對立法法修改后地方立法問題的一些思考

劉錦森

地方立法，作為社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，其立法思路和行為、立法主體和程序、法規(guī)內(nèi)容和范圍，也應(yīng)當(dāng)與修改后的立法法合轍押韻、合拍同調(diào)。

立法法是規(guī)范和調(diào)整立法行為的基本法律，是為立法行為制定規(guī)則，謹(jǐn)防權(quán)力任性?！胺墒侵螄仄鳎挤ㄊ巧浦沃疤帷?，修改后的立法法，為不斷實(shí)現(xiàn)良法善治奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，成為中國立法史上新的里程碑。地方立法，作為社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，其立法思路和行為、立法主體和程序、法規(guī)內(nèi)容和范圍，也應(yīng)當(dāng)與修改后的立法法合轍押韻、合拍同調(diào)。筆者通過學(xué)習(xí)修改后的立法法，感到在今后的地方立法中，重點(diǎn)應(yīng)把握以下幾個(gè)問題。

一、重視發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用

立法法除特別規(guī)定外，其余規(guī)定不僅適用于國家立法，也適用于地方立法。修改后的立法法，對立法工作提出要重視發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，地方立法必須堅(jiān)持。

重視發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，這是近年來在立法工作中使用頻率比較高的詞組，黨的十八屆四中全會(huì)有了明確表述。修改后的立法法將其在立法目的、立法依據(jù)中進(jìn)行表述，足以表明立法發(fā)揮引領(lǐng)和推動(dòng)作用的重要性、必要性和可行性。筆者認(rèn)為，地方立法發(fā)揮引領(lǐng)和推動(dòng)作用，一是地方立法關(guān)系本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)保護(hù)等各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展全局，是黨委重大決策部署和中心工作制度化、程序化、法制化的重要體現(xiàn)與反映，是公民的意志和愿望的具體體現(xiàn)，必須發(fā)揮也能夠發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用；二是在全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局中，地方立法將發(fā)揮越來越重要的作用，這種作用就是引領(lǐng)和推動(dòng)作用，必須發(fā)揮也能夠發(fā)揮；三是立法發(fā)揮引領(lǐng)和推動(dòng)作用，對推進(jìn)本行政區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和長遠(yuǎn)意義，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮也必須發(fā)揮。

二、重視發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用

人大要重視發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用，也是近年來在立法中使用頻率比較高的詞組，黨的十八屆四中全會(huì)給予明確肯定。在地方立法工作中，人大要加強(qiáng)對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用：一是要加強(qiáng)對立法工作的組織協(xié)調(diào)，必須依法編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃。立法規(guī)劃對地方立法有宏觀調(diào)控作用，起著預(yù)測性、前瞻性、導(dǎo)向性的作用；立法計(jì)劃對地方立法有具體指導(dǎo)作用，起著規(guī)范性、約束性、應(yīng)然性的作用。無論是立法規(guī)劃還是立法計(jì)劃，都能提高立法的及時(shí)性、針對性和系統(tǒng)性。特別是新修改的立法法，已將“編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃”納入法定工作的范圍，必須嚴(yán)格遵守和執(zhí)行，而且必須慎重對待、嚴(yán)肅對待，否則就成了違法立法。而且也只有依法“編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃”，才能保障發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用。一個(gè)隨意更改的立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，本身就已違法，何談立法質(zhì)量的提高，又如何發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。二是地方立法一定要把握好法規(guī)的出臺(tái)時(shí)機(jī)，確保實(shí)施的地方性法規(guī)真正做到從實(shí)際出發(fā)，“適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求”，各項(xiàng)規(guī)定確實(shí)能做到“明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”，能夠達(dá)到法規(guī)實(shí)施所預(yù)期的社會(huì)效果。三是政府法制機(jī)構(gòu)擬訂的政府年度立法計(jì)劃要報(bào)政府審批，政府年度立法計(jì)劃中的法規(guī)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)與本級(jí)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃相銜接，人大常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟蹤了解政府各部門落實(shí)立法計(jì)劃的情況，切實(shí)加強(qiáng)對立法工作的組織協(xié)調(diào)和督促。

三、慎重對待新增設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)立法權(quán)的范圍與界限

黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。為落實(shí)好黨中央的精神，修改后的立法法，放開了與較大的市有別的一般設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)。如此一來，幾乎涉及所有省和自治區(qū)。由于這些新增的即將依法行使地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)是第一次接觸地方立法工作，這對各省、自治區(qū)人大常委會(huì)提出了新的要求。

