論我國高級人民法院的職能——以行政審判為視角

廖希飛

高級人民法院(以下簡稱“高院”)在法院組織體系中具有特殊重要的地位，作為最高人民法院(以下簡稱“最高法院”)第一層級的下級法院和地方最高層級的法院，起著承上啟下的樞紐作用。在我國，由于沒有嚴(yán)格的法院職能分層設(shè)計，各級法院在職能上嚴(yán)重趨同。在司法改革的背景下，如何科學(xué)設(shè)計我國法院組織體系的職能分層，正確定位高院職能是一項重大的研究課題。同時，法院的權(quán)力監(jiān)督職能主要由行政審判承擔(dān)。在現(xiàn)行體制下，高院如何發(fā)揮行政審判對行政權(quán)的監(jiān)督職能是一大難題。此外，法院雖是國家的法院，但又身處地方。高院如何在中央與地方關(guān)系中發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，也亟待進(jìn)一步研究。鑒于本文的研究范圍和作者的研究旨趣，下面將主要圍繞高院的行政審判職能展開論述。

一、高院職能梳理

職能必存在于一定關(guān)系中。在實行司法獨立的國家，法院運(yùn)作環(huán)境相對單純，法院的職能定位主要解決各級法院之間的專業(yè)分工問題。我國目前還缺乏司法獨立的外部環(huán)境，法院職能的政治色彩相對濃厚。高院處于復(fù)雜的政治、社會關(guān)系之中，很難單純用西方的分析框架去解釋和解決中國問題。我國高院具體負(fù)有何種職能，應(yīng)當(dāng)置于其身處的四大主要關(guān)系中去觀察。

(一)司法與政治關(guān)系中的高院

司法與政治的關(guān)系，主要是司法獨立與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在這一關(guān)系框架下，高院不但要處理法律與黨的政策的關(guān)系，還要處理依法獨立審判與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，既要實現(xiàn)法律正確，又要確保政治正確。

1.作為獨立審判者的高院。根據(jù)《憲法》第126條的規(guī)定，高院依法獨立行使審判權(quán)。作為地方最高層級的法院，高院承擔(dān)著在轄區(qū)內(nèi)確立規(guī)則之治的重要職能，通過依法裁判，宣示法律規(guī)則。

2.作為被領(lǐng)導(dǎo)者的高院?！稇椃ā返?26條確立的司法獨立原則，只是有限的司法獨立，即中國語境下的依法獨立審判。作為被領(lǐng)導(dǎo)者的高院，為了確保政治正確，要自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行黨的政策。

(二)中央與地方關(guān)系中的高院

在中央與地方這一縱向關(guān)系框架下，高院扮演著法制統(tǒng)一捍衛(wèi)者和地方利益保護(hù)者的雙重角色。

1.作為法制統(tǒng)一捍衛(wèi)者的高院。司法權(quán)屬于中央事權(quán)。高院作為國家的省級司法機(jī)關(guān)，其重要職能在于維護(hù)國家法制統(tǒng)一，即在地方統(tǒng)一法律適用，確立規(guī)則之治。

2.作為地方利益保護(hù)者的高院。高院被深深地嵌入地方權(quán)力結(jié)構(gòu)中，其生存發(fā)展所依賴的資源——人財物都受制于地方黨政。因此，服務(wù)地方工作大局，為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展保駕護(hù)航，成為高院的中心工作。

(三)司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系中的高院

法院、行政機(jī)關(guān)(被告)、行政相對人(原告)是行政訴訟中的三方主體，法院與行政機(jī)關(guān)以及法院與行政相對人的關(guān)系是一體兩面。在此，我們集中考察法院與行政機(jī)關(guān)，即司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系下的高院職能。

1.作為政府監(jiān)督者的高院?！缎姓V訟法》第1條規(guī)定的行政訴訟目的之一即為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。在行政訴訟中，高院作為審判者，監(jiān)督作為被審判者的政府依法行政。

2.作為政府維護(hù)者的高院。修改前的《行政訴訟法》規(guī)定，行政訴訟目的之一在于維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)。在實踐中，高院履行此項職能時，監(jiān)督與維護(hù)并非并重，而是側(cè)重維護(hù)。

