淺談黨員人大代表的雙重身份問(wèn)題

李珠++向前

長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界對(duì)人大代表構(gòu)成的研究多著眼于人大代表的年齡、性別、民族、職業(yè)、文化程度等方面。在黨派構(gòu)成方面，只是簡(jiǎn)單統(tǒng)計(jì)人大代表中的中國(guó)共產(chǎn)黨黨員、民主黨派黨員和無(wú)黨派人士的比例，很多問(wèn)題還欠缺較為深入的研究。人大代表中的中國(guó)共產(chǎn)黨黨員（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“黨員人大代表”）是具有人大代表和中國(guó)共產(chǎn)黨黨員雙重身份的特殊群體。隨著社會(huì)主義政治文明的發(fā)展，面對(duì)利益格局深刻調(diào)整和思想觀念深刻變化的新形勢(shì)，加強(qiáng)和改善黨的執(zhí)政能力的需要對(duì)黨員人大代表提出了更高要求。因此，有必要從理論和實(shí)踐等角度深入分析和研究黨員人大代表的雙重身份問(wèn)題。

一、保持相當(dāng)比例黨員人大代表的客觀必要性

在西方資本主義國(guó)家中，只要實(shí)行政黨制度和代議制度，都存在部分議員同時(shí)是某黨派黨員的雙重身份現(xiàn)象。無(wú)論是多黨制國(guó)家還是兩黨制國(guó)家，各政黨都全力爭(zhēng)取議會(huì)選舉勝利——有的遵循英國(guó)模式，議會(huì)選舉結(jié)束后，多數(shù)黨領(lǐng)袖組建內(nèi)閣，掌握行政系統(tǒng)，該黨派或政黨聯(lián)盟控制議會(huì)操縱立法程序；有的遵循美國(guó)模式，全力爭(zhēng)取議會(huì)中的多數(shù)席位，執(zhí)掌立法權(quán)，為本黨代表的階級(jí)或階層的利益服務(wù)。不管采用哪種模式，都有一個(gè)根本的前提——首先要贏得議會(huì)選舉的勝利，即在議會(huì)中盡可能多由本黨人士占據(jù)議席。只有本黨人士在議會(huì)中占據(jù)多數(shù)，成為議會(huì)中的多數(shù)黨，才能在立法、議事、表決等程序中掌握主動(dòng)權(quán)，確保本黨主張得以體現(xiàn)，使政黨意志順利轉(zhuǎn)化成為國(guó)家意志?？梢?jiàn)，在這些國(guó)家，對(duì)于各個(gè)黨派而言，議會(huì)中的本黨黨員人數(shù)越多，本黨所占議席越多，在議會(huì)中的優(yōu)勢(shì)也越明顯。作為新型的代議制度，人民代表大會(huì)制度與西方國(guó)家的議會(huì)代表制具有重要的區(qū)別[1]。

人民代表大會(huì)制度是“中國(guó)各族人民按照民主集中制原則，定期選舉產(chǎn)生自己的代表，組成各級(jí)人民代表大會(huì)，作為人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，并由人民代表大會(huì)組織其他國(guó)家機(jī)關(guān)，以實(shí)現(xiàn)人民民主專(zhuān)政歷史任務(wù)的政權(quán)組織形式?！盵2]但不可否認(rèn)，作為代議制的一種類(lèi)型，人民代表大會(huì)在立法、議事、表決、監(jiān)督等事項(xiàng)的形式和程序方面，具有代議制天然固有的特征。例如，議事必須達(dá)到法定出席人數(shù)，否則議事無(wú)效；表決時(shí)必須達(dá)到或超過(guò)規(guī)定比例，否則決議無(wú)法通過(guò)；政黨關(guān)于國(guó)家事務(wù)的重大主張，都要提交代議機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)法定程序才能上升成為國(guó)家意志；等等?？梢?jiàn)，由于人民代表大會(huì)本身固有的代議制特征，為確保黨對(duì)國(guó)家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，必須保證在各級(jí)人大代表中保持相當(dāng)比例的中國(guó)共產(chǎn)黨黨員。

