西漢早期民生政策法制化考析

摘要：西漢政權建立之即，為解決急迫的民生問題，出臺了“兵罷歸家”及“令民歸鄉(xiāng)”，“輕田租”及“馳山澤之禁”，“量吏祿”及“度官用”等民政、經濟及財政政策。同時，以立法的形式規(guī)定了相關的戶籍編制、授田宅、自占名數、復故田宅、名田宅、不動產確權、田租稅、礦產開采、公職人員薪俸及公務消費等制度，實現(xiàn)了民生政策的法制化。漢初民生政策的法制化不僅對于恢復和發(fā)展經濟，解決民生問題發(fā)揮了重要作用，同時也為西漢政權的穩(wěn)固以及社會管理，社會控制奠定了堅實的政治及經濟基礎。

關鍵詞：西漢早期；漢律；民生政策；法制化

中圖分類號：DF092文獻標志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2015.03.06

民生即人口的生計。在經歷秦末農民戰(zhàn)爭及楚漢長久相持之后，公元前202年（西漢五年），西漢王朝正式建立。西漢王朝建立之初即面臨嚴峻的民生問題，所謂“漢興，接秦之弊，諸侯并起、民失作業(yè)、而大饑饉，凡米石五千，人相食、死者過半。……，天下既定，民亡蓋藏，自天子不能具醇駟，而將相或乘牛車。”[1]1127民生問題業(yè)已成為突出而緊迫的社會問題，其能否得到妥善解決關系新興西漢政權能否穩(wěn)固。為解決民生問題，漢高祖劉邦于是年五月下達“兵罷歸家”及“令民歸縣”[1]54詔，隨后實行了“輕田賦”[1]1127、“弛山川之禁”[2]及“量吏祿、度官用，以賦于民”[1]1127等經濟、財政政策。這些政策的基本精神是與民休息、輕徭薄賦、讓利于民、官民兩利、節(jié)約政府經費開支，以恢復和發(fā)展經濟。這些政策的具體推行對于社會經濟的恢復和發(fā)展以及民生改善發(fā)揮了重要作用，同時也使得新興的西漢政權迅速得已穩(wěn)固。然而，長期以來，由于史料缺乏，很難查考西漢早期上述民政、經濟、財政政策的具體推行。值得慶幸的是1983年底至1984年初，于湖北省江陵張家山247號漢墓出土了漢代竹簡500余支，其中有自名為《二年律令》的法律簡500百余支。關于這批竹簡所載法律令的行用時間，學界基本認定為漢高祖劉邦時期至呂后二年。結合《奏讞書》所載漢初案例，可以確定其屬于西漢早期的法律令。認真研讀《二年律令》，可見其中《戶律》、《田律》、《金布律》、《傳食律》、《秩律》等篇章中所設定的一系列法律制度均與西漢早期民生政策有著十分緊密的關聯(lián)，是西漢早期民生政策法律化、制度化的重要體現(xiàn)。

一、西漢早期“兵罷歸家”民政政策的法制化漢王朝建立之初，當戰(zhàn)亂趨于平定之后，所面臨的是嚴峻的民生問題。為此，漢王朝積極推行與民休息的“兵罷歸家”及“令民歸縣”政策，旨在妥善安置撫恤廣大為國立功的軍吏卒，解決因戰(zhàn)爭而背井離鄉(xiāng)的廣大民眾的生計問題，建立和鞏固漢政權的經濟基礎和社會基礎。而漢初“兵罷歸家”及“令民歸縣”政策的推行，是通過漢初立法而實現(xiàn)的。漢初一系列民政法律制度是“兵罷歸家”及“令民歸縣”政策的法律化、制度化。

