他山之石可以攻玉

張敏

據(jù)國際存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)會（IADI）的統(tǒng)計(jì)，目前世界上已經(jīng)有110多個國家建立了存款保險(xiǎn)制度。存款保險(xiǎn)制度能夠顯著提高銀行體系安全性，是一國金融安全的重要支柱。作為一種“未雨綢繆”的顯性保障機(jī)制，存款保險(xiǎn)制度在我國醞釀已久。2015年3月國務(wù)院公布《存款保險(xiǎn)制度》將于2015年5月1日起實(shí)施，標(biāo)志著我國存款保險(xiǎn)制度建設(shè)進(jìn)程正式啟動。

他山之石可以攻玉。同為銀行主導(dǎo)型金融體系的德國、日本、韓國經(jīng)過幾十年的發(fā)展，存款保險(xiǎn)制度已經(jīng)比較完善。德國、日本、韓國三國的存款保險(xiǎn)制度分別始于20世紀(jì)30年代、20世紀(jì)70年代和20世紀(jì)八九十年代。由于德國、日本、韓國的銀行生態(tài)有較大差異，三國的存款保險(xiǎn)制度在完善和實(shí)施的過程中出現(xiàn)了較大的差異。目前，德國的存款保險(xiǎn)制度主要依托三大集團(tuán)并以非官方存款保險(xiǎn)為主；日本的存款保險(xiǎn)制度從介入銀行救助開始發(fā)揮作用，具有典型的“損失最小型”特點(diǎn)；韓國的存款保險(xiǎn)制度歷經(jīng)多次經(jīng)濟(jì)危機(jī)，逐漸發(fā)展出保護(hù)存款人與維護(hù)金融體系穩(wěn)定并重的特點(diǎn)。

德國存款保險(xiǎn)制度

民間誕生的德國存款保險(xiǎn)

德國的存款保險(xiǎn)制度誕生于民間。德國的銀行體系形式多樣，擁有包括私有商業(yè)銀行、儲蓄銀行、合作銀行和專業(yè)銀行在內(nèi)的多種銀行形式。其中具有宗教文化背景的互助合作銀行占比很高，占金融機(jī)構(gòu)數(shù)量的51%、業(yè)務(wù)量的38%。為了扶持陷于困境的互助合作銀行，早在20世紀(jì)30年代這些機(jī)構(gòu)就建立了自己的救助及擔(dān)?；稹?/p>

此后，德國合作銀行、儲蓄銀行和商業(yè)銀行三大銀行集團(tuán)分別成立了各自的存款保險(xiǎn)機(jī)制：信用合作體系保障基金和保障協(xié)會（BVR大眾銀行及萊夫艾森銀行聯(lián)邦協(xié)會）；多層次的德國儲蓄銀行保障基金（州儲蓄銀行協(xié)會的儲蓄銀行扶助基金、儲蓄銀行及票據(jù)中心的保障性儲備、儲蓄銀行扶持基金的跨區(qū)域均衡保障等）；由1951年創(chuàng)立的巴伐利亞銀行基金和1966年創(chuàng)立的共同基金（跨區(qū)域的私人商業(yè)銀行救急基金）組成的私人商業(yè)銀行存款保險(xiǎn)機(jī)制。三個集團(tuán)的存款保險(xiǎn)相對獨(dú)立，各金融機(jī)構(gòu)可以自由選擇。誕生于民間、自覺自愿的存款保險(xiǎn)制度有利于德國在銀行體系競爭中采取不同措施應(yīng)對各類風(fēng)險(xiǎn)，很好的保護(hù)了成員銀行和存款人的利益。

德國存款保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀

德國的存款保險(xiǎn)組織機(jī)構(gòu)是非官方存款保險(xiǎn)模式的典型，多層次的存款保險(xiǎn)制度既覆蓋了直接存款者（私人商業(yè)銀行存款保險(xiǎn)）、又覆蓋了相關(guān)金融機(jī)構(gòu)（信用合作及儲蓄銀行存款保險(xiǎn)）。此外，為了適應(yīng)歐盟推出的《歐盟存款保險(xiǎn)指引》和《歐盟投資人補(bǔ)償指引》的要求，1998年德國成立了德國銀行賠償機(jī)構(gòu)有限公司，強(qiáng)制要求沒有參加存款保險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)加入這一機(jī)構(gòu)，并設(shè)定了每個存款戶存款額90%的保障額度及最高2萬歐元的上限。

盡管如此，德國央行并沒有直接參與德國存款保險(xiǎn)制度的建設(shè)和運(yùn)營，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)仍然以非官方為主。非官方為主的德國存款保險(xiǎn)體系構(gòu)成了德國銀行體系的高效安全網(wǎng)，可以運(yùn)用相關(guān)基金和相應(yīng)工具應(yīng)對各類危機(jī)。德國的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在依賴行業(yè)自律和市場約束的條件下運(yùn)作良好。