作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大及其常委會(huì)必須自覺(jué)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是做好人大工作的基本前提和根本保證。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)同發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用是一致的。但是，黨不能代行人大職權(quán)，黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過(guò)政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和思想政治工作等來(lái)實(shí)現(xiàn)的，在這一過(guò)程中，黨員人大代表肩負(fù)著重要使命。黨員人大代表是在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和立法環(huán)節(jié)堅(jiān)決貫徹黨的路線、方針與政策的重要力量。正是因?yàn)橛邢喈?dāng)數(shù)量的黨員人大代表在各級(jí)人大忠實(shí)代表廣大人民利益，切實(shí)履行代表職能，行使立法權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)等法律賦予的權(quán)力，才真正保證人民群眾當(dāng)家作主，同時(shí)確保黨的基本路線、方針和政策得到堅(jiān)決執(zhí)行。在各級(jí)人民代表大會(huì)中保持相當(dāng)比例的黨員人大代表是貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的重要保障措施，具有客觀必要性。

二、黨員人大代表雙重身份的內(nèi)在一致性

全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨的執(zhí)政地位是歷史的選擇、人民的選擇，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，這是做好人大工作始終要堅(jiān)持的最重大的政治原則和最根本的政治保證。在當(dāng)代中國(guó)，共產(chǎn)黨是由工人階級(jí)先進(jìn)分子組成的代表最廣大人民根本利益的政黨組織，人民代表大會(huì)是由全國(guó)各族人民選舉的代表組成的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，在與人民的關(guān)系方面，兩者的共同點(diǎn)在于：都不容置疑地代表著人民的利益和意志。從實(shí)質(zhì)上說(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨的主張與人民群眾的意志是一致的。憲法和法律是人民群眾意志的體現(xiàn)，也是黨的主張的體現(xiàn)。實(shí)施憲法和法律，就是按廣大人民群眾的意志辦事，就是貫徹黨的主張和政策。因此，體現(xiàn)人民的利益和意志，一個(gè)基本的方面就是堅(jiān)持使黨的政策、主張經(jīng)過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為憲法和法律。

同時(shí)，各級(jí)人大代表由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人印發(fā)的《關(guān)于地方黨委向地方國(guó)家機(jī)關(guān)推薦領(lǐng)導(dǎo)干民監(jiān)督，代表人民參與行使國(guó)家權(quán)力，他們的責(zé)任是從根本上代表人民群眾的利益。黨員要成為人大代表，必須嚴(yán)格按照憲法、選舉法規(guī)定程序，經(jīng)過(guò)合法正當(dāng)?shù)倪x舉，才能成為人大代表。也就是說(shuō)，黨員人大代表并不是享有特權(quán)的特殊群體，他們的代表身份與其他非黨員代表一樣，都是經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的選舉程序而依法獲得的。不同的是，作為黨員的人大代表，除了代表人民群眾利益的責(zé)任外，還要時(shí)刻不忘共產(chǎn)黨員的責(zé)任、黨的紀(jì)律和黨的利益，各級(jí)人民代表大會(huì)中的黨員人大代表在依法履職過(guò)程中，必須忠實(shí)執(zhí)行黨的基本路線和方針政策。由此可見(jiàn)，“黨員”身份與“人大代表”身份從根本上來(lái)說(shuō)不是矛盾對(duì)立關(guān)系，而是和諧統(tǒng)一關(guān)系，對(duì)黨負(fù)責(zé)和對(duì)人民負(fù)責(zé)的內(nèi)在邏輯是一致的。

三、黨員人大代表雙重身份的潛在問(wèn)題

（一）黨員比例過(guò)高不利于充分發(fā)揮社會(huì)主義民主

如前所述，很多西方資本主義國(guó)家的政黨希望本黨黨員盡可能多獲得議會(huì)議席，從而取得議會(huì)中人數(shù)優(yōu)勢(shì)占據(jù)主動(dòng)。我國(guó)的人民代表大會(huì)制度是新型的代議制度，盡管在各級(jí)人民代表大會(huì)中需要保持一定比例的黨員人大代表，但是，黨員人大代表人數(shù)并非越多越好，比例也不是越高越好。