（一）“兵罷歸家”政策的法制化

在長期的戰(zhàn)爭趨于平息，漢王朝正式建立之后，新興的西漢政權首先面臨的問題是數十萬曾為國血灑戰(zhàn)場，思鄉(xiāng)心切的軍吏卒的安置問題。為此，漢王朝積極推行“兵罷歸家”政策。漢王朝建立的當年——公元前202年（西漢五年）夏五月，高祖劉邦下達“兵罷歸家”詔書，旨在妥善安置廣大復員軍吏卒?！妒酚洝じ咦姹炯o》載：“五月，兵皆罷歸家。”[2]380《漢書·高帝紀》載：“帝乃西都洛陽。夏五月，兵罷皆歸于家。”[1]54高祖下達的“兵罷歸家”詔中明確：“軍吏卒會赦，其亡罪而亡爵及不滿大夫者，皆賜爵為大夫。故大夫以上賜爵各一級，其七大夫以上，皆令食邑，非七大夫以下，皆復其身及戶，勿事。又曰：‘七大夫、公乘以上皆高爵也。諸侯子及從軍歸者，其多高爵，吾數詔吏先與田宅，及所當求于吏者，亟與……”[1]54從中可見，詔書中關于軍吏卒安置問題的政策主要包括三個方面：一，對于會赦回家，而無犯罪記錄以及無爵或者雖有爵而爵秩不滿大夫者，賜予大夫爵秩。二是對于已經有大夫以上爵秩者，加賜爵一級；七大夫以上者皆令食邑，七大夫以下，免除其本身的賦役及全戶的賦役；三是對于七大夫以上高爵者以及從軍歸家的高爵者，優(yōu)先授予田宅?！氨T歸家”詔雖然明確了對復員軍吏卒賜爵及減免賦役的優(yōu)撫政策，但是這些政策需要一系列具體措施才能得以推行。從張家山漢簡《二年律令》中的部份法律條文可見，西漢早期“兵罷歸家”后軍吏卒的具體安置，主要是通過漢初立法中的戶籍編制制度以及與戶籍編制制度緊密關聯(lián)的授田宅制而具體推行的。

現(xiàn)代法學胡仁智：西漢早期民生政策法制化考析首先，漢初法律規(guī)定按“比地為伍”方式，將五大夫以下的中低爵秩者與普通民人，依土地相鄰關系進行戶籍編制?！稇袈伞芬?guī)定：“自五大夫以下，比地為伍” [3]?！拔宕蠓颉笔菨h代二十等軍爵制中的第九級軍爵，劉邦五年詔令中所謂“七大夫”即漢律中的公大夫，是漢代爵制中的第七級。此條規(guī)定表明，漢代早期法律中以“比地為伍”方式編入戶籍的軍爵擁有者自第九級“五大夫”始。從《戶律》規(guī)定可見“五大夫”以下的爵秩包括：公乘，公大夫，官大夫，大夫，不更，簪裊，上造，公士，這些爵秩屬于軍爵中的中低爵秩，在戰(zhàn)爭中為較為廣泛的中下級吏卒所能獲得的軍爵，而戶籍的編制以土地相鄰關系為基礎。

其次，漢初法律規(guī)定根據爵秩由高到低的順序，分別授予“五大夫”以下的軍吏卒，“二十五傾”至“一傾半傾”的土地以及“二十五宅”至“一宅半宅”的宅數。根據“兵罷歸家”詔，七大夫以上“食邑”。漢初法律規(guī)定了從關內侯至左庶長的占田數為九十五傾至七十四傾，占宅數為百五宅至七十四宅，這些均是高爵者所擁有的田宅數。而對于五大夫以下的軍功爵者，漢律規(guī)定：“五大夫廿五頃，公乘廿頃，公大夫九頃，官大夫七頃，大夫五頃，不更四頃，簪裊三頃，上造二頃，公士一頃半頃”[3]216，“五大夫廿五宅，公乘廿宅，公大夫九宅，官大夫七宅，大夫五宅，不更四宅，簪裊三宅，上造二宅，公士一宅半宅?！盵3]216-217endprint

再次，漢初法律規(guī)定授予無爵的軍吏卒以基本的田宅數，以保證其復員以后的生計?！肮洹⑹课澹ㄎ椋?、庶人各一頃，司寇、隱官各五十畝。不幸死者，令其后先擇田，乃行其余。它子男欲為戶、以為其□田予之。其已前為戶而毋田宅，田宅不盈，得以盈。宅不比，不得?！盵3]216-217其中“公卒、士伍各一傾”[3]216，“公卒、士伍各一宅”[3]218即是授予無軍爵的軍吏卒一定的田宅。