各省、自治區(qū)人大常委會(huì)，特別是人大法制委員會(huì)、常委會(huì)法制工作委員會(huì)有責(zé)任、有義務(wù)做好指導(dǎo)、引導(dǎo)和培訓(xùn)工作，而人大常委會(huì)要慎重作出準(zhǔn)予其依法履行立法權(quán)的決定，具體要注重把握以下幾點(diǎn)：一是要明確新增設(shè)區(qū)市人大及其常委會(huì)立法權(quán)的范圍，既不失職，也不越權(quán)。對設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)的立法權(quán)主要限定在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”，這是進(jìn)行合法性審查必須嚴(yán)格掌握的標(biāo)準(zhǔn)，既不能放寬，也不能限制。二是要重視加強(qiáng)對新增立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市的人大常委會(huì)及其相關(guān)工作機(jī)關(guān)立法工作指導(dǎo)，主動(dòng)對其進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，初步掌握立法所必須具備的法律基礎(chǔ)、理論知識(shí)、立法技術(shù)和業(yè)務(wù)能力，促使早日深入角色，盡快開展地方立法工作。三是對新增設(shè)區(qū)市的人大及其常委會(huì)開始制定地方性法規(guī)的時(shí)間，一定要從嚴(yán)把握，慎重對待，務(wù)必要在綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素的基礎(chǔ)上依法作出決定。

四、 正確認(rèn)識(shí)自治州人大立法權(quán)與人大常委會(huì)立法權(quán)的區(qū)別

修改后的立法法，對自治州人大常委會(huì)也賦予了地方性法規(guī)制定權(quán)。自治州人大因有制定自治條例和單行條例的基礎(chǔ)，由此，其人大常委會(huì)制定地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)是水到渠成的事。各省、自治區(qū)人大常委會(huì)在進(jìn)行合法性審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重區(qū)別自治條例、單行條例與地方性法規(guī)的區(qū)別：一是自治條例、單行條例只能有民族自治地方的人民代表大會(huì)才有權(quán)制定；地方性法規(guī)不僅民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)制定，民族自治地方的人大常委會(huì)也有權(quán)制定。二是民族自治地方的人民代表大會(huì)制定的自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定；自治州人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，不能變通執(zhí)行法律和行政法規(guī)的規(guī)定。三是民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)制定自治條例和單行條例，其范圍確定在政治、經(jīng)濟(jì)和文化方面；自治州人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)范圍，限定在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”。四是對自治州人大常委會(huì)開始制定地方性法規(guī)的時(shí)間，要從嚴(yán)把握，慎重對待，也要綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素依法作出決定。

五、必須嚴(yán)格執(zhí)行深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的行為規(guī)范

修改后的立法法，將科學(xué)立法、民主立法明確為提高立法質(zhì)量的一項(xiàng)基本的行為規(guī)范，這就是說在今后地方立法中，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法不是探索的問題，不是要不要的問題，而是立法中必須嚴(yán)格遵守執(zhí)行的一項(xiàng)行為規(guī)范。提高立法質(zhì)量，必須堅(jiān)持立法公開，而做到立法公開，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法是重要途徑。修改后的立法法，對科學(xué)立法、民主立法進(jìn)行了細(xì)化，對建立開展立法協(xié)商，完善立法論證、聽證、法規(guī)草案公開征求意見等制度，健全審議和表決機(jī)制都作出了明確規(guī)定。為確保地方立法堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)，一是編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究代表議案和建議，廣泛征集意見，科學(xué)論證評估，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要，確定立法項(xiàng)目，提高立法的及時(shí)性、針對性和系統(tǒng)性。二是常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將法規(guī)草案發(fā)送相關(guān)領(lǐng)域的本級(jí)或上一級(jí)人大代表、常委會(huì)以及有關(guān)部門、組織和專家征求意見，及時(shí)吸納有價(jià)值的意見。三是對擬提請常委會(huì)會(huì)議審議通過的法規(guī)案，在法制委員會(huì)提出審議結(jié)果報(bào)告前，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對法規(guī)草案中主要制度規(guī)范的可行性、法規(guī)出臺(tái)時(shí)機(jī)、法規(guī)實(shí)施的社會(huì)效果和可能出現(xiàn)的問題等進(jìn)行評估，并將評估結(jié)果運(yùn)用到審議和修改中。四是常委會(huì)審議法規(guī)案時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過多種形式征求本級(jí)或上一級(jí)人大代表的意見，或者邀請本級(jí)或上一級(jí)人大代表列席會(huì)議，認(rèn)真聽取人大代表的意見并將有關(guān)情況予以反饋；專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法調(diào)研，可以邀請有關(guān)的本級(jí)或上一級(jí)人大代表參加。五是法規(guī)案有關(guān)問題專業(yè)性較強(qiáng)，需要進(jìn)行可行性評價(jià)的，應(yīng)當(dāng)召開論證會(huì)，聽取有關(guān)專家、部門和人大代表等方面的意見。六是法規(guī)案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進(jìn)行聽證的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會(huì)，聽取有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團(tuán)體、專家、全國人民代表大會(huì)代表和社會(huì)有關(guān)方面的意見。七是法規(guī)草案表決稿交付常委會(huì)會(huì)議表決前，主任會(huì)議根據(jù)常委會(huì)會(huì)議審議的情況，可以決定將個(gè)別意見分歧較大的重要條款提請常委會(huì)會(huì)議單獨(dú)表決；單獨(dú)表決的條款經(jīng)常委會(huì)會(huì)議表決后，主任會(huì)議根據(jù)單獨(dú)表決的情況，可以決定將法規(guī)草案表決稿交付表決，也可以決定暫不付表決，交法制委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)一步審議。