當(dāng)前，由于人大代表候選人提名、投票選舉等制度尚不完善，慣性思維的束縛尚未完全消失，一些地方人大換屆選舉，特別是間接選舉中仍然存在片面強(qiáng)調(diào)政治面貌、組織照顧安排候選人當(dāng)選等現(xiàn)象，導(dǎo)致黨員特別是黨政干部在各級(jí)人大代表中比例過(guò)高，并且長(zhǎng)期居高不下。例如，第七、八、九、十屆全國(guó)人大代表中，黨員比例分別是66.8%、68.4%、71.5%和72.99%，全部都在65%以上，最多達(dá)到72.99%。第十一屆全國(guó)人大共有2987名代表，黨員人數(shù)為2099人，達(dá)到70.27%。第十二屆全國(guó)人大共有2987名代表，黨員人數(shù)為2157人，達(dá)到72.21%。在省級(jí)人大代表中，黨員比例也呈現(xiàn)較高狀態(tài)。2013年，廣東省十二屆人大的787名代表中，有黨員502人，占63.8%，與上屆基本持平[3]。甘肅省第十二屆人大的509名代表中有黨員320名，占代表總數(shù)的62.87%[4]。其他省級(jí)人大中，黨員代表比例也均在60%以上。與全國(guó)人大和省級(jí)人大相比，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中黨員所占比例往往更高，有的達(dá)到80%～85%甚至以上。特別需要指出的是，不少地區(qū)的政府及其部門(mén)負(fù)責(zé)人幾乎全部都是人大代表，有的還身兼幾級(jí)人大代表。

部分黨政干部在擔(dān)任人大代表時(shí)仍然沒(méi)有擺脫“官員定位”，經(jīng)常把審議討論報(bào)告變成展示自己工作成績(jī)、自我評(píng)功擺好的機(jī)會(huì)，有的代表把討論審議報(bào)告變成對(duì)上級(jí)的贊揚(yáng)比賽。這與人大是人民通過(guò)人大代表來(lái)表達(dá)利益要求、對(duì)國(guó)家重大事務(wù)作出決策、審議監(jiān)督政府工作的根本性質(zhì)和功能作用相去甚遠(yuǎn)[5]。廣泛的群眾基礎(chǔ)是民主制度賴(lài)以生存的土壤，讓更多的基層群眾走進(jìn)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是由國(guó)家和人民代表大會(huì)制度的性質(zhì)決定的，是保證人大及其常委會(huì)作出的決議和決定充分反映群眾意愿的現(xiàn)實(shí)需要，是群眾參與民主政治建設(shè)、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的生動(dòng)體現(xiàn)。黨員人大代表比例過(guò)高，特別是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部比例過(guò)高，客觀上減少了基層群眾參與管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的機(jī)會(huì)，影響了人大代表來(lái)源和構(gòu)成的廣泛性，一定程度上妨礙了社會(huì)各方面利益在人民代表大會(huì)會(huì)議上的反映，嚴(yán)重的話(huà)，還可能會(huì)削弱國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的群眾基礎(chǔ)。同時(shí)，還造成“監(jiān)督者”與“被監(jiān)督者”集于一身的現(xiàn)象，弱化了人民代表大會(huì)制度的宗旨，不利于充分發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，也不利于體現(xiàn)人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性。

（二）雙重身份可能導(dǎo)致角色沖突

“黨員”和“人大代表”二者具有內(nèi)在的一致性，黨員人大代表在人大會(huì)議表決中，絕大多數(shù)情況下，都能做到與黨的主張和決定保持一致。但是，從理論和實(shí)踐來(lái)看，這并不意味著雙重身份完全不會(huì)導(dǎo)致沖突。一個(gè)人在具有多個(gè)社會(huì)角色時(shí)，不同角色會(huì)對(duì)個(gè)人行為產(chǎn)生不同要求，如果這些要求各自的目標(biāo)指向不同甚至相互矛盾，個(gè)人不能同時(shí)滿(mǎn)足所有要求，就會(huì)出現(xiàn)角色沖突。黨員人大代表的角色沖突既有共性，也有個(gè)性，即個(gè)體社會(huì)角色與人大代表角色的沖突是人大代表角色的共性沖突，而黨員人大代表的角色沖突則在個(gè)體社會(huì)角色、人大代表角色之外，再加上了黨員角色，使得情況更為復(fù)雜。在此，我們忽略個(gè)體社會(huì)角色的影響，集中討論黨員人大代表的雙重身份帶來(lái)的角色沖突。這種沖突主要體現(xiàn)為貫徹黨組織意圖和爭(zhēng)取原選區(qū)和選舉單位利益的沖突。