由此可見，漢初通過立法的形式將廣大復員軍吏卒與民人一并編入戶籍，通過授田宅的方式解決“兵罷歸家”后廣大軍吏卒的安置及生計問題。與此同時，也為新興政權建立起由廣大軍功地主及地主經濟所構成的政治基礎和經濟基礎。

（二）“令民歸縣”政策的法制化

漢初，與安置廣大復員吏卒同等重要而迫切的任務是對因戰(zhàn)亂而流離失所、背井離鄉(xiāng)的廣大民人的安置。由于秦末以來大量青壯年被投入到戰(zhàn)爭中，農業(yè)勞動力嚴重缺乏，老無所養(yǎng)、幼無所依。同時，為躲避戰(zhàn)亂，廣大民眾逃亡相聚于山澤，失去土地和家園。這一切導致的后果是民不聊生、十室九空，國家戶籍上人口銳減。為了盡快使民人回歸土地、迅速恢復和發(fā)展生產，劉邦五年詔明確：“諸侯子在關中者，復之十二歲，其歸者半之。民前或相聚保山澤，不書名數，今天下已定，令各歸其縣，復故爵田宅，吏以法教訓辨告，勿笞辱。民以饑餓自賣為人奴婢者，皆免為庶人?！盵1]54詔書明確了“令民歸縣”的基本政策，旨在解決離散流民的安置問題。其內容包括三個方面：一是對于在關中的諸侯子及還歸本土的諸侯子分別給予減免十二年賦役和六年賦役的優(yōu)待。所謂“諸侯子”，有學者認為指的是漢初跟從劉邦統(tǒng)一天下的原六國諸侯支系宗戚。二是對于回歸本縣的民人，恢復其原有的土地房屋所有權；三是解除戰(zhàn)亂中因饑饉而自賣為奴者的奴隸身份。上述政策旨在使民眾于戰(zhàn)后迅速回歸本鄉(xiāng)本土，盡快恢復生產作業(yè)。漢初“令民歸縣”政策主要是通過立法上規(guī)定“自占名數”、授田宅制及不動產確權登記制度而得以推行的。

首先，漢初法律規(guī)定“自占名數”及“名田宅”制度，促使民人歸縣，實現(xiàn)對歸縣民人的安置。所謂“占”即申報；“名數”，即戶口。師古曰：“占者，謂自隱度其戶口而著名籍也?！麛?，若今之戶籍?！盵1]54所謂“自占名數”即民人自己到官府登記，列入國家戶籍。民人“自占名數”時需對姓名、性別、年齡、家庭成員、財產狀況等進行登記。所謂“名田宅”，即對于過去有土地房屋的民人，國家“復其故田宅”，重新確認其土地房屋的所有權，對于無地無宅或土地房宅不足的民人，則依其“占名數”的順序，授予田宅。《戶律》關于：“庶人各一頃，司寇、隱官各五十畝?！盵3]216及“庶人一宅，司寇、隱官半宅”[3]218的規(guī)定就是針對“自占名數”后無地和少地的民人而規(guī)定的授田宅制度?！白哉济麛怠迸c“名田宅”制度的結合，旨在安置流亡民眾，使民人重新回歸土地，盡快恢復生產，以解決民生凋弊的問題。