日本存款保險(xiǎn)制度

日本的存款保險(xiǎn)制度產(chǎn)生于金融業(yè)迅速擴(kuò)張且極不穩(wěn)定的時(shí)期。20世紀(jì)60年代日本經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但金融業(yè)卻深受流動性不足的困擾。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)銀行業(yè)競爭，同時(shí)不損害存款人利益，日本存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（DICJ）于1971年7月1日正式成立，這標(biāo)志著日本的存款保險(xiǎn)制度初步建立。

“泡沫”破裂后迅速發(fā)展的日本存款保險(xiǎn)制度。值得一提的是，日本在1971年建立存款保險(xiǎn)制度后長達(dá)20年時(shí)間里并沒有動用存款保險(xiǎn)。日本的存款保險(xiǎn)制度事實(shí)上仍然延續(xù)DICJ成立之前的隱性全額保護(hù)階段。直到1992年，日本三和銀行首次動用200億日元存款保險(xiǎn)基金兼并瀕臨破產(chǎn)的東洋信用金庫，標(biāo)志著顯性存款保險(xiǎn)制度正式介入銀行救助。經(jīng)過20世紀(jì)90年代“泡沫”破裂后的銀行危機(jī)以及21世紀(jì)輸入型經(jīng)濟(jì)動蕩的痛苦洗禮，日本存款保險(xiǎn)制度迅速發(fā)展、逐漸建立起完善的現(xiàn)代顯性保險(xiǎn)制度。例如，從制定至今已經(jīng)修改了十余次的《存款保險(xiǎn)法》日臻成熟，以營運(yùn)委員會為最高決策層的組織架構(gòu)逐漸建立，事實(shí)上的存款保險(xiǎn)限額保護(hù)階段逐步過渡到定額保護(hù)階段，融資渠道不斷拓寬，保險(xiǎn)費(fèi)率日漸多元與合理等。

韓國存款保險(xiǎn)制度

應(yīng)運(yùn)而生的存款保險(xiǎn)制度。與日本相似，韓國存款保險(xiǎn)制度誕生于金融機(jī)構(gòu)迅速擴(kuò)張的金融自由化改革之時(shí)。但是，不同的是韓國存款保險(xiǎn)制度建立的直接誘因是利率市場化改革。20世紀(jì)八九十年代，韓國金融機(jī)構(gòu)面臨金融自由化改革的重大變局。伴隨金融自由化改革的推進(jìn)，韓國政府逐漸開放貨幣市場、資本市場、允許銀行經(jīng)營多種金融業(yè)務(wù)，韓國銀行業(yè)面臨的競爭逐漸激烈、風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。其中，始于1981年的利率市場化改革引起了人們對存款人保護(hù)的強(qiáng)烈關(guān)注，存款保險(xiǎn)制度建設(shè)因此提上日程。1995年12月《存款人保護(hù)法》出臺，標(biāo)志著韓國存款保險(xiǎn)制度的建立。

不斷完善的韓國存款保險(xiǎn)制度。韓國存款保險(xiǎn)制度初步建立之后先后經(jīng)歷了1997亞洲金融危機(jī)、2008次貸危機(jī)和2011年儲蓄銀行倒閉潮，《存款人保護(hù)法》也先后經(jīng)歷了二十余次的修改。韓國存款保險(xiǎn)在應(yīng)對危機(jī)的過程中不斷完善，逐步覆蓋銀行、證券、保險(xiǎn)等各類金融機(jī)構(gòu)，從最初以善后為主的存款保護(hù)、資金援助和破產(chǎn)處置職能發(fā)展到現(xiàn)在涵蓋事前預(yù)防、危機(jī)干預(yù)與事后處理兼具的復(fù)合職能。目前，韓國存款保險(xiǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)較好的履行了自己的宗旨——“保護(hù)存款人、維護(hù)金融體系穩(wěn)定，以應(yīng)對金融機(jī)構(gòu)由于倒閉而不能支付的局面”。

德日韓三國存款保險(xiǎn)制度綜評

存款保險(xiǎn)制度誕生的背景來看，韓國與日本有相似之處，都是在危機(jī)或“泡沫”中迅速發(fā)展，具有部分金融監(jiān)管、金融穩(wěn)定和事后綜合處理職能。但是，德國存款保險(xiǎn)制度的誕生背景與日韓顯著不同，民間誕生的存款保險(xiǎn)制度要求參與機(jī)構(gòu)自覺自愿，不能承擔(dān)過多金融監(jiān)管、金融穩(wěn)定和事后綜合處理職能。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，德國、日本和韓國三國的存款保險(xiǎn)制度已基本健全，相關(guān)具體內(nèi)容見表1。