第一種情形：貫徹黨組織意圖和自由行使表決權(quán)的沖突。行使表決權(quán)是法律賦予人大代表的權(quán)力，代表可以在法律法規(guī)范圍內(nèi)自由行使權(quán)力。人大代表對(duì)審議的建議等有權(quán)表示同意、不同意或棄權(quán)；對(duì)于人事選舉或任免，法律明文規(guī)定：“選舉人對(duì)于代表候選人可以投贊成票，可以投反對(duì)票，可以另選其他任何選民，也可以棄權(quán)”。但是，按照黨的紀(jì)律要求，黨員應(yīng)該服從黨的決定，對(duì)黨委的相關(guān)建議和決定完全贊成。如果某位黨員人大代表在人大會(huì)議上不同意黨委提出的相關(guān)建議或干部推薦人選，投下反對(duì)票或棄權(quán)票，則雙重身份導(dǎo)致的角色沖突就會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。以三峽工程決議案為例，1992年4月，七屆全國(guó)人大五次會(huì)議上，《關(guān)于興建長(zhǎng)江三峽工程的決議》案進(jìn)入表決程序。當(dāng)時(shí)，2633名人大代表參與表決，投票結(jié)果是1767贊成票，177反對(duì)票，664棄權(quán)票，25人未按表決器。決議雖然獲得通過(guò)，但贊成票只占總票數(shù)的67%，866位代表持不同意見(jiàn)，占與會(huì)代表的32.9%。

第二種情形：貫徹黨組織意圖和反映原選區(qū)與選舉單位利益的沖突。在地方人大中，也經(jīng)常可以看到人大代表由于謀求原選區(qū)和選舉單位的利益，從而產(chǎn)生角色沖突的現(xiàn)象。例如，2001年2月廣東省召開(kāi)的第九屆人大第四次會(huì)議期間，圍繞省財(cái)政廳財(cái)政資源再分配問(wèn)題，各代表團(tuán)出現(xiàn)了直接相對(duì)的利害沖突。廣州市代表團(tuán)部分代表對(duì)廣東省政府工作報(bào)告提出了詢(xún)問(wèn)。他們對(duì)“加大可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施力度”的具體措施表示疑問(wèn)，并對(duì)政府工作報(bào)告中“建立全省環(huán)保監(jiān)測(cè)網(wǎng)和環(huán)保區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，建立和完善江河下游地區(qū)對(duì)上中游地區(qū)環(huán)保的補(bǔ)償制度”提出了批評(píng)意見(jiàn)。而位于廣東省水源地區(qū)（供應(yīng)珠三角地區(qū)居民飲用水的水庫(kù)所在的地域）河流上游的河源市人大代表團(tuán)對(duì)河流下游地區(qū)抱有不滿(mǎn)。他們對(duì)媒體表示，由于放棄了能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效果的大型工業(yè)開(kāi)發(fā)和觀光開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，保護(hù)了河流下游地區(qū)的飲水資源，從而造成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后，因此河流下游城市應(yīng)該就中上游地區(qū)的環(huán)境保護(hù)措施給予上游城市財(cái)政上的支持[6]。由此可見(jiàn)，某些特殊條件下，在面臨協(xié)調(diào)處理當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、局部利益和整體利益時(shí)，黨員人大代表雙重身份的角色沖突可能被激發(fā)出來(lái)，有必要引起重視。