其次，漢初法律規(guī)定戶籍統(tǒng)計及戶籍檔案制度以明確民人不動產權屬。經過依軍功爵授田宅、“自占名數”、“復故田宅”及“名田宅”之后，漢政府將民眾固定到了土地上，從而在解決民生問題的同時，實現(xiàn)了控制人口、穩(wěn)定社會的目的。為了將民人牢牢固著在土地上，《戶律》規(guī)定了嚴格的戶口統(tǒng)計制度與戶籍檔案制度，而與戶籍檔案制度捆綁在一起的是不動產確權制度。《戶律》規(guī)定：“恒以八月令鄉(xiāng)部嗇夫、吏、令史相雜案戶籍。副藏其廷，有移徙者，輒移戶及年籍爵細徙所，并封?！盵3]222在這一規(guī)定中，每年的戶口統(tǒng)計時間是八月份；戶口統(tǒng)計的負責人是鄉(xiāng)、部嗇夫、吏、令史；統(tǒng)計工作完成后要制作副本，移送縣廷；需要進行戶口遷移的，則載明戶口的詳細情況，包括年齡、籍貫、爵秩等移送至所遷徙地的官府，并將戶籍資料進行封存。與戶籍資料相關的檔案材料包括民宅園籍、年細籍、田比地籍、田命簿、田租簿，這些檔案材料的原件由鄉(xiāng)部掌管，副本則藏于縣廷?！懊裾瑘@籍、年細籍、田比地籍、田命籍、田租籍，謹副上縣廷，皆以篋若匣匱盛，緘閉，以令若丞官嗇夫印封。獨別為府，封府戶……”[3]223由此可見，當時戶籍的統(tǒng)計內容包括每戶的不動產、人口數、人口性別年齡、土地相鄰關系、土地所有權文書、土地租賃文書等。漢代戶口登記中嚴格產權登記，是漢初戶籍編制及登記制度與不動產所有權制度緊密結合的體現(xiàn)。由于戶口登記及統(tǒng)計制度的重要性，漢代早期的刑法中，將“不自占名數”[3]351、“舍匿無名數”[3]351及“占名數”中弄虛作假行為規(guī)定為犯罪，從而從行政、戶政、經濟、刑事立法諸多層面保障“令民歸縣”民政政策的順利推行。

再次，漢初法律規(guī)定有限放免奴隸以增加國家戶籍上的人口數。漢高祖五年詔書中規(guī)定：“民以饑餓，自賣為人奴婢者，皆免為庶人。”[1]54從而解決了庶民自賣為奴的放免問題。但是漢王朝建立之初，并未徹底廢除家庭奴隸制度。從張家山漢簡《二年律令》可見，漢初法律對于家庭奴隸問題，并未徹底解決，只是規(guī)定了有限放免制度?！锻雎伞芬?guī)定：“奴婢為善而主欲免者，許之，奴命曰私屬，婢為庶人，皆復使及筭（算），事之如奴婢。主死若有罪，以私屬為庶人，刑者以為隱官。所免不善，身免者得復入奴婢之。其亡、有它罪，以奴婢律論之?！盵3]155也即主人可以放免奴婢，使男奴成為“私屬”，女婢成為“庶人”，而主人因放免奴隸可不承擔賦役。從以上這些法條的規(guī)定可見，漢初法律規(guī)定的有限放免奴婢制度，一定程度地改善奴婢這一群體的生存及生活狀態(tài)，有利于增加國家的戶口并改善民生。

由上述可見，漢初通過立法的形式，規(guī)定自占名數制度，恢復已占名數的民人原有的土地房屋所有權，對于未有田宅的民人授予基本維持生計的田宅數，對民人的田宅進行確權登記，從而將歸縣的民人牢牢地固著于土地上，不但有利于對人口及基層社會的管理和控制，同時也重新建構起了以小農經濟為基礎的社會和經濟基礎。

二、西漢早期“輕田租”及“馳山澤之禁”經濟政策的法制化漢初，新興政權為盡快恢復和發(fā)展經濟，解決民不聊生問題，通過立法于經濟上采取了一系列輕徭薄賦、讓利于民、官民兩利的經濟法律措施。endprint

（一）“輕田租”經濟政策的法制化

據《漢書·食貨志》記載，漢興之初面對嚴峻的經濟凋弊形勢，“上于是約法省禁、輕田租，什伍而稅一 ?！盵1]1127“輕田租、什伍而稅一”是漢代早期于經濟方面減輕人民負擔的重要政策，這一政策通過立法的形式實現(xiàn)法制化。由江陵張家山漢簡《二年律令》中的《田律》可見，漢代早期“輕田租”經濟政策于立法上體現(xiàn)為一系列關于受田及田賦繳納的法律制度。漢代早期的田租稅制度雖然承自秦制，但是與秦制相比，有許多變化，其體現(xiàn)了保障民生的立法趨向。漢代早期的受田制及田租稅制度與秦代受田制及田賦制度相比存在著一些明顯的不同。

