多元信用監(jiān)管下的政府信用建設(shè)

陳麗君 朱蕾蕊

政府作為權(quán)威性的公共部門，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)具有強(qiáng)示范性和操控性影響力。因而在由政府信用、企業(yè)信用和個(gè)人信用建構(gòu)的社會(huì)信用體系中，政府信用是整個(gè)社會(huì)信用體系的核心。近年來(lái)，學(xué)界開(kāi)展了大量研究探討政府信用本質(zhì)、影響因素以及建設(shè)途徑，政府實(shí)踐部門也通過(guò)一系列手段加強(qiáng)信用建設(shè)。然而，無(wú)論是從實(shí)踐效果還是從理論視角看，我國(guó)現(xiàn)有的研究大多站在政府主體的位置，從政府自身行為改善的視角提出信用建設(shè)對(duì)策，基于各級(jí)地方政府本位主義以及政府無(wú)法避免存在的自身利益取向，現(xiàn)有政府信用建設(shè)手段的成效尚有待提高，政府信用建設(shè)尚需要多元主體參與監(jiān)管，從自律向他律轉(zhuǎn)變。本研究基于多元參與理論，提出并系統(tǒng)地分析了多元參與監(jiān)管政府信用建設(shè)的要素、機(jī)制，以及多元參與不同路徑的優(yōu)劣勢(shì)特征，提出了完善多元參與監(jiān)管政府信用建設(shè)的優(yōu)化路徑對(duì)策。

一、政府信用與政府信用建設(shè)的內(nèi)涵

(一)政府信用的內(nèi)涵

政府信用這一概念在國(guó)外學(xué)者眼中，與政府存在的根源及應(yīng)履行的職責(zé)緊密相關(guān)，因而政府信用的內(nèi)涵可以用聚焦政府起源與職責(zé)的著名理論(如社會(huì)契約理論、委托代理理論等)來(lái)闡釋。社會(huì)契約論認(rèn)為，公民在共同意愿的基礎(chǔ)上建立起政府，賦予政府維護(hù)社會(huì)秩序、彰顯公平正義的公權(quán)力與權(quán)威。這種契約關(guān)系的建立首先以公眾對(duì)政府充分信任為前提，本質(zhì)上則有賴于政府維護(hù)公民權(quán)益的能力與意愿。在此基礎(chǔ)上，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)政府信用的內(nèi)涵進(jìn)行了一系列的探討。總體來(lái)看，學(xué)者們將“政府信用”定義為政府獲得社會(huì)公眾信任所具備的能力條件，這里的能力包括政府踐約守諾的能力與意圖兩方面①David J.Houston ＆ Lauren Howard Harding，Public Trust in Government Administrators:Explaining Citizen Perceptions of Trustworthiness and Competence［J］，Public Integrity，16(1)(2013)，pp.53 －76.。具體指公眾感知到的政府在誠(chéng)實(shí)、守諾、公平公正三方面的踐行程度②陳麗君、張存如:《政府誠(chéng)信:政府公信力的源泉和基礎(chǔ)——西方政府誠(chéng)信研究及其啟示》，《中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)》，2008年第3期。。舉例來(lái)說(shuō)，“誠(chéng)實(shí)”維度下主要考量政府的信息公開(kāi)和透明度問(wèn)題、政府組織與官員的腐敗問(wèn)題;“守諾”維度下主要考量政府對(duì)公眾的責(zé)任意識(shí)與回應(yīng)性問(wèn)題、政府職能履行與績(jī)效問(wèn)題;“公平公正”維度下主要考量政府履行行政行為、制定與執(zhí)行各項(xiàng)公共政策過(guò)程中的公平公正性問(wèn)題。

(二)政府信用建設(shè)的途徑和手段研究

針對(duì)政府信用和公信力建設(shè)，不少學(xué)者提出了諸多對(duì)策建議，不僅涵蓋政府職能轉(zhuǎn)變、公務(wù)員素質(zhì)與能力培養(yǎng)等提升政府自身信用水平的舉措，還包括制度完善、文化熏陶等優(yōu)化外部社會(huì)監(jiān)管環(huán)境的舉措。

表1.1 政府信用建設(shè)的視角

③ 郝玲玲:《政治溝通與公民參與:轉(zhuǎn)型期中國(guó)政府公信力提升的基本途徑》，《理論探討》，2012年第5期。

④ 朱光磊、周望:《在轉(zhuǎn)變政府職能的過(guò)程中提高政府公信力》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2011年第3期。

⑤ 范柏乃、張鳴:《地方政府信用影響因素及影響機(jī)理研究——基于116個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域的調(diào)查》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2012年第2期。

⑥ 屈勇:《社會(huì)公眾的網(wǎng)絡(luò)參與對(duì)政府信用的影響》，《行政與法》，2013年第2期。

⑦ 傅強(qiáng)、張宜松:《地方政府的信用失范與信用建設(shè)》，《理論探索》，2008年第2期。

⑧ 喻曉才:《當(dāng)前影響政府誠(chéng)信的突出問(wèn)題及應(yīng)對(duì)策略》，《行政與法》，2013年第12期。

⑨ S Kim ＆ J Lee，E － Participation，Transparency，and Trust in Local Participation，Public Administration Review，72(6)(2012)，pp.819 －828.