(四)法院組織體系中的高院

根據(jù)《憲法》和《人民法院組織法》的相關(guān)規(guī)定，上下級法院之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但實際上，上下級法院之間并非單純法律上的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。

1.作為被監(jiān)督、指導(dǎo)者的高院。最高法院通過司法解釋、司法政策、對請示案件的批復(fù)、指導(dǎo)性案例、二審以及審判監(jiān)督等方式，對高院進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。高院充當(dāng)著最高法院政策助手的角色。

2.作為監(jiān)督者、指導(dǎo)者的高院。高院主要通過績效考核、對請示案件的答復(fù)、參考性案例、法律適用意見、審判業(yè)務(wù)指導(dǎo)文件、二審以及審判監(jiān)督等方式，對下級法院進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。

二、高院職能批判

可見，中國語境下的高院職能并非單純限于法院組織體系中上下級法院職能分工。高院上述八種職能在四大關(guān)系中并非和諧統(tǒng)一的。對于高院職能的考察，不僅要看高院多數(shù)時候在做什么，更要看其在不同職能發(fā)生內(nèi)在沖突時作何選擇，而選擇的結(jié)果往往取決于權(quán)力對比關(guān)系以及現(xiàn)實的利益考量。

(一)高院職能政治化

在我國的特殊國情下，法院并不只是純粹法治意義上的法院，它還具有中國特色的政治功能。司法工具論在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)和法院領(lǐng)導(dǎo)中盛行，司法在一定程度上成為協(xié)助地方黨政機(jī)關(guān)維穩(wěn)、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和強(qiáng)化社會管理的工具。在實踐中，黨領(lǐng)導(dǎo)司法的原則在一定程度上被扭曲。地方黨委不限于方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)，有時會將直接干涉具體案件審理作為黨領(lǐng)導(dǎo)司法的重要方式，服務(wù)大局則成為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)司法的“合法化”路徑。高院要始終堅持政治正確，既要服務(wù)大局，又要司法為民。但當(dāng)“大局”與當(dāng)事人的具體權(quán)益在個案中相遇時，外生于法律規(guī)范的情景性因素就會制度性地進(jìn)入司法過程，法律問題容易被曲解成政治問題。高院審理案件要追求法律效果和政治效果、社會效果的統(tǒng)一，但問題在于政治效果、社會效果往往溢出于法律效果之外，政策的短期效應(yīng)也往往會突破或扭曲法律。

(二)高院職能地方化

在現(xiàn)行體制下，上下級法院之間的縱向關(guān)系要弱于法院與同級黨政機(jī)關(guān)的橫向關(guān)系。高院被深嵌于地方權(quán)力結(jié)構(gòu)中，與地方存在直接的利益關(guān)聯(lián)。高院的人財物受制于地方?？刂屏速Y源，也就相當(dāng)于控制了資源依賴者本身。而維護(hù)資源控制者的利益，也就相當(dāng)于維護(hù)自身的利益。“在雙重效忠的壓力之下，司法權(quán)將難以正當(dāng)?shù)匦惺?，最終的結(jié)果大抵上仍是不得不屈從地方權(quán)力的意志”。①賀衛(wèi)方:《司法改革中的上下級法院關(guān)系》，《法學(xué)》，1998年第9期。高院在某種程度上不再是國家法制統(tǒng)一的捍衛(wèi)者，而淪為地方利益的保護(hù)者。多少地方利益假以“政治”“大局”之名堂而皇之，危及中央權(quán)威，法院則曲意逢迎，“保駕護(hù)航”，危及國家法制統(tǒng)一。