六、認(rèn)真研究著墨不多的點(diǎn)睛之筆

修改后的立法法，對有些新增規(guī)定用了大量筆墨、大量文字進(jìn)行表述，但對有些規(guī)定和要求只是點(diǎn)到為止，著墨不多，文字表述精簡；或者雖然對與國家立法有關(guān)的程序和實(shí)體提出要求，明確作出規(guī)定，但這并不表明這些規(guī)定和要求不重要、地方立法不需要，只是立法技術(shù)上需要而已。根據(jù)修改后的立法法第三十條的精神，對列入常委會(huì)會(huì)議議程的法規(guī)案，調(diào)整事項(xiàng)較為單一或者部分修改的法規(guī)案，各方面的意見比較一致的，也可以經(jīng)一次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議即交付表決。那么什么是調(diào)整事項(xiàng)較為單一，可能就會(huì)仁智各見，理解不同。根據(jù)修改后的立法法第四十三條的精神，明確了對多部法規(guī)中涉及同類事項(xiàng)的個(gè)別條款進(jìn)行修改，一并提出法規(guī)案的，經(jīng)主任會(huì)議決定，可以合并表決，也可以分別表決。這實(shí)際是在以往法律法規(guī)清理中常用的處理辦法，納入立法規(guī)范后將成為常態(tài)。根據(jù)修改后的立法法第五十四條的精神，修改法規(guī)的，還應(yīng)當(dāng)提交修改前后的對照文本；法規(guī)草案的說明應(yīng)當(dāng)包括起草過程中對重大分歧意見的協(xié)調(diào)處理情況。這實(shí)際上是在以前立法中已意識(shí)到但卻被有意無意忽略的問題。根據(jù)修改后的立法法第六十一條第三款的規(guī)定，經(jīng)過修改的法律，應(yīng)當(dāng)依次載明修改機(jī)關(guān)、修改日期。這實(shí)際上也是在以前立法中已意識(shí)到但卻被有意無意忽略的問題。修改后的立法法第七十三條第四款明確規(guī)定制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定。這是地方立法中經(jīng)常出現(xiàn)的問題。

上述內(nèi)容和規(guī)定，有些在地方立法中實(shí)際上是為了圖省事而走的捷徑。既然修改后的立法法作出了明確的規(guī)定，地方立法就必須堅(jiān)決執(zhí)行，如不執(zhí)行就屬違法。立法者首先不能違法，這既是職業(yè)道德使然，也是依法立法的具體體現(xiàn)。

七、其他需要重視或進(jìn)一步研究的事項(xiàng)

一是關(guān)于對立法條例、實(shí)施辦法進(jìn)行修改的問題。立法法修改后，與之相配套的地方立法條例、實(shí)施辦法、規(guī)范性文件備案審查條例等修改工作也將全面展開，在修改中一定要先深刻認(rèn)識(shí)和正確理解新修改的立法法精神內(nèi)涵，在此前提下，組織專門班子進(jìn)行修改。

二是有關(guān)地方立法授權(quán)的問題。有關(guān)本屬地方立法事宜，因行政管理之需要，授權(quán)本級(jí)人民政府制定規(guī)范性文件的問題，由于地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法權(quán)與本級(jí)人民政府規(guī)范性文件制定權(quán)的界限并沒有明確的法律依據(jù)作支撐，本文不作論述。

三是關(guān)于制定配套規(guī)范性文件的問題。關(guān)于人大及其常委會(huì)新出臺(tái)一件地方性法規(guī)，是否同級(jí)人民政府必須制定與此配套的規(guī)范性文件的問題，這是一個(gè)值得深入思考和認(rèn)真探討的問題，本文也不宜作論述。

四是規(guī)范性文件備案審查的問題。修改后的立法法，對規(guī)范性文件的制定、備案主體有所拓展，審查方式明確要求應(yīng)當(dāng)進(jìn)行主動(dòng)審查，因這屬于立法監(jiān)督方面的內(nèi)容，不在本文視線之內(nèi)。

（作者單位：新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會(huì)法工委）