[10]于新循、付賢禹:《從自律走向他律:我國(guó)政府信用的法制化探徑》，《社會(huì)科學(xué)研究》，2011年第2期。

但當(dāng)前大量研究關(guān)注的是政府自身在政府信用建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮的主觀能動(dòng)作用，而由于人性的天然弱點(diǎn)和政府非人格化的實(shí)現(xiàn)難度，僅從政府自律和倫理的視角難以有效建設(shè)政府信用。因此，研究從他律視角，通過(guò)政府信用的外部監(jiān)管來(lái)促進(jìn)政府信用建設(shè)，就顯得尤為重要。雖然當(dāng)前關(guān)于外部社會(huì)監(jiān)管政府信用的研究也比較豐富，但部分研究的視角相對(duì)微觀，比如僅針對(duì)某一類信用監(jiān)管路徑進(jìn)行有效性檢驗(yàn)。也有部分研究?jī)H對(duì)信用監(jiān)管路徑進(jìn)行簡(jiǎn)單的羅列與介紹，缺乏一定的分類框架進(jìn)行統(tǒng)合。

(三)多元參與監(jiān)管政府信用建設(shè)的理論依據(jù)——多元參與理論

多元參與理論的思想內(nèi)核脫胎于波蘭尼、奧斯特羅姆夫婦等學(xué)者倡導(dǎo)的治理理論，強(qiáng)調(diào)多元力量在解決公共問(wèn)題過(guò)程中的能動(dòng)性，提倡一種由多元主體參與的公共事物治理模式[11]伊利諾·奧斯特羅姆:《公共事務(wù)的治理之道》，余遜達(dá)、陳旭東譯，上海譯文出版社2012年版，第108頁(yè)。，這一理念為多元參與監(jiān)管政府信用建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的理論依據(jù)。

1.“單一”到“多元”轉(zhuǎn)變的治理目標(biāo)[12]費(fèi)月:《“多中心”治理模式在公共服務(wù)型政府中的運(yùn)用》，《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》，2009年第4期。。在當(dāng)代中國(guó)，政府依舊是治理的主體。但隨著實(shí)踐的發(fā)展，單一的政府治理模式在缺乏監(jiān)督機(jī)制、存在公共利益私利化的隱患和治理能力有限的情況下，面對(duì)日益復(fù)雜多變的治理問(wèn)題將越來(lái)越手足無(wú)措。而公民社會(huì)的快速成長(zhǎng)使得社會(huì)的治理動(dòng)機(jī)、治理能力日益凸顯，對(duì)治理活動(dòng)的參與、對(duì)政府治理能力與治理權(quán)力異化等問(wèn)題的監(jiān)督意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)。兩者力量的此消彼長(zhǎng)帶來(lái)了關(guān)系的調(diào)整，從“政府單一管制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)多元力量共同參與治理”的治理理念勢(shì)在必行。政府信用建設(shè)屬于治理范疇，多元參與政府信用監(jiān)管路徑，使來(lái)自政府以外的社會(huì)各類主體分別作為獨(dú)立的決策主體對(duì)于發(fā)現(xiàn)政府信用失范問(wèn)題、幫助政府尋求高績(jī)效的公共問(wèn)題解決途徑具有不可忽視的作用。

2.政府與社會(huì)互動(dòng)合作的運(yùn)作要求。多元參與理論強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)互動(dòng)合作的和諧關(guān)系。政府與社會(huì)多元主體共同作為治理主體，在發(fā)揮各自自主性與能動(dòng)性的同時(shí)，需要相互之間保持互動(dòng)、合作、信任的交互關(guān)系。多元參與政府信用建設(shè)為公眾與政府進(jìn)行對(duì)話溝通、社會(huì)對(duì)政府信用進(jìn)行監(jiān)管提供渠道。

3.公共決策民主化科學(xué)化的治理優(yōu)勢(shì)①費(fèi)月:《“多中心”治理模式在公共服務(wù)型政府中的運(yùn)用》，《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》，2009年第4期。。集思廣益、充分發(fā)揮各社會(huì)主體在公共管理領(lǐng)域的能動(dòng)性有助于公共決策民主化科學(xué)化，并且實(shí)現(xiàn)更好的治理，這也是多元參與理論的一大優(yōu)勢(shì)，為多元參與政府信用建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的理論依據(jù)。

政府信用是維系公民與政府關(guān)系的重要橋梁。隨著多元參與理念的影響，對(duì)公眾踐約守諾的過(guò)程在當(dāng)下不僅依靠政府主體的治理動(dòng)機(jī)與能力，還依賴社會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督與建言獻(xiàn)策。政府信用建設(shè)應(yīng)從單一政府主體向多元社會(huì)主體轉(zhuǎn)變，從政府自身信用監(jiān)管向多元參與監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

二、多元參與政府信用監(jiān)管要素

(一)多元參與

1.多元參與機(jī)制

善治的理念強(qiáng)調(diào)公民與社會(huì)在政府治理中的地位和作用，也強(qiáng)調(diào)政府與公民之間積極而富有成效的合作，政府信用本質(zhì)上是政府與公眾關(guān)系的體現(xiàn)與反饋，尤其隨著公民意識(shí)的逐漸加強(qiáng)和社會(huì)精神的傳播，公民社會(huì)在信用建設(shè)中扮演的角色越來(lái)越重要。

公民、專家、新聞媒體、第三部門、企業(yè)等社會(huì)各主體通過(guò)不同的多元參與路徑，以一種平行的、自主的合作與對(duì)話機(jī)制，參與政府公共決策制定、政府組織與官員言行監(jiān)督，促使政府誠(chéng)實(shí)、守信并做到公平正義，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家的善治。

圖2.1 多元參與機(jī)制示意圖

2.多元參與促進(jìn)政府信用建設(shè)的內(nèi)在邏輯

首先，政府信用建設(shè)以提升公眾對(duì)政府的信任水平為目的，公眾對(duì)政府的信任客觀上源自政府的治理動(dòng)機(jī)與能力、主觀上源自公眾對(duì)政府的認(rèn)同感，多元參與有助于公眾切實(shí)獲取并分析政府治理的動(dòng)機(jī)與能力信息，基于公眾立場(chǎng)對(duì)治理問(wèn)題建言獻(xiàn)策、對(duì)政府不當(dāng)言行加以監(jiān)督，敦促政府不斷加強(qiáng)踐約守諾的能力;