(三)高院職能異化

在行政審判中，法院主要肩負(fù)著權(quán)力監(jiān)督的重要職能。但在地方化和政治化的背景下，高院表現(xiàn)出對行政權(quán)極強(qiáng)的依附性，甚至淪為行政權(quán)實施的工具。地方政府往往視法院為其職能部門，法院也往往如此自視。作為審判者的高院和作為依附者的高院，在行政審判工作中遭遇身份尷尬，其獨立性與公正性得不到根本保障，實踐中存在大量“選擇性司法”，對行政機(jī)關(guān)的法治監(jiān)督是其不能承受之重，尤其是以省級政府為被告的案件很難得到立案和公正審理。存在于審判程序之外的調(diào)解和司法與行政互動機(jī)制是高院維護(hù)行政機(jī)關(guān)的主要手段。雖然修改前的《行政訴訟法》明確規(guī)定，行政訴訟不適用調(diào)解，但調(diào)解卻已成為行政審判先行的主要的案件處理方式。調(diào)解主要適用于行政行為存在違法或瑕疵的案件，這也說明高院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的職能虛化。在司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系實踐中，各地高院與行政機(jī)關(guān)紛紛建立了司法與行政互動機(jī)制，主要以聯(lián)席會議的方式研究協(xié)調(diào)個案處理。應(yīng)當(dāng)指出，司法與行政的互動有違司法中立立場，是司法乏力的表現(xiàn)。但問題在于虛弱的司法權(quán)無力去界定互動的限度，互動的結(jié)果往往是司法與行政共謀規(guī)避政府?dāng)≡V風(fēng)險，這有將法院矮化為政府的咨詢辦事機(jī)構(gòu)之嫌，也有將行政審判淪為司法權(quán)與行政權(quán)共謀對公民合法權(quán)益的二次侵犯之嫌。

(四)高院職能行政化

目前，各級法院之間主要是政治和管理的關(guān)系，而不是功能和分工的關(guān)系。四級法院缺乏科學(xué)合理的職能分層設(shè)計，職能趨同、混亂。各審級都奉行全面審理原則，即不區(qū)分法律審和事實審，對案件法律問題和事實問題進(jìn)行全面審查。高院也主要承擔(dān)著審查事實問題，解決個案糾紛的職能。在某種意義上，“我國并沒有嚴(yán)格意義上的上訴法院，只有上級法院與下級法院之分”。②何帆:《論上下級法院的職權(quán)配置——以四級法院職能定位為視角》，《法律適用》，2012年第8期。高院對下級法院的監(jiān)督，一方面，法制化監(jiān)督職能嚴(yán)重虛化。在實踐中，上訴率、申訴率高與上訴發(fā)改率、生效案件發(fā)改率低的現(xiàn)象同時并存，其應(yīng)有的監(jiān)督糾錯職能沒有得到充分有效地發(fā)揮。另一方面，行政化監(jiān)督職能不斷強(qiáng)化。高院對下級法院的監(jiān)督是全方位的監(jiān)督，行政管理色彩濃厚，嚴(yán)重違反司法規(guī)律。這在績效考核和請示報告方面存在的問題最為突出。高院不單對下級法院的審判指標(biāo)進(jìn)行考核，還對其他非審判指標(biāo)進(jìn)行考核，而且后者還占有相當(dāng)比重。此外，高院有時會因下級法院請示或行政機(jī)關(guān)要求，提前介入下級法院案件審理，而“法官在作出決定前先匯報再請示，就意味著法官之上還有法官”。③徐顯明:《司法改革二十題》，《法學(xué)》，1999年第9期。

三、高院職能重構(gòu)

在能動司法的政策背景下，高院職能異化同時伴隨著司法權(quán)的擴(kuò)張和權(quán)力監(jiān)督職能的萎縮而背反性地展開。在當(dāng)前司法權(quán)與行政權(quán)力量對比結(jié)構(gòu)性失衡的情況下，能動司法不但不能拓展行政審判的空間，而且很可能會將其扼殺。上述弊端已經(jīng)嚴(yán)重危及行政審判的生存空間，應(yīng)當(dāng)不失時機(jī)地對高院職能進(jìn)行重新建構(gòu)。

(一)當(dāng)前司法改革對高院職能的影響

當(dāng)前推行的司法改革舉措與高院職能密切相關(guān)的主要有四項:省以下地方法院人財物統(tǒng)一管理(以下簡稱“省統(tǒng)管”)、四級法院職能定位、司法公開以及領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究(以下簡稱“領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法問責(zé)”)。