第三種情形：官員身份與人大代表身份之間的角色沖突。人大代表中官員比例過(guò)高導(dǎo)致人民關(guān)注的公車(chē)改革、財(cái)產(chǎn)公示、財(cái)政預(yù)算監(jiān)督、減少行政支出等改革推動(dòng)緩慢；來(lái)自行政機(jī)關(guān)的人大代表在參與起草法律或提出法律議案時(shí)存在部門(mén)利益法律化的傾向；代表之間“互相支持”各自部門(mén)的預(yù)算或項(xiàng)目謀取部門(mén)利益或個(gè)人利益；將人大組織的視察、參觀變?yōu)楣M(fèi)娛樂(lè)和消遣，甚至變相地向視察對(duì)象索要或者收受財(cái)物或免費(fèi)消費(fèi)[7]。

在西方國(guó)家，一般都有關(guān)于防止和解決議員利益沖突的較為完善的法律和制度[8]。以化解貫徹政黨意圖和自由表決之間的沖突為例，西方國(guó)家根據(jù)本國(guó)政治實(shí)際情況，采用不同的解決辦法。在英國(guó)，政黨的支持是議員競(jìng)選能夠成功的重要條件，所以英國(guó)的保守黨和工黨對(duì)于屬于本黨的議員控制較嚴(yán)，通過(guò)議會(huì)黨團(tuán)的運(yùn)作來(lái)統(tǒng)一本黨議員在議會(huì)中的行動(dòng)。保守黨的議會(huì)黨團(tuán)通過(guò)一定的組織紀(jì)律，要求本黨議員必須服從本黨團(tuán)的決定，不得采取相反立場(chǎng)。工黨的議會(huì)黨團(tuán)嚴(yán)厲維護(hù)黨紀(jì)，對(duì)于違反議會(huì)黨團(tuán)決定的本黨議員，規(guī)定了四種懲處措施，一是督導(dǎo)長(zhǎng)簽發(fā)批評(píng)狀，二是中止其參加黨團(tuán)活動(dòng)資格，三是停發(fā)督導(dǎo)通知，四是開(kāi)除出黨，任何選區(qū)工黨不得再挑選其為本黨議員候選人[9]。在美國(guó)，政黨支持并不是議員當(dāng)選的關(guān)鍵條件。大多數(shù)候選人贏得選舉主要依靠個(gè)人的競(jìng)選，而不是依靠有組織的政黨的扶持。議員為了連任，主要根據(jù)自己的政治需要，迎合自己所在選區(qū)選民的愿望而投票。因此，民主黨和共和黨在國(guó)會(huì)中的議會(huì)黨團(tuán)往往以支持議員競(jìng)選、提供競(jìng)選經(jīng)費(fèi)等手段勸說(shuō)和引導(dǎo)議員遵守投票紀(jì)律，但政黨對(duì)議員的約束不是強(qiáng)制性的，黨的領(lǐng)袖和議會(huì)黨團(tuán)的督導(dǎo)不能強(qiáng)迫本黨議員按照政黨的立場(chǎng)投票。

我國(guó)人民代表大會(huì)制度與西方國(guó)家的議會(huì)制度存在本質(zhì)上的區(qū)別，無(wú)論是代表大會(huì)，還是常委會(huì)、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，都不按黨派分配席位，各級(jí)人大中不存在類(lèi)似西方國(guó)家的議會(huì)黨團(tuán)，也不以界別開(kāi)展活動(dòng)。面對(duì)雙重身份導(dǎo)致的角色沖突，不能以簡(jiǎn)單粗暴的壓制方式對(duì)待。如果以命令的形式要求黨員人大代表對(duì)黨委向人大提出的相關(guān)建議及黨委向人大推薦的干部人選等“無(wú)條件服從”，只能贊成，不能質(zhì)疑或反對(duì)，那么，代表人民行使國(guó)家權(quán)力的各級(jí)人大就會(huì)成為一種虛設(shè)，代表人民當(dāng)家作主就會(huì)流于形式。同時(shí)，這也是對(duì)黨、對(duì)人民不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。如何有效化解黨員人大代表雙重身份帶來(lái)的角色沖突，建立相應(yīng)的體制機(jī)制確保黨員人大代表有效履職，值得進(jìn)一步深入研究。