其次，政府樹(shù)立多元參與理念、積極拓寬多元參與渠道，為公眾參與監(jiān)督提供可能性、促進(jìn)公眾參與能力提升，有助于加強(qiáng)公眾對(duì)政府的認(rèn)同感;

此外，政府與社會(huì)公眾在平等、自主的合作與對(duì)話機(jī)制下，實(shí)現(xiàn)雙向積極互動(dòng)，不僅有助于公眾治理主體地位的進(jìn)一步明確，加快參與式民主的形態(tài)構(gòu)建，也有助于國(guó)家與社會(huì)實(shí)現(xiàn)緊密配合、長(zhǎng)效共治(如圖2.2)。

圖2.2 多元參與政府信用建設(shè)的內(nèi)在邏輯

(二)政府信用建設(shè)的多元參與監(jiān)管路徑

目前，多元參與政府信用建設(shè)的路徑種類多樣，為區(qū)分多元參與路徑種類，以參與主體數(shù)量與政府態(tài)度為兩大維度，劃分“2×2”四個(gè)象限，將所有多元參與路徑納入框架中(詳見(jiàn)下圖2.3)。

政府信用失范反映在各種社會(huì)問(wèn)題之中，由于社會(huì)問(wèn)題的性質(zhì)不同，參與信用監(jiān)督的主體數(shù)量也不同。當(dāng)涉及大范圍的社會(huì)公益，如油價(jià)水價(jià)上調(diào)、項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)等與百姓生活休戚相關(guān)的問(wèn)題時(shí)，關(guān)注并參與討論監(jiān)督的主體覆蓋面就較廣;當(dāng)政府權(quán)力影響私益糾紛時(shí)，信用監(jiān)督的主體較為單一，一般為相關(guān)私益的當(dāng)事人;當(dāng)問(wèn)題有一定的聚焦點(diǎn)和較強(qiáng)的專業(yè)性，如政府采購(gòu)的程序漏洞、官員失責(zé)問(wèn)題，則需要有一定專業(yè)基礎(chǔ)的監(jiān)督主體。多主體參與監(jiān)督模式主要有全民網(wǎng)絡(luò)參與和聽(tīng)證會(huì)，少主體參與模式則有媒體監(jiān)督、信訪、第三方監(jiān)督等。

然而，由于監(jiān)督機(jī)制的缺失、信用信息可獲得的限制等條件限制，社會(huì)主體并非自由選擇參與方式，因政府的態(tài)度而異。在政府主動(dòng)的情境下，社會(huì)主體對(duì)政府信用予以監(jiān)督的方式主要有:聽(tīng)證會(huì)、舉報(bào)信箱、信用監(jiān)督員、第三方政府信用評(píng)價(jià)。聽(tīng)證會(huì)是政府為尋求公眾意見(jiàn)、論證決策合理性而主動(dòng)主持組織起來(lái)的;舉報(bào)信箱則是政府為公眾提供揭發(fā)政府官員不當(dāng)行為的渠道;信用監(jiān)督員和第三方政府信用評(píng)價(jià)亦是政府向社會(huì)招募或委托第三方進(jìn)行外部信用監(jiān)督的方式。無(wú)論是政府出面組織聽(tīng)證，還是提供監(jiān)督渠道、將信用評(píng)價(jià)服務(wù)外包，均體現(xiàn)了政府對(duì)外部信用監(jiān)督的推力作用和主動(dòng)姿態(tài)。與政府主動(dòng)相對(duì)，政府被動(dòng)接受監(jiān)督的情境下，主要有媒體、公眾、第三方組織三種主體參與監(jiān)督，監(jiān)督方式分別對(duì)應(yīng)為媒體監(jiān)督、信訪、第三方組織監(jiān)督。

1.I象限:參與主體多、政府主動(dòng)

聽(tīng)證會(huì)是這一類型路徑的代表。聽(tīng)證會(huì)是指在政府決策過(guò)程中，為聽(tīng)取有關(guān)團(tuán)體、專家學(xué)者的意見(jiàn)，特別是聽(tīng)取與該決策有利害關(guān)系的當(dāng)事人的意見(jiàn)而舉行的會(huì)議①丁煌:《聽(tīng)證制度:決策科學(xué)化和民主化的重要保證》，《政治學(xué)研究》，1999年第1期。。政府舉行聽(tīng)證會(huì)目的在于集思廣益，促進(jìn)決策科學(xué)化民主化，同時(shí)，舉行聽(tīng)證會(huì)也是政府對(duì)外界公開(kāi)決策細(xì)節(jié)、尋求人民監(jiān)督的表現(xiàn)，有助于政府信息公開(kāi)與透明政府建設(shè)。

自1996年，“行政處罰聽(tīng)證”制度開(kāi)始建立，聽(tīng)證會(huì)首次用于行政執(zhí)法領(lǐng)域;1997年，“價(jià)格決策聽(tīng)證”制度建立;2000年，“立法聽(tīng)證”制度繼而建立，規(guī)定了法律出臺(tái)的程序和公眾參與規(guī)范;2006年，環(huán)保部就公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制規(guī)定了將聽(tīng)證會(huì)納入公眾意見(jiàn)表達(dá)的方式之一。經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，聽(tīng)證會(huì)制度日趨成熟，是公共決策和公眾參與相結(jié)合的有力舉措。因此，聽(tīng)證會(huì)無(wú)疑在政府信用監(jiān)管上起到了政府信息公示、政府決策反饋的監(jiān)督約束作用。