1.省統(tǒng)管?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要改革司法管理體制，推動省統(tǒng)管模式。孟建柱將其解讀為，人財物由省一級統(tǒng)一管理，經(jīng)費(fèi)由省級財政統(tǒng)籌，中央財政保障部分經(jīng)費(fèi)。④孟建柱:《深化司法體制改革》，《人民日報》，2013年11月25日第6版。省統(tǒng)管模式在一定程度上有利于減輕市縣法院的地方化，但又可能會形成省級政府對市縣法院的直接控制，尤其對直轄市法院而言，負(fù)面效應(yīng)更為明顯、嚴(yán)重。一旦這一模式在實踐中走偏，也極易將高院對下級法院的監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系演變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這又勢必會加劇高院職能的行政化。同時，批判司法地方化主要是在中央與地方關(guān)系框架下進(jìn)行的，尤其是涉及中央與省的關(guān)系。而省統(tǒng)管模式對于高院擺脫地方化助益無多，相反在中央與地方權(quán)力博弈過程中，省級政府為加強(qiáng)對市縣法院的干預(yù)而強(qiáng)化對高院的控制，進(jìn)而加劇高院地方化。

2.四級法院職能定位?！度嗣穹ㄔ旱谒膫€五年改革綱要(2014－2018)》提出，要明確四級法院職能定位，建立定位科學(xué)、職能明確、監(jiān)督得力、運(yùn)行有效的審級制度。其中有兩項措施涉及高院的行政審判職能:一是通過提級管轄，規(guī)范上下級法院審級監(jiān)督關(guān)系。這將有利于壓縮個案請示空間，強(qiáng)化高院的監(jiān)督職能，確保法律統(tǒng)一適用，但這只是對管轄制度的微調(diào)，而并未構(gòu)建科學(xué)合理的上下級法院職能分工。二是改革法院考評機(jī)制，廢止沒有實際效果的考評指標(biāo)和措施，取消違反司法規(guī)律的排名排序做法。這將有利于減輕上下級法院之間的行政化，但其中的效果導(dǎo)向與司法規(guī)律未必能和諧一致，尚需科學(xué)合理地調(diào)適二者之間可能的內(nèi)在緊張。總之，這兩項措施都是很有限的不徹底的改革，對于解決高院職能行政化外的其他問題助益無多。

3.司法公開。最高法院當(dāng)前推行以司法公開倒逼司法公正的改革路徑，各高院也紛紛出臺相關(guān)舉措，努力實現(xiàn)司法公開化、透明化。其實，在大力推行司法公開之前，有的當(dāng)事人已自行將裁判文書上網(wǎng)，但效果并不如理想中的顯著。同時，問題判決往往說理不充分，但說理不充分在表象上只是裁判文書質(zhì)量和法官業(yè)務(wù)能力問題而很難歸結(jié)為違法裁判，而且對于非專業(yè)人士而言，很難從不充分的說理中發(fā)現(xiàn)裁判的違法性問題。此外，對于確保司法公正而言，僅裁判文書、審判流程、庭審這些形式性的公開是不夠的，案件審理報告、合議庭評議意見等展現(xiàn)裁判結(jié)果形成過程的實質(zhì)性公開尚不得實現(xiàn)，而大量的司法腐敗和司法不公不是通過公開的而正是通過非公開的方式完成的。尤其在行政審判中，政府和法院往往是在調(diào)解以及互動機(jī)制等發(fā)生于審判程序之外的活動中實現(xiàn)共謀規(guī)避政府?dāng)≡V風(fēng)險的?？傊?，司法公開對解決高院職能的地方化、異化等問題具有重要作用，但又作用有限。

4.領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法問責(zé)。黨的十八屆四中全會提出要建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法問責(zé)制。中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳、中央政法委員會、最高法院先后印發(fā)文件予以具體落實。這對于排除司法地方化、行政化具有一定作用，但其作用限度則不容樂觀。以《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》為例，其雖然確立了法官記錄、法院匯總分析、政法委通報的制度，但不能完全排除權(quán)力因素對法官記錄的影響甚至干預(yù)，不能從根本上解決法官不敢記錄的問題。因為司法地方化和行政化是司法干預(yù)的兩條主要管道，司法地方化又要通過司法行政化發(fā)揮作用，而目前確立的這種行政化的問責(zé)機(jī)制會直接影響問責(zé)的實效性?？梢哉f，改善司法環(huán)境是一個系統(tǒng)工程，需要一系列的配套制度措施。如果沒有直擊核心根本的釜底抽薪之策，沒有其他制度措施相配套，任何試圖改善司法環(huán)境的外圍枝節(jié)的單一舉措，都可能面臨單兵突進(jìn)、孤軍深入、后援匱乏、陷入埋伏的尷尬境地。