首先，漢初法律規(guī)定田租稅以民人所受可開墾之田為基礎。據《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種·田律》可見，秦時規(guī)定：“入頃芻藁，以其受田數，無墾不墾，頃入芻三石，藁二石……”[4]也即秦代授田是將能開墾和不能開墾的土地一并授給民人，不能開墾的土地同樣要繳納芻藁。與秦代不同，漢初《田律》規(guī)定授予民人的田地必須是能開墾的土地。《田律》規(guī)定：“田不可田者，毋行；當受田者欲受，許之?！盵3]187也即不能種植谷物的土地，不能授給民人。

其次，漢初法律規(guī)定民人可將過于貧瘠，不能耕種的土地，返還給官府，要求重新授予，或者要求其它補償。《田律》規(guī)定：“田不可墾而欲歸，毋受償者，許之。”[3]188

再次，漢初法律規(guī)定賦稅的征收須區(qū)別土地的好惡?！短锫伞芬?guī)定：“入頃芻藁，頃入芻三石；上郡地惡，頃入二石，藁皆二石。令各入其歲所有，毋入陳，不從令者罰金四兩。收入芻藁，縣各度一歲用芻藁，足其縣用，其余令頃入五十五錢以當芻藁。芻一石當十五錢，藁一石當五錢。”[3]187也即一頃土地繳納芻藁三石給國家，但是，貧瘠的上郡土地則只需繳納二石。這些區(qū)別于秦代田租稅制的法律措施，有利于減輕民人的負擔，使民眾得到休養(yǎng)生息。

（二）“馳山澤之禁”經濟政策的法制化

如何處理君利、國利和民利關系，事關社會利益的平衡。漢興之初，面對凋弊的民生、空虛的國庫，政府實行“開關梁、弛山澤之禁”的經濟政策，一方面讓利于民，以剌激和促進經濟發(fā)展和民生改善，另一面增加政府財政收入，實現(xiàn)官民兩利。據《史記·貨殖列傳》記載：“漢興、海內為一，開關梁、弛山澤之禁……”[2]3261所謂“開關梁”，即實行自由貿易，各地的商品可以自由流通，可惜的是現(xiàn)存法律史料中關于漢代早期“開關梁”方面的法律資料不可得見。“弛山澤之禁”，即國家取消對自然資源自由開采的禁令，主要通過經濟立法的形式，規(guī)定各類礦藏開采的方式及法定稅率，以實現(xiàn)官民兩利。

首先，漢初法律規(guī)定“煮私鹽”的法定稅率。漢律規(guī)定“為私（鹵）鹽，煮濟漢，及有私鹽井煮者，稅之，縣官取一，主取五?！盵3]256目前學界對于此條漢律的理解存在一定的爭議，焦點在于如何理解“煮濟漢”。有學者將“煮濟漢”理解為在濟水、漢水煮鹽，“經營鹵鹽即海鹽，井鹽和在濟水、漢水煮鹽者，都是‘縣官取一，主取五。這兒的‘縣官是國家的代稱，‘主取五之‘主當是鹽田和鹽井的所有權人?！盵5]另一種觀點認為：“按照‘濟漢應是濟渡漢水的理解，則這條與鹽產鹽政有關的律文……其內容除涉及鹽井的開發(fā)之外，也涉及鹽運的方向以及鹽稅的稅率等等?！盵6]筆者認為，無論何種解釋，此條法律均體現(xiàn)了“弛山川之禁”的立法精神，其重點在于國家在開放鹽業(yè)的同時，主要采取稅收立法的形式，對“為私（鹵）鹽”進行法律調控，以實現(xiàn)官民兩利。