（三）黨員人大代表使命意識(shí)和履職能力亟待進(jìn)一步提升

《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定：“人民代表大會(huì)的臨時(shí)黨組織、人大常委會(huì)黨組和人大常委會(huì)組成人員中的黨員，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹黨委推薦意見(jiàn)，帶頭依法辦事，正確履行職責(zé)?！蓖瑫r(shí)，中共中央部的若干規(guī)定》也要求：“人大代表團(tuán)和人大常委會(huì)組成人員中的黨員，要積極貫徹黨委意圖，帶頭依法辦事，正確履行職責(zé)?！毕嚓P(guān)規(guī)定都對(duì)黨員人大代表的履職提出了明確要求。但是，當(dāng)前各級(jí)人大中的黨員人大代表的履職狀況，與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作要求相比，與所擔(dān)負(fù)的責(zé)任義務(wù)相比，與社會(huì)主義民主政治發(fā)展需要和人民群眾的期望相比，還有一定差距和不足。正如上文談到的，由于選舉制度還不夠健全完善、慣性思維束縛尚未完全消失等原因，部分地區(qū)人大，特別是縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人大選舉中仍然存在依照“慣例”或者上級(jí)要求，安排照顧退休干部、企業(yè)老板、勞動(dòng)模范、先進(jìn)工作者、農(nóng)村專(zhuān)業(yè)戶(hù)等當(dāng)選人大代表的現(xiàn)象。被照顧安排的代表往往會(huì)把人大代表看作是自己的榮譽(yù)、地位和政治待遇，當(dāng)作是黨和政府對(duì)自己過(guò)去工作成績(jī)的肯定與表彰，而忽視了人大代表職務(wù)的責(zé)任感和使命感，為民代言、為民辦事的主動(dòng)性和積極性不高。同時(shí)，部分黨政干部在擔(dān)任人大代表時(shí)把審議討論報(bào)告變成展示自己工作成績(jī)、自我評(píng)功擺好的機(jī)會(huì)，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到自身肩負(fù)的為人民服務(wù)和貫徹落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)的特殊使命；有的還把代表開(kāi)展活動(dòng)當(dāng)作社交的手段，熱衷于交際應(yīng)酬，甚至出現(xiàn)賄選等不正當(dāng)現(xiàn)象?？偠灾?，定位偏差、責(zé)任意識(shí)缺失和能力素質(zhì)欠缺等因素嚴(yán)重影響了黨員人大代表的有效履職，不利于人民代表大會(huì)這一根本政治制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

四、健全完善相關(guān)制度，充分發(fā)揮黨員人大代表的積極作用

十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出要“堅(jiān)持人民主體地位，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的根本政治制度作用”。在現(xiàn)實(shí)條件下，在人民代表大會(huì)制度中把共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主結(jié)合起來(lái)，主要靠黨員人大代表來(lái)實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政。深入推進(jìn)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，無(wú)論是完善社會(huì)主義法律體系，行使立法權(quán)，還是健全人大討論、決策重大事項(xiàng)制度，抑或加強(qiáng)人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督，都需要黨員人大代表發(fā)揮中流砥柱的作用。只有不斷健全完善黨員人大代表有效履職的體制機(jī)制，才能充分發(fā)揮黨員人大代表的引領(lǐng)、表率和先鋒作用，才能真正把黨的領(lǐng)導(dǎo)落到實(shí)處。

（一）改革人大代表的選舉制度，適當(dāng)降低黨員比例

按照人民民主的基本原則，進(jìn)一步健全完善人大代表選舉制度，有序擴(kuò)大人民群眾的政治參與，保障人民群眾充分行使民主權(quán)利。與之對(duì)應(yīng)，在人大代表的選舉過(guò)程中，需要科學(xué)合理確定黨員人大代表比例、理順組織提名和人大選舉的關(guān)系等，既確保程序民主和結(jié)果民主，又保證選舉平穩(wěn)有序。