(二)高院職能重構(gòu)原則

改革，意味著在法治理想與現(xiàn)實國情之間的艱難抉擇，這也就意味著突破與妥協(xié)。高院職能的重構(gòu)也是如此，既要遵循職能法定原則和司法規(guī)律，又要遵循改革的邏輯。

1.遵循職能法定原則。法院的職權(quán)來自憲法、法律的授予，其職能當(dāng)然應(yīng)遵循憲法、法律的規(guī)定?！稇椃ā返?23－130條規(guī)定了法院的組織與職權(quán)，《人民法院組織法》和《行政訴訟法》也有相關(guān)規(guī)定。應(yīng)當(dāng)說高院職能存在的一些問題是實踐運(yùn)行出現(xiàn)的偏差，單靠嚴(yán)格落實這些法律規(guī)定就能解決。在這種意義上，高院職能重構(gòu)只是回歸憲法、法律規(guī)定的本來面目。但有些高院職能的重構(gòu)則意味著改革，意味著對既有法律規(guī)定的突破。用突破法律框架的方式推進(jìn)司法改革，這不能不說是一種悖論。解決這一悖論的路徑在于用法治方式推進(jìn)改革，堅持頂層設(shè)計、法制先行，將黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行改革的意志通過全國人大立法程序予以合法化。應(yīng)當(dāng)以《憲法》第5條確立的依法治國原則作為改革總綱，搭建司法改革的整體框架，并通過法治程序?qū)⑺痉ǜ母锓桨负戏ɑ?，以此推進(jìn)改革，包括重構(gòu)高院職能。

2.遵循司法規(guī)律原則。司法的天職在于裁判，其職權(quán)行使具有被動性、中立性、獨立性等特點。高院司法職能重構(gòu)應(yīng)當(dāng)圍繞審判主業(yè)這個核心而展開。近年來，推行能動司法，司法深度介入社會活動，表面上延伸、拓展了司法職能，但由于司法權(quán)相對黨政權(quán)威的弱勢，為其他社會力量干預(yù)司法提供了“合法化”路徑。要解決這個問題，根本上就要界定司法與政治的關(guān)系。剛剛經(jīng)歷文革的黨中央對法治缺失的危害性曾做出過極為深刻和徹底的反思。這種反思主要集中體現(xiàn)在中共中央在文革后作出的第一個關(guān)于法治的決議——《關(guān)于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》(中發(fā)［1979］64號)中。該指示對于我們當(dāng)前爭議或思考的問題都做出了極為精彩的回答，關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)和司法工作的關(guān)系的認(rèn)識，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一回歸到該指示上來。①該指示指出，黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)主要是方針政策的領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，最重要的就是切實保證司法機(jī)關(guān)獨立行使職權(quán)。任何人不尊重法律和司法機(jī)關(guān)的職權(quán)，這首先就是損害黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的威信。認(rèn)為服從黨的領(lǐng)導(dǎo)就可以違背法律規(guī)定的想法是極端錯誤的，必須堅決糾正。法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民通過人大立法程序制定的，法院獨立依法辦案，就是在根本上堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和維護(hù)黨的威信，而如果屈從于一時的政策和個別領(lǐng)導(dǎo)的指示，則是在根本上以個人意志取代集體意志，以地方或部門利益取代國家或全局利益，也就是在根本上否定黨的領(lǐng)導(dǎo)和威信。司法只有回歸其原本的角色，放棄泛政治化立場，才能切實履行好憲法賦予的依法獨立審判的神圣職責(zé)。因此，有必要恢復(fù)1954年《憲法》第78條的規(guī)定:“人民法院獨立進(jìn)行審判，只服從法律?！?/p>