其次，漢初法律規(guī)定“采銀租之”的法定稅率。關于漢初銀礦開采問題的資料稀缺，而從張家山漢簡所見漢初法律規(guī)定“采銀租之，縣官給（橐），銀十三斗為一石，□石縣官稅□銀三斤。其□也，牢橐，石三錢。租其出金，稅二錢。租賣穴者，十錢稅一?！盵3]256可見，漢初銀礦開采實行租賃制，銀礦所有權屬于國家，國家將銀礦出租給私人，同時由政府向承租方提供冶煉銀的“冶爐排橐”，并收取一定比例的租金。所謂“銀十三斗為一石，□石縣官稅□銀三斤。其□也，牢橐，石三錢。租其出金，稅二錢。租賣穴者，十錢稅一”[3]256，涉及銀礦租賃經營者需繳納的三種稅費：一是銀礦開采租賃費。所謂“銀十三斗為一石”，租賃費根據開采出的銀礦石數量，以“□石縣官稅□銀三斤”為單位進行征收。二是銀礦開采工具租賃費。法律規(guī)定開采銀礦的“冶爐排橐”由官府提供，但是經營者需繳納開采工具租賃費，繳納方式是“牢橐，石三錢”。三是“租其出金，稅二錢。租賣穴者，十錢稅一?！盵3]256什么叫“租其出金”及“出賣穴者”，目前尚難考證。但這種租賃方式，需要向國家繳納十分之一稅。

再次，漢初法律規(guī)定“采鐵”及“采鉛”的法定稅率。漢初法律規(guī)定：“采鐵者，五稅一，其鼓銷以為成器，有（又）五稅一。采鉛者十稅一?！盵3]256漢初鐵礦可自由開采，但是需要向國家繳稅，稅率為收益的五分之一，而如果將鐵礦石進行冶煉而制成鐵器則需要向國家再繳納收益的五分之一。民人可以自由開采鉛礦，但是需要向國家繳納十分之一稅。

復次，漢初法律規(guī)定“采金者租之”及“民私采丹朱”的法定稅率。漢初法律規(guī)定“采金者租之，人日十五分銖二。民私采丹者，租之，男子月六斤九兩，女子四斤六兩?！盵3]257金礦屬于國家所有，國家可將金礦租給私人，而不管是否采到金，一人一日均需向國家繳納“十五分之二銖”的金礦開采租金[3]257。朱砂礦可自由開采，但也需向國家繳納一定的收益。男子每月向國家繳納六斤九兩朱砂，女子每月繳納四斤六兩朱砂。

由以上法律內容可見，漢代“馳山澤之禁”的經濟措施，旨在利民的同時利國。國家對礦藏資源的管理實行兩種方式：一種方式是允許私人自由開采鹽、鐵、鉛及朱砂，但是需向國家繳納鹽稅、鐵礦開采稅、鐵器制造稅、采鉛稅及定量的朱砂開采稅；二是對銀礦及金礦開采實行租賃制，私人可以向國家租賃銀礦及金礦進行開采，但是需將開采的銀礦石按一定的比例上繳給國家，而對于金礦的開采則按開采人頭以日計息，繳納租金。漢代早期關于礦藏開采的這些法律規(guī)定，一方面刺激私人的采礦熱情，促進了礦冶業(yè)的發(fā)展，另一方面則有利于國家的財政收入，促進地方經濟的發(fā)展，因此是有利于國計民生的法律制度。endprint

三、西漢早期“量吏祿”及“度官用”財政政策的法制化《漢書·食貨志》可見：“漢興，……量吏祿、度官用，以賦于民。”[1]1127體現(xiàn)漢初財政政策的兩個方面：一是“量吏祿”，即對從中央到地方文武官吏的俸祿及公款消費進行量化；二是“度官用”，即對公務消費進行控制，旨在節(jié)約政府經費支出，滿足民眾物質需要。漢代早期“量吏祿、度官用”財政政策于目前所見漢初法律規(guī)定中有所體現(xiàn)。

