地方人大代表議案法規(guī)若干問(wèn)題

肖巧平+++李咸武

在目前已有的法律中，對(duì)代表議案有一些規(guī)定，但這些規(guī)定相對(duì)簡(jiǎn)單、概括、零散，而且相互重復(fù)，缺乏系統(tǒng)性和整體性，沒(méi)有形成一套完整的代表議案法律制度。

在目前已有的法律中，對(duì)代表議案有一些規(guī)定， 但這些規(guī)定相對(duì)簡(jiǎn)單、概括、零散，而且相互重復(fù)，缺乏系統(tǒng)性和整體性，沒(méi)有形成一套完整的代表議案法律制度?？上驳氖且恍┑胤浇Y(jié)合本地實(shí)際情況，積極探索，就代表議案工作制定了專門的地方性法規(guī)。這些地方性法規(guī)的制定，形成一套較為完整的代表議案制度，對(duì)于保障人大代表提案權(quán)、完善人民代表制度起到了積極的作用。但同時(shí)我們也看到，這些地方性法規(guī)還有進(jìn)一步完善的空間。

一、代表議案法規(guī)應(yīng)由代表大會(huì)制定

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2014年4月5日，共有9個(gè)省級(jí)（遼寧、內(nèi)蒙古、青海、上海、天津、浙江、廣西、云南、新疆）人大和11個(gè)較大市（沈陽(yáng)、蘇州、福州、廈門、武漢、廣州、烏魯木齊、昆明、大同、深圳、哈爾濱）的人大就代表議案辦理工作制定了的地方性法規(guī)，其中浙江省、廣西壯族自治區(qū)、云南省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆自治區(qū)和福州市、深圳市的法規(guī)是由地方人大常委會(huì)制定的。代表議案法規(guī)是由代表大會(huì)制定，還是由常委會(huì)制定，目前沒(méi)有明確的法律規(guī)定。

關(guān)于地方人大與常委會(huì)立法事項(xiàng)劃分問(wèn)題上，新修訂的立法法只是將原來(lái)的“規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)通過(guò)”，修改為“規(guī)定本行政區(qū)域特別重大或者社會(huì)普遍關(guān)注事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)通過(guò)”。代表大會(huì)議案是否是特別重大或者社會(huì)普遍關(guān)注事項(xiàng)沒(méi)有明確的答案。因此，在實(shí)際中既有代表大會(huì)制定的，也有常委會(huì)制定的。但筆者認(rèn)為，由代表大會(huì)制定更合適。首先，從代表大會(huì)與常委會(huì)的關(guān)系看，常委會(huì)是代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的，對(duì)代表大會(huì)負(fù)責(zé)，接受代表大會(huì)的監(jiān)督。常委會(huì)的權(quán)力來(lái)源于代表大會(huì)。而代表議案關(guān)乎代表權(quán)力（或權(quán)利）的行使，是代表大會(huì)自身的問(wèn)題，由代表大會(huì)決定是極其自然的事情。由常委會(huì)制定，有舍近求遠(yuǎn)、舍源求流的嫌疑。其次，符合新立法法的要求。如前所述，新立法法更加強(qiáng)調(diào)立法要發(fā)揮代表的作用，發(fā)揮代表立法的作用，一方面當(dāng)然是指常委會(huì)立法時(shí)要多征求代表的意見(jiàn)，另一方面，直接由代表大會(huì)立法更能使代表的作用得到發(fā)揮。

從理論上來(lái)說(shuō)，常委會(huì)作為代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，就代表議案的形式、處理程序等非實(shí)質(zhì)內(nèi)容是可以立法的，而涉及實(shí)體的問(wèn)題則應(yīng)該由代表大會(huì)決定，或獲得代表大會(huì)的授權(quán)。而代表議案的規(guī)定沒(méi)有必要就實(shí)質(zhì)與形式的問(wèn)題分開(kāi)立法，也沒(méi)必要專門的授權(quán)，所以，由代表大會(huì)立法是最合法合理的選擇。