第一，將黨員人大代表的比例保持在合理的范圍內(nèi)，適當(dāng)增加民主黨派、無(wú)黨派人士的比例，發(fā)揮人大制度的利益表達(dá)功能。黨的十八大報(bào)告明確提出了“降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例”的要求，很多省份進(jìn)一步對(duì)黨員人大代表比例作出了更加具體的規(guī)定，如甘肅省委提出了“兩升一降一保證”的要求，即：基層代表特別是一線的工人、農(nóng)民和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員代表的比例比上一屆有所上升；婦女代表的比例比上一屆上升；干部代表的比例比上一屆降低；中共黨員代表的比例比上一屆降低；少數(shù)民族代表和歸僑代表按照法律規(guī)定均予以保證[10]。又例如，廣東省委明確要求廣東省十二屆人大代表中，黨員比例不超過(guò)65% [11]。適當(dāng)降低黨員人大代表比例，有助于有效擴(kuò)大代表的“普遍代表性”，杜絕用黨內(nèi)的絕對(duì)多數(shù)去壓黨外的絕對(duì)少數(shù)。同時(shí)，保持合理比例的黨員人大代表，打造精簡(jiǎn)高效的工作隊(duì)伍，運(yùn)用黨員人大代表的先進(jìn)性發(fā)揮引領(lǐng)帶動(dòng)作用，運(yùn)用有效的方式方法做好宣傳引導(dǎo)工作，在法律范圍內(nèi)依靠自身的影響力，去帶動(dòng)和說(shuō)服黨外代表接受自己的主張。

第二，適當(dāng)放寬代表候選人提名限制，減少上級(jí)派選代表候選人名額。除黨委有意安排作為人大常委會(huì)組成人員和工作需要應(yīng)選為人大代表的以外，盡量不向選區(qū)推薦代表候選人。充分調(diào)動(dòng)選民提名推薦候選人的積極性，增加選民直接提名推薦代表候選人人數(shù)，充分尊重選民權(quán)利，把選民提名推薦的、關(guān)注公共事務(wù)、事業(yè)心責(zé)任感強(qiáng)、法律意識(shí)和文化素質(zhì)較高、能夠真正代表人民利益的候選人提交選民醞釀協(xié)商，接受選民挑選。進(jìn)一步探索如何堅(jiān)持黨管干部原則和群眾公推競(jìng)爭(zhēng)有機(jī)結(jié)合，盡量避免采取動(dòng)員或勸說(shuō)被提名候選人放棄提名，或者動(dòng)員提名選民撤回提名等措施，充分發(fā)揚(yáng)民主的具體方式，落實(shí)選舉人的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

第三，在差額選舉的條件下，引入公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。通過(guò)對(duì)候選人的宣傳、介紹和比較，增加選舉的透明度，確保選民的知情權(quán)。可以考慮以候選人自薦報(bào)名為前提，引入代表候選人自愿申報(bào)登記制度，允許候選人自我介紹，發(fā)表演講，回答選民提出的問(wèn)題，使選舉人對(duì)候選人有比較多的了解，有效減少選舉人投票的盲目性，更好體現(xiàn)廣大人民群眾的意志。

（二）妥善解決黨員人大代表內(nèi)在的角色沖突問(wèn)題

首先，正確認(rèn)識(shí)角色沖突現(xiàn)象。解決角色沖突問(wèn)題首先必須清醒地認(rèn)識(shí)到，角色沖突現(xiàn)象是不可避免的正常政治現(xiàn)象，問(wèn)題的關(guān)鍵不是去掩蓋角色沖突，而是建立完善解決角色沖突的制度。角色沖突的根源主要來(lái)源于利益沖突，具體來(lái)說(shuō)，人民群眾的根本利益是一致的，但不同地區(qū)、不同群體、不同方面的人民群眾在具體利益上也可能存在沖突，局部利益和整體利益之間、短期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益之間也可能存在不一致的現(xiàn)象。解決黨員人大代表的角色沖突問(wèn)題，實(shí)際是有效協(xié)調(diào)人民群眾具體利益，謀求“最大公約數(shù)”的過(guò)程，也是協(xié)調(diào)局部利益和整體利益、短期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的過(guò)程。