理論上講，存款保險(xiǎn)制度存在的根本原因在于保護(hù)存款人利益，但是實(shí)踐中，很多國家將存款保險(xiǎn)的功能擴(kuò)展到監(jiān)管、金融穩(wěn)定和事后綜合處置等功能。目前，全球存款保險(xiǎn)制度大致分為“付款箱”、“損失最小型”和“風(fēng)險(xiǎn)最小型”三種類型。根據(jù)上文的分析可見，德國、日本、韓國的存款保險(xiǎn)制度大致屬于這三類。

德國——“付款箱”?！案犊钕洹毙痛婵畋ｋU(xiǎn)制度的職能較為單一，主要負(fù)責(zé)對受保存款的賠付、受保機(jī)構(gòu)救助等事后處置。德國存款費(fèi)率較為靈活、一般銀行穩(wěn)定在0.03%左右，以非官方為主的存款保險(xiǎn)體系主要承擔(dān)保護(hù)存款人存款和金融機(jī)構(gòu)之間相互救助的職能?！案犊钕洹毙痛婵畋ｋU(xiǎn)制度具有自由靈活、協(xié)作互助和契合市場等優(yōu)點(diǎn)，但是2008年金融危機(jī)表明被動償付的“付款箱”機(jī)制難以應(yīng)對危機(jī)。因此，當(dāng)今很多“付款箱”型國家紛紛拓展了存款保險(xiǎn)營運(yùn)機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管和干預(yù)銀行的權(quán)力，德國也不例外。

日本——“損失最小型”?！皳p失最小型”或稱“成本最小型”存款保險(xiǎn)制度在保障存款賠付的同時(shí)，重要職能之一是盡可能減少存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)面臨的損失和風(fēng)險(xiǎn)。這類存款保險(xiǎn)類型的機(jī)構(gòu)一般擁有一定的資產(chǎn)處置權(quán)力，會積極參與處置決策，運(yùn)用一整套風(fēng)險(xiǎn)處置工具和方式，實(shí)現(xiàn)處置成本的最小化。危機(jī)中完善起來的日本存款保險(xiǎn)制度就屬于這種模式。DICJ屬于官銀結(jié)合的組織機(jī)構(gòu)模式，采用統(tǒng)一的費(fèi)率體系。強(qiáng)制性保險(xiǎn)覆蓋所有私人金融機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合體。20世紀(jì)80年代后期到現(xiàn)在，日本進(jìn)行了三次重大改革，建立了以DICJ為核心的金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置和危機(jī)應(yīng)對體系，包括授權(quán)DICJ接收特別危機(jī)管理銀行的股票、進(jìn)一步擴(kuò)大DICJ財(cái)務(wù)援助范圍、允許DICJ對破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)全部或部分業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)讓或重組過程中提供財(cái)務(wù)援助等。日本的存款保險(xiǎn)制度在維護(hù)金融穩(wěn)定中發(fā)揮了重要作用。

韓國——“風(fēng)險(xiǎn)最小型”?！帮L(fēng)險(xiǎn)最小型”存款保險(xiǎn)的職能進(jìn)一步擴(kuò)展，不僅包括保障存款賠付、事后處置成本最小，還包括對健全機(jī)構(gòu)及其風(fēng)險(xiǎn)的審慎監(jiān)管，通過采取早期糾正等措施，積極防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，韓國是這種類型的代表。韓國實(shí)行有利于改善金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理水平的風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率，通過立法規(guī)定存款保險(xiǎn)公司（KDIC）的綜合性存款保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)地位，并強(qiáng)制性要求保險(xiǎn)覆蓋銀行、保險(xiǎn)公司、證券公司、綜合金融公司、互助銀行以及國外金融機(jī)構(gòu)的韓國分支機(jī)構(gòu)。此外，與德國和日本不同，法律保障KDIC的監(jiān)管權(quán)限和事前監(jiān)督職能。例如，KDIC可以在適當(dāng)?shù)那闆r下調(diào)閱投保機(jī)構(gòu)經(jīng)營不善關(guān)聯(lián)者及其利害關(guān)系人金融往來信息；約談參保機(jī)構(gòu)的管理層并提出風(fēng)險(xiǎn)問題的指導(dǎo)建議；向政策制定者和市場參與者提出系統(tǒng)改進(jìn)建議等。

對我國的啟示

隨著我國金融行業(yè)競爭程度和市場化程度的提高，可以預(yù)見銀行業(yè)局部風(fēng)險(xiǎn)將顯著提高、個別銀行破產(chǎn)不可避免。存款保險(xiǎn)制度的健全能夠在保證銀行業(yè)優(yōu)勝劣汰的同時(shí)避免發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，保障經(jīng)濟(jì)社會較為平穩(wěn)的運(yùn)行?！洞婵畋ｋU(xiǎn)條例》的推出是我國構(gòu)建金融體系防護(hù)網(wǎng)的開端，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步完善存款保險(xiǎn)制度能更加高效的發(fā)揮其防護(hù)功能。德國的“付款箱”型存款保險(xiǎn)制度、日本的“成本最小型”存款保險(xiǎn)制度、韓國的“風(fēng)險(xiǎn)最小型”這三種制度各有其本國適應(yīng)性和優(yōu)缺點(diǎn)。結(jié)合我國的實(shí)際情況，我國可以從以下幾個方面推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度的健全和完善。