2.II象限:參與主體多、政府被動(dòng)

網(wǎng)絡(luò)全民參與作為目前參與主體數(shù)量與類型最多、政府處于相對(duì)被動(dòng)地位的參與路徑，近年來(lái)在政府信用建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮了越來(lái)越顯著的作用。網(wǎng)絡(luò)參與指公眾針對(duì)政府官員個(gè)體及政府組織的信用狀況，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與平臺(tái)，以虛擬網(wǎng)民或網(wǎng)絡(luò)共同體的身份，開(kāi)展信息發(fā)布、網(wǎng)絡(luò)討論及互動(dòng)等形式的政府信用認(rèn)知與監(jiān)督活動(dòng)②顧麗梅:《網(wǎng)絡(luò)參與政府治理角色變遷之反思》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2011年第1期。。網(wǎng)絡(luò)參與的興起，與政府平民化、扁平化治理的趨勢(shì)相契合:促進(jìn)了從單一話語(yǔ)主體向多元對(duì)話體系的過(guò)渡;利益獨(dú)享向利益共享的治理理念發(fā)展;政府角色從管理者、控制者向談判者、協(xié)調(diào)者、合作者的轉(zhuǎn)變。

憑借網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，網(wǎng)絡(luò)參與路徑具備進(jìn)入門檻低、操作便捷、承載力強(qiáng)大、虛擬性、開(kāi)放性、即時(shí)性、傳播性等特點(diǎn)。通過(guò)廣泛的網(wǎng)絡(luò)參與和對(duì)話溝通，建構(gòu)公共話語(yǔ)體系，激發(fā)了公眾參與監(jiān)督政府的積極性、使公眾認(rèn)知并監(jiān)督政府信用狀況的能力大大提高。

3.III象限:參與主體少、政府被動(dòng)

媒體監(jiān)督、信訪、第三方組織監(jiān)督屬于參與主體類型或數(shù)量相對(duì)較少、政府被動(dòng)的路徑類型。其中，媒體監(jiān)督指報(bào)紙、刊物、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)媒體等對(duì)政府組織及官員個(gè)體正負(fù)面的行為進(jìn)行報(bào)道、擴(kuò)散、宣傳(或抨擊)，從而起到監(jiān)督效果的多元參與路徑。媒體監(jiān)督憑借其信息傳播快、輻射面廣、影響力大的特點(diǎn)，成為了社會(huì)輿論較具感染力的傳聲筒和政府信用建設(shè)中極具影響力的參與路徑①劉宏民:《當(dāng)前我國(guó)媒體監(jiān)督的困境及其原因與對(duì)策分析》，《中國(guó)報(bào)業(yè)》，2012年第1期。。

信訪則指按照或不按照特定程序向各級(jí)人民政府反映情況、提出意見(jiàn)和維護(hù)合法權(quán)益的活動(dòng)，為政府組織的工作糾正紕漏、提出意見(jiàn)、促進(jìn)政府決策科學(xué)化民主化，同時(shí)為政府官員個(gè)體信用提供非常規(guī)監(jiān)督機(jī)制。

第三方組織監(jiān)督指由一些社會(huì)團(tuán)體或信用評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)作為政府(被監(jiān)督對(duì)象)、政府審計(jì)監(jiān)督部門(監(jiān)督主體)之外的“獨(dú)立第三方”，對(duì)政府信用進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)的參與路徑。一般這類組織主要由經(jīng)濟(jì)、法律等專家組成，其與政府及其監(jiān)督部門之間并不存在隸屬關(guān)系與利益關(guān)系，憑借自身的專業(yè)性對(duì)政府組織、官員行為展開(kāi)客觀、公正、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男庞帽O(jiān)督與評(píng)價(jià)。

4.IV象限:參與主體少、政府主動(dòng)

舉報(bào)信箱、信用監(jiān)督員、第三方政府信用評(píng)價(jià)屬于參與主體類型或數(shù)量相對(duì)較少、政府主動(dòng)的路徑類型。其中，舉報(bào)信箱是政府主動(dòng)設(shè)置于辦公場(chǎng)所或網(wǎng)絡(luò)上的實(shí)體或電子信箱，作為專門提供給社會(huì)公眾向政府部門舉報(bào)政府組織與官員不良行為的路徑。其作用類似于信訪，但區(qū)別在于舉報(bào)信箱是政府主動(dòng)向社會(huì)尋求監(jiān)督的路徑，而信訪是政府被動(dòng)應(yīng)對(duì)社會(huì)監(jiān)督的路徑。舉報(bào)信箱主要依靠信件、留言等方式傳遞舉報(bào)信息，具有針對(duì)性、匿名性等特點(diǎn)。

信用監(jiān)督員監(jiān)督指政府向社會(huì)招募，社會(huì)公眾通過(guò)個(gè)人自薦、單位推薦等方式，在經(jīng)過(guò)政府信用建設(shè)相關(guān)部門的審核后成為信用監(jiān)督員，享有一定權(quán)利、履行一定職責(zé)，對(duì)政府信用產(chǎn)生有別于政府內(nèi)設(shè)監(jiān)督部門作用的參與路徑。信用監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)具備強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)、個(gè)體的良好信用等前提條件，享有參與政府信用建設(shè)各類活動(dòng)、政府信用狀況優(yōu)先知情權(quán)等監(jiān)督職權(quán)。