3.遵循改革邏輯原則。由于我國實行法治的條件以及法制本身尚不健全，國家還并未放棄意識形態(tài)的社會控制和社會整合功能，②吳英姿:《司法的限度:在司法能動與司法克制之間》，《法學(xué)研究》，2009年第5期。國人仍缺乏理性精神，中國所面臨的問題是如何確立最低限度的司法獨立。③陳瑞華:《司法權(quán)的性質(zhì)——以刑事司法為范例的分析》，《法學(xué)研究》，2000年第5期。在法治條件尚未完全具備又要保證起碼的司法公正的情況下，高院某些非法治的職能具有一定的必要性和合理性。因此，在重構(gòu)高院職能時，既要照顧中國國情，又要堅守司法底線。有學(xué)者提出司法改革的相對合理主義，指出司法的底線是基本的法律原則和法律規(guī)范。在一些技術(shù)性、非根本性規(guī)范上可以做適當(dāng)變通，對于價值型規(guī)范、根本性規(guī)范則必須堅守底線。④龍宗智:《論司法改革中的相對合理主義》，《中國社會科學(xué)》，1999年第2期。而后者則包括司法之所以成其為司法的自我約束的程序原則，還包括人們共同接受的涉及政治結(jié)構(gòu)和個人權(quán)利的基礎(chǔ)價值。⑤侯猛:《中國最高人民法院研究——以司法的影響力切入》，法律出版社2007年版，第185頁。同時，制度的穩(wěn)定性和社會條件的變動性之間存在緊張關(guān)系，這要求高院職能重構(gòu)應(yīng)當(dāng)適度超前，以適應(yīng)社會變化發(fā)展的可能需要。

(三)重構(gòu)后的高院職能及其實現(xiàn)路徑

高院職能的重構(gòu)就是要在堅持職能法定、遵循司法規(guī)律和改革邏輯的原則的前提下，強(qiáng)化其應(yīng)有職能，剔除不應(yīng)由其行使且行使不好的職能。在法院組織體系中，“越靠近塔頂?shù)某绦蛟谥贫ㄕ吆头?wù)于公共目的方面的功能越強(qiáng)，越靠近塔基的程序在直接解決糾紛和服務(wù)于私人目的方面的功能越強(qiáng)”。⑥傅郁林:《審級制度的建構(gòu)原理——從民事程序視角的比較分析》，《中國社會科學(xué)》，2002年第4期。高院作為高層級的法院，應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一法律適用、確立規(guī)則之治以及參與公共政策形成上發(fā)揮更重要的作用。下面將從高院承擔(dān)的主要職能——審判、監(jiān)督、指導(dǎo)這三個層面具體闡述高院的各項職能及其實現(xiàn)路徑。

1.審判——確立規(guī)則之治，解決糾紛。(1)法律至上。這就要求高院在行政審判中確立法律至上原則，獨立行使職權(quán)，只服從法律。要杜絕一切社會力量對高院行政審判的不當(dāng)干預(yù)，取消司法監(jiān)督之外的任何形式的個案監(jiān)督。(2)側(cè)重法律審。要區(qū)分法律問題和事實問題，在此基礎(chǔ)上逐步構(gòu)建科學(xué)的審級職能分工體系。進(jìn)一步明確《行政訴訟法》關(guān)于高院一審案件管轄劃分標(biāo)準(zhǔn)里的“重大、復(fù)雜”為“重大法律問題”，篩選具有重大法治意義的案件歸高院審理，以此改革事實上的圓筒狀的法院組織體系，構(gòu)建理想的金字塔狀的審級職能分工體系。(3)限制調(diào)解。糾紛解決并不限于更不等于調(diào)解?！缎姓V訟法》已將調(diào)解合法化，但同時嚴(yán)格限制了調(diào)解的適用范圍與原則。法院解決糾紛應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律，即使承認(rèn)調(diào)解存在的現(xiàn)實合理性，高院作為地方最高層級的司法機(jī)關(guān)，通過判決統(tǒng)一法律適用、確立規(guī)則之治是其主要職能，解決糾紛倒是其次。同時，即使調(diào)解，也應(yīng)當(dāng)在調(diào)解的法定適用范圍內(nèi)依法進(jìn)行，并確保調(diào)解與裁判結(jié)果在方向上的一致性，不得違法調(diào)解。(4)充分說理與公開。司法權(quán)威的重要來源在于判決的思想性，以思想的力量使人信服。而秘密評議加之判決書上沒有不同意見的說理，則很大程度上抵消了思想的力量，也不利于激勵法官思想活力的迸發(fā)。因此，應(yīng)當(dāng)在判決書上列明合議庭成員的不同意見，并展開充分說理，或者取消案卷副卷或公開案卷副卷，讓展現(xiàn)裁判結(jié)果形成過程的實質(zhì)性材料得以公開面世。