二、代表議案的處理應(yīng)該更尊重代表的意愿

（一）直接將代表議案轉(zhuǎn)為建議、批評(píng)和意見(jiàn)的規(guī)定值得商榷

對(duì)代表議案處理，這些地方性法規(guī)規(guī)定了三種情況：列入大會(huì)議程；交由常委會(huì)或有關(guān)專門委員會(huì)在大會(huì)閉會(huì)期間審議；作為建議、批評(píng)和意見(jiàn)處理[1]。將代表議案列入大會(huì)議程的處理模式是完全正確、合理的。對(duì)于那些符合實(shí)質(zhì)和形式要件的代表議案，其必要性和可行性需要進(jìn)一步研究的，交由常委會(huì)或?qū)ｉT委員會(huì)在大會(huì)閉會(huì)期間審議，再由其建議是否列入下次大會(huì)議程，應(yīng)該說(shuō)這種處理模式也是謹(jǐn)慎、合理的。但直接將代表議案轉(zhuǎn)為建議、批評(píng)和意見(jiàn)的處理模式很值得商榷。 首先， 議案和代表建議、批評(píng)、意見(jiàn)都是人大代表履行代表職務(wù)的重要形式，但兩者有著本質(zhì)區(qū)別。代表選擇了議案，而不是建議、批評(píng)和意見(jiàn)，就表明了代表的意圖不同，將代表議案直接轉(zhuǎn)為建議、批評(píng)和意見(jiàn)違背了代表的最初意愿。其次，即使代表所提議案不符合議案要求，可以作為建議、批評(píng)和意見(jiàn)提出，人大也不宜越俎代庖。向國(guó)家機(jī)關(guān)提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)屬于人大代表的權(quán)利，代表可以提出也可以不提出。人大直接將代表議案轉(zhuǎn)為建議、批評(píng)和意見(jiàn)，不夠尊重代表的權(quán)利。退一步講，人大這樣做符合代表意愿，但代表完全可以自行完成，不需人大“代勞”。再次，這種處理模式為人大任意處置代表議案開(kāi)了一個(gè)不好的“口子”。眾所周知，在實(shí)踐中，地方人大代表向本級(jí)人大提出議案的數(shù)量在逐年上升，但被列入會(huì)議議程的卻鳳毛麟角，大量的議案被作為代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)處理，這導(dǎo)致代表議案制度形同虛設(shè)。地方性法規(guī)這樣規(guī)定不僅不能扭轉(zhuǎn)這種不正常的現(xiàn)象，反而為其提供了規(guī)范依據(jù)。

筆者認(rèn)為，對(duì)于那些不符合議案實(shí)質(zhì)或形式要件的代表議案，直接不列入會(huì)議議程、作為廢案處理即可。至于作廢案處理后，代表是否將其作為建議、批評(píng)和意見(jiàn)向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出，由代表自主決定，這是代表的權(quán)利。也許有的同志會(huì)認(rèn)為這樣對(duì)代表議案不夠重視，會(huì)打擊代表的積極性。其實(shí)不然，這樣反而會(huì)對(duì)人大形成“倒逼機(jī)制”，讓人大重視代表議案的審議，避免人大將代表議案轉(zhuǎn)為建議、批評(píng)和意見(jiàn)以搪塞、敷衍人大代表。

（二）不經(jīng)大會(huì)表決通過(guò)直接交由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)辦理的規(guī)定值得商榷

對(duì)于人大主席團(tuán)交由常委會(huì)或有關(guān)專門委員會(huì)在大會(huì)閉會(huì)期間審議的代表議案的最終處理方式，這些地方性法規(guī)一般也規(guī)定了三種情況：列入下一次人民代表大會(huì)會(huì)議議程；列入常委會(huì)會(huì)議議程；不經(jīng)大會(huì)表決通過(guò)直接交由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)辦理[2]。第一種毫無(wú)疑問(wèn)是合理的。至于第二種模式，應(yīng)該說(shuō)也是有充分根據(jù)的。憲法和地方組織法都明文規(guī)定，人大常委會(huì)是人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，這就從法律上注定常委會(huì)可以承擔(dān)代表大會(huì)的某些任務(wù)和工作。代表所提議案的內(nèi)容一般屬于人大及常委會(huì)共同職權(quán)范圍的事項(xiàng)，常委會(huì)審議通過(guò)代表議案也不存在越權(quán)問(wèn)題[3]。但，至于第三種模式，其法理依據(jù)有待進(jìn)一步考證。其實(shí)在實(shí)踐中，交由常委會(huì)或?qū)ｉT委員會(huì)在大會(huì)閉會(huì)期間審議的代表議案，絕大多數(shù)是直接交有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)辦理，并未進(jìn)入到人大或常委會(huì)會(huì)議議程[4]。