委托—合同模式下的第三方政府信用評(píng)價(jià)指通過(guò)簽訂合同，政府委托獨(dú)立于政府之外的社會(huì)團(tuán)體或?qū)I(yè)性機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督與信用評(píng)價(jià)的參與路徑。其與上文中提到的第三方組織監(jiān)督不同，是建立在政府與第三方合作的基礎(chǔ)上，政府主動(dòng)尋求監(jiān)督的方式。這一路徑主要被應(yīng)用于政府采購(gòu)、政府公共服務(wù)外包等環(huán)節(jié)中②王萍萍:《論政府采購(gòu)第三方監(jiān)督》，《會(huì)計(jì)之友》，2011年第4期。石國(guó)亮:《慈善組織公信力重塑過(guò)程中第三方評(píng)估機(jī)制研究》，《中國(guó)行政管理》，2012年第9期。。

(三)政府信用建設(shè)多元參與路徑的優(yōu)劣勢(shì)

如果公民和領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)民主的觀念、價(jià)值和實(shí)踐給予強(qiáng)有力的支持，一種穩(wěn)定的民主前景就更加光明。政府對(duì)信用監(jiān)督參與主體的態(tài)度如何，是支持抑或反對(duì)，是名義支持還是實(shí)際支持，是主動(dòng)搭建互動(dòng)平臺(tái)或被動(dòng)接受監(jiān)督，都會(huì)直接影響到參與主體的參與熱情和參與效果。以政府信息公開(kāi)的實(shí)踐為例，在社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)中，政府部門往往獨(dú)霸大量?jī)?nèi)部信息，其他社會(huì)主體因?yàn)樾畔⒉蝗娑y以有效對(duì)政府信用實(shí)施監(jiān)管。要想有效推動(dòng)多元主體信用監(jiān)管，信息公開(kāi)是必不可少的重要前提，這就要求政府必須要轉(zhuǎn)變觀念，從被動(dòng)走向主動(dòng)，將社會(huì)監(jiān)督所必須信息主動(dòng)公之于眾。但參與主體的多還是少則必須要根據(jù)問(wèn)題的類型與特質(zhì)進(jìn)行區(qū)分，并不能說(shuō)多主體參與就一定優(yōu)于少主體參與。因此，在這里認(rèn)為右邊的路徑優(yōu)于左邊的路徑。

1.I象限:參與主體代表性較強(qiáng)

?？怂购兔桌赵凇逗蟋F(xiàn)代公共行政——話語(yǔ)指向》中指出三種類型的話語(yǔ)形式:一是少數(shù)人的對(duì)話，指向精英主義，缺點(diǎn)是對(duì)話的獨(dú)白性強(qiáng)，難以呈現(xiàn)公眾整體利益，對(duì)話的合法正當(dāng)性遭受質(zhì)疑;二是多數(shù)人的對(duì)話，容易導(dǎo)致無(wú)序和無(wú)政府狀態(tài);三是部分人的對(duì)話，它是最接近真實(shí)話語(yǔ)的對(duì)話形式，優(yōu)于少數(shù)人和多數(shù)人的對(duì)話。這也決定了后現(xiàn)代公共行政決策對(duì)話中的價(jià)值取向由少數(shù)人或多數(shù)人的對(duì)話轉(zhuǎn)向部分人的對(duì)話。出于參與的有效性考量和參與的數(shù)量限制，部分人的對(duì)話要求參與具有代表性主體:代表身份、代表構(gòu)成比例以及代表意見(jiàn)。身份的代表性和構(gòu)成比例的代表性從源頭上保證弱勢(shì)群體有自己的利益代言人，代表人數(shù)與利益群體的整體規(guī)模成比例;意見(jiàn)的代表性則是從效果上保證參與過(guò)程中的意見(jiàn)訴求表達(dá)與整體的利益群體一致。當(dāng)然，如果聽(tīng)證會(huì)成員選取時(shí)做了有偏的挑選，那代表性將存在一定問(wèn)題。

從參與形式透視的話語(yǔ)效益上判斷，多數(shù)量參與主體路徑下的全民網(wǎng)絡(luò)參與，代表性較低，民意表達(dá)不均勻，而政府精心組織下的聽(tīng)證會(huì)正是這樣一種部分人的對(duì)話，與第二象限的全民網(wǎng)絡(luò)參與同屬于多參與主體，但政府行為由被動(dòng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)。從身份、構(gòu)成比例和意見(jiàn)表達(dá)上來(lái)看，聽(tīng)證會(huì)的代表性都較全民網(wǎng)絡(luò)參與強(qiáng)。舉行聽(tīng)證會(huì)有助于政府在決策制定過(guò)程中獲得多元意見(jiàn)，促進(jìn)決策民主化科學(xué)化。政府決策的制定與執(zhí)行的最終受眾是社會(huì)公眾，因而在政府決策制定過(guò)程中加入聽(tīng)證會(huì)環(huán)節(jié)，使來(lái)自社會(huì)的各方代表，尤其是利益相關(guān)者有機(jī)會(huì)表達(dá)自身的看法與訴求，有利于促進(jìn)決策科學(xué)化民主化，并且有助于決策的執(zhí)行。政府決策科學(xué)民主化對(duì)贏得公眾信任、樹(shù)立政府威信有著巨大的推動(dòng)作用。