2.監(jiān)督——強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督，糾正錯誤。高院的監(jiān)督職能包括對下級法院的監(jiān)督和對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。(1)監(jiān)督下級法院。一是改革審級、審判監(jiān)督。要分兩步走:第一步，用5年左右時間，仍以全面糾錯為原則，實行全面監(jiān)督，逐步提高案件審理質(zhì)量和司法公正度;第二步，在案件審理質(zhì)量和司法公正度提高的前提下，高院實行法律審，即除重大、明顯的事實錯誤外，只審查法律問題，糾正法律適用錯誤。二是限制績效考核。廢止其中和審判主業(yè)無關(guān)的非審判的行政性指標(biāo)，以審判指標(biāo)的上年度全國或本省平均值或中位值為參考性考核指標(biāo)，促進(jìn)良性競爭態(tài)勢的形成。(2)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)。一是強(qiáng)化司法監(jiān)督職能?！缎姓V訟法》已經(jīng)將原來的“維護(hù)和監(jiān)督”修改為“監(jiān)督”行政機(jī)關(guān)。在與行政權(quán)的關(guān)系中，法院的職能只在于監(jiān)督，而非維護(hù)。二是限制司法與行政互動。“對審判活動之外的互動要有所節(jié)制。……能動司法既不是‘亂動’，也不是‘盲動’，更不是‘妄動’?！雹俳匦?《拓寬行政審判職能推進(jìn)社會管理創(chuàng)新——行政審判在社會管理創(chuàng)新中的角色思考》，《法律適用》，2011年第3期。作為中立者，高院要獨立行使審判權(quán)，限制司法與行政互動，可以繼續(xù)發(fā)揮高院的公共政策功能，在推動普遍性法律問題的制度化解決上保留互動機(jī)制，強(qiáng)化司法建議功能，但必須取消法院與行政機(jī)關(guān)對個案的研究處理。

3.指導(dǎo)——統(tǒng)一法律適用，參與公共政策形成。(1)個案解釋全國性法律規(guī)范和制定地方性法律規(guī)范解釋性文件。司法解釋是最高法院的專有職能，高院不應(yīng)染指。但司法本身就內(nèi)含著對法律的解釋，高院負(fù)有統(tǒng)一轄區(qū)內(nèi)法律適用的職能，可以對全國性法律規(guī)范進(jìn)行個案具體解釋，不能做整體抽象解釋。至于在各地統(tǒng)一地方立法適用的職能，則責(zé)無旁貸地落到了高院的肩上。盡管如此，為避免司法地方化，應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)機(jī)制予以限制，即高院做出的解釋應(yīng)當(dāng)經(jīng)高院審委會討論通過，報最高法院備案，并向全社會公開。最高法院如認(rèn)為該解釋與法律規(guī)定或法律精神、原則、目的不符，則有權(quán)予以撤銷。對于與該解釋直接相關(guān)的個案，最高法院則有權(quán)啟動審判監(jiān)督程序予以糾正。(2)發(fā)布參考性案例。僅僅通過最高法院發(fā)布指導(dǎo)性案例，無法應(yīng)對層出不窮的新情況、新問題，高院應(yīng)當(dāng)分擔(dān)部分指導(dǎo)職能，可以發(fā)布參考性案例，尤其是關(guān)于地方立法適用的參考性案例，但仍須受到最高法院的監(jiān)督。(3)限制直至取消案件請示。在實踐中，案件請示泛濫，請示程序隨意。因此，應(yīng)當(dāng)限制案件請示的范圍與程序。請示應(yīng)限于法律適用問題，并經(jīng)請示法院審委會討論提出傾向性意見。應(yīng)當(dāng)指出，案件請示是游離于法定程序之外的。法律適用問題應(yīng)當(dāng)通過審級監(jiān)督和審判監(jiān)督而不應(yīng)在法定程序之外去解決。因此，在時機(jī)成熟時，要最終取消案件請示制度。