其次，具體問(wèn)題具體分析。解決黨員人大代表角色沖突最核心的環(huán)節(jié)是：什么時(shí)候應(yīng)該堅(jiān)持黨性原則，堅(jiān)決貫徹與執(zhí)行黨組織的意圖，使代表身份服從于黨員身份；什么情況下應(yīng)該堅(jiān)持人大代表的原則，切實(shí)代表和實(shí)現(xiàn)人民的利益，使黨員身份服從代表身份?？傮w原則應(yīng)該是，在重大的原則性問(wèn)題上，要求黨員人大代表必須嚴(yán)格遵循黨的紀(jì)律；在具體性事務(wù)性問(wèn)題上，黨組織可以不對(duì)黨員人大代表行使代表權(quán)提出約束性規(guī)定。例如，在關(guān)系黨和國(guó)家利益的重大問(wèn)題、關(guān)系人民群眾根本利益的重大問(wèn)題、基本法律制定和修改、研究決定關(guān)系全局的重大事項(xiàng)等方面，黨員人大代表必須貫徹落實(shí)黨的主張，執(zhí)行黨的政策方針，在思想上、行動(dòng)上與黨組織保持高度一致。同時(shí)，在涉及與人民切身利益緊密相關(guān)的具體問(wèn)題上，特別是在地方各級(jí)人大中，絕大多數(shù)都是討論本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事項(xiàng)，黨員人大代表可以盡量發(fā)揮人大代表的角色功能。因此，黨組織可以不對(duì)黨員人大代表行使代表權(quán)提出約束性規(guī)定，更加充分體現(xiàn)黨員人大代表不僅是黨的政策的執(zhí)行者，更是人民利益的代言人。

第三，探索逐步推進(jìn)人大代表專(zhuān)職化。黨員人大代表角色沖突中很大比例是官員身份與人大代表身份之間的角色沖突，所以，人大代表專(zhuān)職化是解決黨員人大代表角色沖突的重要途徑?？尚械霓k法是把全國(guó)人大和地方各級(jí)人大作為兩個(gè)參照系，根據(jù)實(shí)際情況，采取自上而下的滾動(dòng)式的漸進(jìn)模式或上下并行的滾動(dòng)式的漸進(jìn)模式[12]。例如，首先在全國(guó)人大常委會(huì)組成人員中推行擴(kuò)大代表專(zhuān)職化的比例，再逐步擴(kuò)大到普通代表中；或是考慮在縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)中，逐步擴(kuò)大專(zhuān)職化比例，待常委會(huì)組成人員中專(zhuān)職化比例達(dá)到一定程度后，再在普通代表中按比例逐屆增加擴(kuò)大專(zhuān)職代表數(shù)量。通過(guò)逐步推進(jìn)人大代表專(zhuān)職化，有效解決角色沖突問(wèn)題，提升代表參政議政質(zhì)量和履職效果，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性。

（三）提高黨員人大代表有效履職能力

在適當(dāng)降低黨員人大代表比例的同時(shí)，為確保貫徹落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須進(jìn)一步提高黨員人大代表的履職能力。一是推薦和選派優(yōu)秀黨員進(jìn)入人民代表大會(huì)。優(yōu)先推薦懂立法、具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)的優(yōu)秀黨員依法進(jìn)入人民代表大會(huì)，使得黨的主張?jiān)诹⒎ā⒈O(jiān)督、重大事項(xiàng)決策、人事任免等環(huán)節(jié)更好地得到體現(xiàn)和完善。二是加強(qiáng)黨員人大代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)。加強(qiáng)對(duì)黨員人大代表的政治責(zé)任感教育，深刻認(rèn)識(shí)人民代表大會(huì)制度的性質(zhì)、地位、作用，珍惜代表的法律地位，不斷學(xué)習(xí)進(jìn)步，依法履行好代表職務(wù)。三是加強(qiáng)制度約束。嚴(yán)格保證黨員人大代表的素質(zhì)，從源頭上防止別有用心、心術(shù)不正的人混進(jìn)隊(duì)伍，建立健全相關(guān)監(jiān)督制約體系，結(jié)合群眾監(jiān)督、公示、舉報(bào)等手段，開(kāi)展履職考核評(píng)估等，保持黨員人大代表隊(duì)伍的先進(jìn)性和純潔性。

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（作者單位：廣東培正學(xué)院管理學(xué)院，廣州市檔案局）