2.II象限:參與規(guī)范缺失

在圖2.3的多元參與路徑分類框架中，第二象限中參與主體多，政府被動(dòng)，在這一象限中，全民網(wǎng)絡(luò)參與是與之對(duì)應(yīng)的一條參與方式。網(wǎng)絡(luò)參與加強(qiáng)了公眾對(duì)政府組織信用的監(jiān)督，有助于政府提升行政效率與透明度，促進(jìn)政府決策的科學(xué)化和民主化。網(wǎng)民通過(guò)微博、網(wǎng)絡(luò)建言、博客評(píng)說(shuō)、在線交流、征集意見(jiàn)、網(wǎng)絡(luò)投票、網(wǎng)上提案等形式積極參與到政府決策中，有助于公眾與政府之間的對(duì)話與溝通，使政府決策更多體現(xiàn)民意，踐行更為有效;通過(guò)政府各大網(wǎng)站信息公開(kāi)、網(wǎng)民網(wǎng)絡(luò)爆料與網(wǎng)絡(luò)討論等形式，有助于加強(qiáng)政府透明度建設(shè)及政府不良行政管理舉措的糾正。然而，現(xiàn)實(shí)中由于網(wǎng)絡(luò)的虛擬性，公民在網(wǎng)絡(luò)參與中主要面臨三個(gè)困境:一是“數(shù)字鴻溝”導(dǎo)致“信息富有者”與“信息貧困者”參與權(quán)利與能力的落差，不利于民眾公平訴求權(quán)益;二是由于網(wǎng)絡(luò)參與的隱匿性，以及相關(guān)法制與體系的不完善，公民參與網(wǎng)絡(luò)治理的有序性及責(zé)任意識(shí)難以把控，道德失范、“施暴文化”以及政治謠言傳播現(xiàn)象不利于網(wǎng)絡(luò)參與的規(guī)范有序進(jìn)行;三是“群體極化”行為普遍，網(wǎng)絡(luò)輿論往往“一邊倒”，最終形成參與主體為少數(shù)精英人士所控制的局面，“話語(yǔ)權(quán)”的歸屬便成為一個(gè)難以確定的問(wèn)題，不利于政治參與的多元互動(dòng)。

3.III象限:參與意愿動(dòng)力不足

第三象限對(duì)應(yīng)的是政府被動(dòng)和少主體參與，這一象限下的參與方式主要有媒體監(jiān)督、信訪和第三方組織監(jiān)督。正因?yàn)檎粍?dòng)，這一象限下的幾大主要方式都存在監(jiān)督不力甚至扭曲的情況。例如，體制外信訪存在極端、虛假成分，阻礙政府組織正常運(yùn)行、侵犯官員隱私。部分信訪者采取極端的信訪行為，如夸大虛假情況、大規(guī)模上訪等，不僅不利于政府信用建設(shè)，還阻礙了政府工作的正常運(yùn)行、影響官員的個(gè)人生活、帶來(lái)社會(huì)矛盾;而體制內(nèi)信訪由于屬地管理、“人治”色彩濃厚，信訪者容易遭受打擊。如此也將大大打擊信訪者的監(jiān)督信心。

媒體監(jiān)督由于缺乏自律性及完善的監(jiān)督機(jī)制，公信力不足。受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，一些媒體拋開(kāi)社會(huì)責(zé)任而做出歪曲性或者導(dǎo)向性報(bào)道以謀取私利;在監(jiān)督機(jī)制方面存在缺乏與其他媒體及政府監(jiān)督職能部門的協(xié)作、片面關(guān)注公共事件結(jié)果而忽略發(fā)生原因及后續(xù)發(fā)展等問(wèn)題，使得媒體監(jiān)督無(wú)法起到西方國(guó)家“第四權(quán)力”的作用，乃至對(duì)政府信用建設(shè)造成負(fù)面影響。

第三方組織監(jiān)督則由于處于外部環(huán)境，其獲得政府信用資料數(shù)據(jù)等監(jiān)督能力仍然有限，同時(shí)無(wú)償監(jiān)督無(wú)法激起第三方組織的監(jiān)督熱情。第三方組織可以為營(yíng)利性組織和非營(yíng)利性組織，監(jiān)督都需要花費(fèi)的人力物力和監(jiān)督的無(wú)償性之間的矛盾，使得部分第三方組織的監(jiān)督熱情銳減。

4.IV象限:參與有序監(jiān)督有力

區(qū)別于第三象限，第四象限中政府行為變?yōu)橹鲃?dòng)，由于政府主動(dòng)，其他參與主體便可較容易的獲得政府信息，因此也可以更為有效地實(shí)施信用監(jiān)督。在此條件下，舉報(bào)信箱便可充分發(fā)揮監(jiān)督作用，廣大人民群眾以親身體會(huì)為依據(jù)，以公開(kāi)信息為依托，向政府部門反映情況、表達(dá)意見(jiàn)，具有一定真實(shí)性、針對(duì)性，有助于政府了解政策及行政工作的問(wèn)題，掌握官員腐敗、違法信息，從而糾正自身工作失誤、懲處貪腐官員。

除通過(guò)信箱舉報(bào)外，信用監(jiān)督員也是一項(xiàng)有效措施。信用監(jiān)督員在與政府密切聯(lián)系，獲得政府大力支持的前提下展開(kāi)對(duì)政府信用的監(jiān)督，其擁有比外界更為詳實(shí)的政府信用信息、明確且有力的監(jiān)督職權(quán)、規(guī)范有效的監(jiān)督機(jī)制，形成一支區(qū)別于外部非制度化監(jiān)督力量的政府信用監(jiān)督隊(duì)伍，可以發(fā)揮獨(dú)特的監(jiān)督效果。信用監(jiān)督員往往由來(lái)自不同社會(huì)崗位的富有責(zé)任心及信用良好的群眾擔(dān)任，不同于政府內(nèi)設(shè)的從屬于政府部門的信用監(jiān)督部門監(jiān)督人員，因而能夠更為自主、靈活且有效地發(fā)揮其對(duì)政府信用的監(jiān)督作用。

