)務(wù)管理更缺乏相應(yīng)資金的支持，甚至無(wú)法保證業(yè)務(wù)管理設(shè)備的采購(gòu)、維修上的支出，嚴(yán)重影響農(nóng)村社區(qū)的業(yè)務(wù)管理運(yùn)行質(zhì)量。

因此，破解農(nóng)村社區(qū)環(huán)境污染的困境，必須從根源出發(fā)，建立完整完善的業(yè)務(wù)管理體系，從兩個(gè)方面進(jìn)行入手構(gòu)建業(yè)務(wù)管理體系。一方面是與管轄農(nóng)村社區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行合作，以業(yè)務(wù)外包形式借助市場(chǎng)的力量為農(nóng)村社區(qū)提供配套業(yè)務(wù)管理體系。社區(qū)居民委員會(huì)通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，選擇合適的業(yè)務(wù)管理公司對(duì)農(nóng)村社區(qū)業(yè)務(wù)進(jìn)行承包。既避免了農(nóng)村社區(qū)管理組織自身進(jìn)行業(yè)務(wù)管理過(guò)程中出現(xiàn)的非專業(yè)性問(wèn)題，又能保證社區(qū)業(yè)務(wù)的質(zhì)量；另一方面，資金作為構(gòu)建社區(qū)業(yè)務(wù)管理體系的前提與基礎(chǔ)，社區(qū)居民委員會(huì)可以尋求社區(qū)內(nèi)部力量的支持。通過(guò)對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行關(guān)于社區(qū)污染與業(yè)務(wù)管理的宣傳與信息普及，使居民認(rèn)識(shí)到社區(qū)業(yè)務(wù)管理的重要性，并以民主協(xié)商的方式，與社區(qū)居民進(jìn)行溝通與交流，共同確定社區(qū)業(yè)務(wù)管理費(fèi)用并進(jìn)行征收，保證社區(qū)擁有充足的資金維持社區(qū)業(yè)務(wù)管理體系的運(yùn)行。

（二）建立透明、公開(kāi)的信息溝通平臺(tái)

民俗舊約的約束性問(wèn)題，其根源在于社區(qū)居民委員會(huì)在管理過(guò)程中，缺乏與村民委員會(huì)、社區(qū)居民積極、合理的溝通機(jī)制。農(nóng)村社區(qū)居民委員會(huì)作為社區(qū)的管理主體，其目的是維護(hù)社區(qū)集體的利益，保證每一個(gè)社區(qū)居民能夠共享農(nóng)村發(fā)展的成果，在本質(zhì)上與社區(qū)居民利益不存在沖突，只存在個(gè)體分配上的差別。但是，由于社區(qū)居民委員會(huì)缺乏與居民之間充足的溝通，使社區(qū)管理制度無(wú)法貼近社區(qū)居民需求，體現(xiàn)社區(qū)居民意愿與利益，形成了社區(qū)居民對(duì)社區(qū)管理制度抵制的現(xiàn)象。因此，社區(qū)居民委員會(huì)需要建立公平、公正、公開(kāi)的信息交流平臺(tái)，借助交流平臺(tái)，社區(qū)居民委員會(huì)與社區(qū)居民進(jìn)行及時(shí)的溝通，傳達(dá)社區(qū)管理組織意圖，同時(shí)獲取社區(qū)居民的意愿與想法，對(duì)農(nóng)村社區(qū)管理制度不斷的完善，使其能夠在維護(hù)農(nóng)村社區(qū)集體利益的同時(shí)，更多的獲得個(gè)體居民的支持與認(rèn)可，使社區(qū)居民委員會(huì)在管理過(guò)程中擺脫民俗舊約的約束。

（三）增強(qiáng)社區(qū)居民、管理組織的自治意識(shí)

在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，行政力量等外部性力量的推動(dòng)使農(nóng)村發(fā)展速度加快，政策傾斜與資源的投入推動(dòng)著農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，但是這也導(dǎo)致了行政力量對(duì)農(nóng)村社區(qū)管理的過(guò)度干預(yù)，使農(nóng)村社區(qū)管理組織對(duì)行政力量過(guò)度依賴，削弱其原有的自治能力。

因此，在農(nóng)村社區(qū)化管理過(guò)程中需要增強(qiáng)社區(qū)居民的自治意識(shí)，發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)居民委員會(huì)和村民委員會(huì)在社區(qū)管理過(guò)程中自治作用。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)初期便積極投入到社區(qū)的建設(shè)中，參與農(nóng)村社區(qū)的規(guī)劃，合理利用村落自身的資源優(yōu)勢(shì)和農(nóng)村村民的社會(huì)關(guān)系，建立合理的招商制度，使農(nóng)村社區(qū)的自有資金形成良性循環(huán)，為農(nóng)村社區(qū)化管理提供堅(jiān)實(shí)的資金保障。同時(shí)，建立公平、公正、公開(kāi)的民主協(xié)商平臺(tái)，使社區(qū)居民有渠道、有機(jī)會(huì)參與到社區(qū)化中，提升自身的主人翁精神，減少社區(qū)管理的負(fù)擔(dān)。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕李守經(jīng).農(nóng)村社會(huì)學(xué)〔M〕.北京：高等教育出版社，2000.

〔2〕中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部.第二次全國(guó)土地調(diào)查報(bào)告〔OL〕.http：//www.mlr.gov.cn/tdzt/tdgl/decdc/dccg/dczycg/，2014年1月17日訪問(wèn).

〔3〕李增元.農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)體制創(chuàng)新〔J〕.社會(huì)與人口研究，2012，（01）.

〔4〕喬成邦.新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：制約因素與路徑選擇〔J〕.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2014，（04）.

〔5〕高靈芝.農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治〔J〕.山東社會(huì)科學(xué)，2010，（06）.

〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