（一）漢初“量吏祿”財政政策的法制化

漢初法律對從中央到地方的各級及不同職別文武官吏的俸祿進行明確規(guī)定，體現(xiàn)了公職人員俸祿的正規(guī)化和法律化。漢初“量吏祿”政策，在漢代早期法律中的體現(xiàn)即是于《秩律》中規(guī)定了從中央到地方各級政府文武官吏的官秩及相應俸祿。漢代中央及地方的官職及官秩比較復雜，公職人員俸祿的等級及發(fā)放是以“石”為單位的年俸。大致分為以下等級：第一等年食俸祿“二千石”。食俸者的職別包括：御史大夫、廷尉、內史、典客、中尉、車騎尉、大仆、長信詹事、少府令、備塞都尉、郡守、尉、衛(wèi)將軍、衛(wèi)尉、漢中大夫、漢郎中，奉常；第二等年食俸祿“一千石”。食俸者包括萬御史、丞相、相國長史等；第三等年食俸祿“八百石”。主要包括櫟陽、長安、頻陽、臨晉、成都等由三輔之地所轄及一些郡的郡治所在縣的長官及中發(fā)弩、勾指發(fā)駑、中司空、輕車、郡發(fā)駑、司空等官吏。此外，還有六百石、五百石、三百石、二百石等官俸，主要為縣以下公職人員所食。而基層鄉(xiāng)部吏的俸祿最低，多為二百石、一百六十石、一百二十石等?？傊?，漢代《秩律》規(guī)定了從中央到地方郡縣二級制下的各種文武官職的俸祿數目，是“量吏祿”財政政策的法制化。

（二）漢初“度官用”財政政策的法制化

漢初在量化各級公職人員俸祿的同時，對公務消費進行明確法律規(guī)范，體現(xiàn)了“度官用”財政政策的法制化。由于國家公職人員因公出差的經費開支是財政支出中的重要部份，為了節(jié)約經費、減少及控制財政支出，漢代早期《傳食律》對公職人員差旅用度進行了明確的法律規(guī)定。

首先，漢初法律明確規(guī)定可以享受傳舍供應飯食的公務人員的范圍。漢初《傳食律》規(guī)定：“丞相、御史及諸二千石官使人，若遣吏、新為官及屬尉、佐以上征若遷徙者，及軍吏、縣道有尤急言變事，皆得為傳食?！盵3]184“傳食”的本意是輾轉受人供養(yǎng)?！睹献印る墓隆罚骸昂筌嚁凳?，從者數百人，以傳食於諸侯，不以泰乎？”1975年于湖北云夢睡虎地出土秦簡中有《傳食律》三條，主要是有關驛傳依據公職人員職務職級不同而供給飯食及用度的法律規(guī)定。漢律規(guī)定以下三類公務人員可以享受傳舍供應飯食：一是丞相、御史及二千石官所派遣的從事公務活動的有關人員；二是新為官及屬吏以上上任或者調遣者赴任途中；三是軍吏、縣道官上言變事者。所謂“上言變事”即向上級或者中央政府報告緊急突發(fā)事件。

其次，漢初法律明確規(guī)定“車大夫”、“從者”以及馬的食物、飼草供給定量?！败嚧蠓蚧熋装肷?，參食，從者糲米，皆給草具。車大夫醬四分升一，鹽及從者人各廿二分升一。食馬如律，禾之比乘傳者馬?！盵3]184所謂“車大夫”，目前所見文獻資料無法明確其身份。但結合律條中的“從者”進行思考，似可將“車大夫”理解為上述律條中所列舉的一系列享受傳舍飯食的人員的統(tǒng)稱。“從人”則是這些人的隨行人員。漢律對于“車大夫”的傳舍飯食未有等級之別，而是統(tǒng)一規(guī)定“粺米半升，參食，從者糲米，皆給草具。車大夫醬四分升一，鹽及從者人各廿二分升一。食馬如律。”[3]184

再次，漢初法律明確規(guī)定公務出差人員滯留傳舍的時間上限。對于無事而超期滯留者，傳舍不再提供現(xiàn)成飯食，而由出差人員“稟米令自炊”?！笆拐叻怯惺拢淇h道中界也，皆毋過再食；其有事焉，留過十日者，稟米令自炊?！盵3]184定出差人員途經各縣時，各縣傳舍對于這些人員的飯食負擔關系?！耙栽t使及乘置傳，不用此律。縣各署食盡日，前縣以誰（推）續(xù)食?！盵3]184