在政府采購(gòu)、政府公共服務(wù)外包等環(huán)節(jié)中，還有一種較為獨(dú)特的監(jiān)督方式——委托—合同模式下的第三方政府信用評(píng)價(jià)。與上文中提到的第三方組織監(jiān)督不同，委托合同模式是建立在政府與第三方合作的基礎(chǔ)上，政府主動(dòng)尋求監(jiān)督的方式。這一路徑主要被應(yīng)用于政府采購(gòu)、政府公共服務(wù)外包等環(huán)節(jié)中。由于政府處于政府采購(gòu)的買方市場(chǎng)，擁有巨大的權(quán)力容易形成腐敗。相關(guān)官員利用職權(quán)之便，私下收受供應(yīng)商賄賂，并達(dá)成訂購(gòu)合約，極大地?fù)p害了政府的信用。政府采購(gòu)、公共服務(wù)外包等政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)性行為如果完全脫離價(jià)格機(jī)制的引導(dǎo)將造成公共資源的浪費(fèi)和效益的低下。在政府采購(gòu)過(guò)程中，委托第三方組織進(jìn)行采購(gòu)各環(huán)節(jié)監(jiān)督及對(duì)政府的信用評(píng)價(jià)，將有助于防止政府官員及相關(guān)部門的尋租腐敗行為。在這些政府活動(dòng)中納入第三方的信用監(jiān)督與評(píng)價(jià)，無(wú)疑對(duì)政府及投標(biāo)者施加了壓力，使其更多地體現(xiàn)價(jià)格機(jī)制，大大提高了這類活動(dòng)的效益。與此同時(shí)，政府的招標(biāo)、交易等過(guò)程透明度大大提升，有利于政府信譽(yù)的樹(shù)立。

三、完善多元參與政府信用監(jiān)管路徑的對(duì)策建議

基于多元參與監(jiān)管路徑的類型劃分與優(yōu)劣勢(shì)分析，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)著力促進(jìn)多元監(jiān)管路徑從政府“被動(dòng)”到政府“主動(dòng)”轉(zhuǎn)變，優(yōu)化聽(tīng)證會(huì)、第三方政府信用評(píng)價(jià)等政府主動(dòng)下的信用監(jiān)管路徑，建立制度化的常設(shè)機(jī)制。良好的制度、利益共享的規(guī)則與原則，可以有效地引導(dǎo)人們最佳地運(yùn)用其智識(shí)從而有效地引導(dǎo)有益于社會(huì)的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并強(qiáng)制性地要求執(zhí)行者在制度框架內(nèi)進(jìn)行規(guī)范性的適當(dāng)行為。通過(guò)建立政府信用公示機(jī)制，加大信息公開(kāi)力度;健全社會(huì)監(jiān)管保障機(jī)制，維護(hù)參與主體監(jiān)督權(quán)使用;完善及時(shí)查處機(jī)制和倒逼機(jī)制，促進(jìn)問(wèn)題的最終實(shí)效解決;最后搭建協(xié)商溝通平臺(tái)，形成社會(huì)監(jiān)管——政府科學(xué)決策的良性互動(dòng)機(jī)制。

圖3.1 從被動(dòng)向主動(dòng)轉(zhuǎn)變的多元參與監(jiān)管體系的優(yōu)化

(一)建立政府信用公示機(jī)制

提高政府決策和行為的透明度，政府行為必須變得讓民眾可以預(yù)測(cè)和便于監(jiān)督。首先，建立信息公開(kāi)救濟(jì)制度，對(duì)信息公開(kāi)中公民權(quán)利受損的情況，建立信息公開(kāi)審查委員會(huì)以及不公開(kāi)審查制度，保障公民獲取真實(shí)信息的權(quán)力。其次，建立政府信用公示機(jī)制與公示系統(tǒng)。以政府信用公告為龍頭，以決策聽(tīng)證、行政透明、外部監(jiān)督為政府信用公告信息基礎(chǔ)，建立基于政府部門基礎(chǔ)信用數(shù)據(jù)的政府信用數(shù)據(jù)平臺(tái)，并以政府業(yè)務(wù)中應(yīng)用信用產(chǎn)品為重要指標(biāo)，按部門、分階段完善政府信用公告中的內(nèi)容，推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)的誠(chéng)信意識(shí)，形成政府信用風(fēng)氣。最后，提升政府的信息技術(shù)。積極引進(jìn)并熟練使用各種信息方法，包括采集、傳輸、存儲(chǔ)，保證信息在反映問(wèn)題實(shí)際情況上的效度和信度較高。

(二)健全社會(huì)監(jiān)管保障機(jī)制

社會(huì)監(jiān)管常觸碰到政府信用的敏感問(wèn)題乃至戳中痛點(diǎn)，因此蓄意阻撓、侵犯、打擊社會(huì)參與主體監(jiān)督權(quán)的行為時(shí)有發(fā)生。社會(huì)監(jiān)管制度的完善和正當(dāng)化，首先要從觀念上，樹(shù)立權(quán)利保障主義觀。過(guò)去將監(jiān)管當(dāng)做腐敗揭露、違法犯罪線索提供的工具主義觀，默認(rèn)了將監(jiān)督權(quán)置于舉報(bào)人義務(wù)的境地，已不適應(yīng)社會(huì)創(chuàng)新治理的新階段。權(quán)利保障主義監(jiān)管觀則基于監(jiān)管是公民基本權(quán)利的理念，將監(jiān)管人視為線索提供者和政府信用建設(shè)參與者的雙重身份，致力于公民與機(jī)關(guān)的共同努力以及良性互信的循環(huán)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)了從工具理性到價(jià)值理性的轉(zhuǎn)變。