迅速健全存款保險(xiǎn)法律法規(guī)。各國的存款保險(xiǎn)制度發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，立法先行是有效路徑。2015年5月1日開始實(shí)施的《存款保險(xiǎn)條例》是我國存款保險(xiǎn)立法的良好開端。但是，德、日、韓等國經(jīng)驗(yàn)也表明存款保險(xiǎn)立法并非一蹴而就的。這些國家都曾先后多次修訂存款保險(xiǎn)立法，不斷完善相關(guān)法律法規(guī)體系。因此，結(jié)合我國的實(shí)際情況，仔細(xì)研究我國金融業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，有針對性的制定與《存款保險(xiǎn)條例》相配套的法律法規(guī)，通過法制化最大限度的保護(hù)我國存款保險(xiǎn)制度的運(yùn)轉(zhuǎn)和完善是必然的選擇。

完善存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的“復(fù)合職能”。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)最初的職能是為了保護(hù)存款人的利益。這一“單一職能”模式雖然簡單有效，但是卻很難規(guī)避較大的風(fēng)險(xiǎn)。德日韓三國的經(jīng)驗(yàn)也驗(yàn)證了存款保險(xiǎn)“復(fù)合職能”的有效性。存款保險(xiǎn)的復(fù)合職能指的是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的事前審慎監(jiān)管、事中合理介入和事后參與處置決策等一系列的職能的復(fù)合。但是，不同國家的“復(fù)合職能”差別很大，我國應(yīng)根據(jù)自身現(xiàn)實(shí)情況做出判斷。我國《存款保險(xiǎn)條例》中對這一問題已經(jīng)給出了初步的建議。但是，考慮到我國現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置，籠統(tǒng)的“復(fù)合職能”表述顯然不夠。下一步，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該與人民銀行、銀監(jiān)會等機(jī)構(gòu)一起通力合作提高運(yùn)營效率，避免監(jiān)管職能交叉、各部門相互制肘。

存款保險(xiǎn)費(fèi)率從固定費(fèi)率向彈性費(fèi)率過渡?！洞婵畋ｋU(xiǎn)條例》中規(guī)定我國存款保險(xiǎn)費(fèi)率是基準(zhǔn)費(fèi)率和風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率相結(jié)合的方式。固定利率簡單實(shí)用，但容易引起道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。引入風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率能有效的避免市場失靈。風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率對操作層面的要求很高，科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率需要準(zhǔn)確的定價(jià)，準(zhǔn)確的定價(jià)需要金融開放和市場充分競爭中提供的精確數(shù)據(jù)。目前，我國金融業(yè)改革開放處于起步階段，金融業(yè)不存在完全意義上的充分競爭，很難制定準(zhǔn)確的差別費(fèi)率。從實(shí)踐的角度看，未來一段時(shí)間我國存款保險(xiǎn)費(fèi)率可能的路徑是：首先采取較低的基準(zhǔn)固定利率，同時(shí)配合對中小金融機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼，然后隨著金融開放的推進(jìn)逐漸向風(fēng)險(xiǎn)彈性費(fèi)率過渡。具體進(jìn)度和相關(guān)彈性費(fèi)率模型還需要在實(shí)踐中逐步摸索。

合理、有限度的存款保險(xiǎn)覆蓋面。《存款保險(xiǎn)條例》規(guī)定，存款保險(xiǎn)具有強(qiáng)制性，凡是吸收存款的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)投保存款保險(xiǎn)。此外，50萬元的最高償付限額是我國人均GDP的12倍，涵蓋超過99.63%的存款人，屬于國際高標(biāo)準(zhǔn)。但是，存款保險(xiǎn)制度的建立是我國金融體制改革，尤其是利率市場化改革必不可少的一環(huán)，存款保險(xiǎn)的覆蓋面不應(yīng)僅僅是大部分銀行及其存款，還應(yīng)適度拓寬。借鑒日本和韓國的經(jīng)驗(yàn)，存款保險(xiǎn)應(yīng)進(jìn)一步覆蓋保險(xiǎn)公司、證券公司、綜合金融公司、互助銀行以及國外金融機(jī)構(gòu)的中國分支機(jī)構(gòu)等領(lǐng)域，才能充分發(fā)揮防范及化解金融風(fēng)險(xiǎn)的作用。

（作者單位：首都師范大學(xué)政法學(xué)院）