復次，漢初法律明確規(guī)定公務出差人員隨行人員的數目上限。根據官秩高低不同，隨行人員有人數上的限定?！笆硰恼?，二千石毋過十人，千石到六百石毋過五人，五百石以下到二百石毋過二人，二百石以下一人。使非吏，食從者，卿以上比千石，五大夫以下到官大夫比五百石，大夫以下比二百石。吏皆以實從者食之。諸吏乘車以上及宦皇帝者，歸休若罷官而有傳者，縣舍食人馬如令?！盵3]184

漢代早期《傳食律》規(guī)定與秦簡中所見《傳食律》規(guī)定相較，內容更為詳細。從這些法律規(guī)定可見，漢初法制對于官吏及與公務相關的出差人員的用度開支有較嚴格的法律限制，這些規(guī)定當是“度官用”財政政策在立法上的具體體現(xiàn)。正是由于漢初法律對“量吏祿、度官用”財政政策的推行，從而極大地節(jié)約了政府財政支出，減少了人民的經濟負擔。據《漢書·食貨志》記載：“漕轉關東粟以給中都官，歲不過十萬石?！盵1]1127也即漢代早期，通過漕運轉關東輸送到中都官的粟米，一年不超過十萬石。所謂“中都官”即京師諸官府。因此，可以說漢初中央政府的財政收入是十分有限的，而問題的另一方面則是各級政府投入到公務活動方面的經費開支是受到法律限制的，以量入為出為基準。

綜上所述，漢代早期為解決急迫的民生問題，于立國之初即制定了一系列旨在恢復和發(fā)展經濟的民政、經濟、財政政策，而這些政策則通過漢初所制定的法律得以具體體現(xiàn)并加以推行。將民生及事關民生的問題法制化，從而通過法律的途徑解決民生問題，反映出漢初政治、行政具有較強的理性因素。民生問題即民眾的生活及生存問題，自古及今一直是社會治理中不可忽視的重要問題。民生問題事關社會穩(wěn)定、政權鞏固及社會運行，因此是社會治理的核心問題。中國古代的治國理政者一般能認識到民生與政權的關系問題，因此，在新的政權建立之初，往往能夠關注民生問題，采取一些有益于改善民生狀況的措施。而漢代早期“兵罷歸家”、“令民歸縣”、“輕田賦”、“弛山澤之禁”、“量吏祿”、“度官用”等一系列民政、經濟、財政政策的法制化是中國古代以法解決民生問題的有益嘗試。此后，中國古代的法治實踐中，不乏通過法治方式解決民生問題的典范，這些均是中國傳統(tǒng)法制的智慧及重要的法律資源。十九世紀以來，民生業(yè)已成為社會治理的主題。一百多年前孫中山先生曾經高瞻遠矚地指出：“十八世紀之末，十九世紀之初，專制仆而立憲政體殖焉。世界開化，人智益蒸，物質發(fā)舒，百年銳于千載，經濟問題繼政治問題之后，則民生主義躍躍然動，二十世紀不得不為民生主義之擅揚時代也?！盵7]孫中山先生的民生理想在今天依然是我們共同的理想，而民生問題的法制化則是當代“法治”的主題之一。因此，認真審視傳統(tǒng)中國法律文化中關于解決民生問題的寶貴經驗、從中汲取法律文化智慧，對于今天的法治建設不無裨益。MLendprint

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Abstract：Shortly after the establishment of Western Han Dynasty， to solve the eminent social and economic issues， the imperial government released some social， economic and fiscal policies like “dismiss army soldiers back their homes”， “request fugitives back home”， “alleviate land lease”， “l(fā)oosen the prohibition of hunting in mountains and fishing in waters”， “l(fā)ower officials remunerations” and “l(fā)imit government spending”. Meanwhile， legislations concerning household registration， land and residence reward， previous personal status recognition， restitute original land and residence， land and resident confirmation， real estate confirmation， land lease tax， mining， official remuneration and government spending were made to legalize these policies， which played decisive role in enhancing social welfare， laying solid political and economic foundation for stabilizing the newly established dynasty and efficient social control.

Key Words： early Western Han Dynasty； Han Code； social and economic policies； legalizationendprint