其次，健全監(jiān)管人安全保障制度。監(jiān)管人有要求保密的權(quán)利，包括匿名舉報(bào)、拒絕出庭作證等。嚴(yán)厲制裁報(bào)復(fù)陷害的違法行為，報(bào)復(fù)陷害行為既涵蓋了嚴(yán)重的打擊報(bào)復(fù)犯罪行為，也包括監(jiān)管人受到換崗、撤職、停發(fā)工資等隱性的不公正對(duì)待。最后，建立激勵(lì)性監(jiān)管模式。以利益誘導(dǎo)和民主柔性的方式激發(fā)外部組織監(jiān)管的積極性和有效性。對(duì)突出貢獻(xiàn)的媒體、第三方組織、公民個(gè)人予以獎(jiǎng)勵(lì)，以宣示政府機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)監(jiān)管保護(hù)和支持的基本立場(chǎng)。為進(jìn)一步發(fā)揮監(jiān)管的激勵(lì)功能，按照監(jiān)管的貢獻(xiàn)大小予以不同等級(jí)的獎(jiǎng)勵(lì)。此外，為補(bǔ)償監(jiān)管人因舉報(bào)等遭受的直接經(jīng)濟(jì)損失，設(shè)立專門的救濟(jì)補(bǔ)償基金，在核實(shí)了監(jiān)管人實(shí)際遭受的損失后，由相關(guān)部門落實(shí)補(bǔ)償責(zé)任。

(三)完善及時(shí)查處機(jī)制和倒逼機(jī)制

社會(huì)監(jiān)管的最終目的并不在于揭露問(wèn)題，而是督促解決問(wèn)題。有些新聞熱點(diǎn)一時(shí)造成強(qiáng)大的輿論聲勢(shì)，但在逐步淡出公眾視線后真相仍石沉大海，相關(guān)責(zé)任人追責(zé)無(wú)果。因此對(duì)于社會(huì)主體所反映的問(wèn)題，政府職能部門要及時(shí)組織解決，倒逼問(wèn)責(zé)，避免監(jiān)督與問(wèn)責(zé)的斷裂。央視《焦點(diǎn)訪談》播出的《只能買“貴”不能買“對(duì)”》節(jié)目，報(bào)道了云南省大理州環(huán)保局強(qiáng)制餐飲商戶購(gòu)買指定品牌油煙凈化器的問(wèn)題，大理州紀(jì)委針對(duì)節(jié)目反映的問(wèn)題，迅速成立督查組進(jìn)行專項(xiàng)督查。通過(guò)成立由州委、州政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，紀(jì)檢、檢查等相關(guān)職能部門人員組成專項(xiàng)調(diào)查工作組，及時(shí)查清事實(shí)，并解決涉及到的問(wèn)題。大理州的及時(shí)查處機(jī)制為媒體監(jiān)督和政府追責(zé)的對(duì)接提供了好的示范經(jīng)驗(yàn)。

(四)搭建協(xié)商溝通平臺(tái)，推動(dòng)政策決策科學(xué)化

政府工作的困難在于，它不僅必須干得很好，而且必須讓公眾相信它干得很好。政府的及時(shí)互動(dòng)反饋是公民社會(huì)的監(jiān)督參與得以長(zhǎng)效維持的保障，因此政府應(yīng)疏通與民眾長(zhǎng)久聯(lián)系的渠道，完善信息綜合反饋機(jī)制，專門機(jī)構(gòu)要搭建與網(wǎng)民、公民社會(huì)共同體、媒體等實(shí)施有效互動(dòng)的協(xié)商溝通平臺(tái)，營(yíng)造全社會(huì)共同參與監(jiān)督的良好氛圍。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管數(shù)據(jù)的分析，例如信訪局加強(qiáng)信訪數(shù)據(jù)的分析，對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的信訪熱點(diǎn)問(wèn)題，如招生考試、金融財(cái)稅、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題予以關(guān)注，為政府部門決策提供重要依據(jù);聽(tīng)證會(huì)要與人民代表大會(huì)及政府辦公會(huì)議等具有決策性功能的會(huì)議緊密結(jié)合，建立政策咨詢與決策相互聯(lián)系的科學(xué)決策機(jī)制，從而將多主體利益真正納入決策考量。

最后值得一提的是，雖然社會(huì)監(jiān)管主體在政府信用多元監(jiān)管體系中的作用得到強(qiáng)調(diào)，政府內(nèi)部的自我監(jiān)督依然不容忽視。政府應(yīng)將自身及其官員的信用情況作為內(nèi)部監(jiān)督的主要內(nèi)容，在政府內(nèi)部建立從上至下的信用激勵(lì)制度。信用激勵(lì)機(jī)制圍繞對(duì)各級(jí)政府行政人員守信行為的獎(jiǎng)勵(lì)、失信行為的懲罰兩個(gè)方面規(guī)范權(quán)力的運(yùn)作。政府失信的初始動(dòng)機(jī)在于其失信成本小于可預(yù)見(jiàn)的最終獲取的效益，因此，有效的政府失信懲罰制度的功能便是使失信者清楚地認(rèn)識(shí)到其將要付出的代價(jià)足以抵付他所得到的實(shí)際利益的好處。一方面，要將政府信用指標(biāo)納入到行政績(jī)效考核體系，使政府工作人員的信用度直接與津貼、獎(jiǎng)金乃至政績(jī)掛鉤。同時(shí)，將行政責(zé)任追究賠償機(jī)制納入到信用救濟(jì)中，強(qiáng)化對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為的零容忍與制裁，杜絕專斷恣意。在官員的任職考核中，對(duì)政府信用實(shí)行一票否決制，并建立相應(yīng)的法律制裁措施。另外，要建立失信賠償制度，對(duì)由于政府失信給企業(yè)或個(gè)人造成的損失給予賠償。