這種做法看似是對(duì)代表議案工作的重視，其實(shí)是理念上的模糊，將代表議案與建議、批評(píng)和意見(jiàn)相互混淆了。代表議案只有經(jīng)過(guò)人大或常委會(huì)成員過(guò)半數(shù)表決通過(guò)，才能上升為權(quán)力機(jī)關(guān)的意志，對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)才具有強(qiáng)制約束力。這時(shí)交由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)辦理，該機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格執(zhí)行，否則將承擔(dān)不利的責(zé)任。對(duì)于未經(jīng)人大或常委會(huì)表決通過(guò)而直接交由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)辦理的代表議案，應(yīng)當(dāng)處于一個(gè)什么樣的地位呢？對(duì)于這些代表議案，不可能從法理上推定其具有與被表決通過(guò)的代表議案有同樣的效力。其法律地位與代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)并無(wú)二致，對(duì)承辦機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，沒(méi)有強(qiáng)制的約束力[5]。這樣規(guī)定實(shí)質(zhì)上是將代表議案變相轉(zhuǎn)為了代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)。直接將代表議案轉(zhuǎn)為代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)所存在的問(wèn)題[6]，這種變相的方式同樣存在。雖然對(duì)于代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)，承辦機(jī)關(guān)也要重視，但肯定沒(méi)有人大或常委會(huì)通過(guò)的法規(guī)、決定、決議更具約束力。筆者認(rèn)為，對(duì)于未經(jīng)表決通過(guò)的代表議案不宜直接交由有關(guān)機(jī)關(guān)辦理。那些經(jīng)常委會(huì)或?qū)ｉT委員會(huì)審議后，認(rèn)為其必要性、合理性和可行性欠缺，不宜列入大會(huì)議程的，直接作為廢案處理即可。

三、代表提議案權(quán)應(yīng)該得到保障

關(guān)于人大代表提議案權(quán)的屬性，目前學(xué)界有三種不同觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為代表提議案權(quán)屬于代表“權(quán)利”。將提議案權(quán)理解為“權(quán)利”是一種普遍的認(rèn)識(shí)，憲法學(xué)教科書(shū)多將其歸入人大代表的權(quán)利[7]。第二種將提議案權(quán)理解為代表的“權(quán)力”。馬嶺教授認(rèn)為議員的質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、提議案權(quán)、提名權(quán)、表決權(quán)、罷免權(quán)、批評(píng)建議權(quán)是“權(quán)力”而不是“權(quán)利”[8]。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為代表提議案權(quán)兼具“權(quán)利”和“權(quán)力”屬性。胡弘弘教授是持此觀點(diǎn)的代表。她認(rèn)為我國(guó)人大代表提議案權(quán)在屬性上既是人大代表的權(quán)利，也是人大代表的權(quán)力，或者代表提議案權(quán)是基于代表職務(wù)而產(chǎn)生的權(quán)利，是職權(quán)而非純粹的權(quán)利[9]。筆者無(wú)意卷入這場(chǎng)關(guān)于代表提議案權(quán)屬性的爭(zhēng)論。無(wú)論將代表提議案權(quán)定性為“權(quán)利”抑或是“權(quán)力”，代表要有效地行使提議案權(quán)都離不開(kāi)相應(yīng)的制度保障。

在目前已生效的代表議案的地方性法規(guī)中，對(duì)于保障代表提議案權(quán)有效行使的制度是普遍缺失的。代表行使提議案權(quán)的阻礙可以來(lái)自于權(quán)力機(jī)關(guān)外部，也可以來(lái)自權(quán)力機(jī)關(guān)的內(nèi)部。人大代表雖然是人民代表大會(huì)的組成人員，但兩者之間也存在著張力。人大的某些行為很可能成為代表行使提議案權(quán)的障礙，導(dǎo)致人大提議案權(quán)無(wú)法正常地行使。比如人大不受理代表的議案，人大不將符合條件的代表議案列入大會(huì)的議程等。因此，為了保障人大代表有效地行使提議案權(quán)，有必要針對(duì)來(lái)自人大的侵害行為建立一定的保障制度。對(duì)此，在地方人民代表大會(huì)代表議案工作立法中，至少可以從程序保障和救濟(jì)保障兩方面加以完善。

具體而言，在程序方面，人大在作出不予受理或不予列入會(huì)議議程的決定時(shí)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由并聽(tīng)取提出議案的人大代表的陳述、申辯。對(duì)于不予立案或不列入會(huì)議程序處理決定可以增設(shè)救濟(jì)途徑。人大代表對(duì)處理決定不服的，可以向作出決定的機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)議。

四、 關(guān)于代表議案的內(nèi)容

（一）代表議案的內(nèi)容應(yīng)該包含常委會(huì)的事項(xiàng)

在法治社會(huì)，國(guó)家機(jī)關(guān)只能在憲法、法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)。人大代表作為人民代表大會(huì)的組成人員，提出的議案內(nèi)容只能是人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，超出此范圍，人大不能作出任何決定、決議。我國(guó)憲法和相關(guān)的法律對(duì)地方人民代表大會(huì)和地方人民代表大會(huì)常委會(huì)的職權(quán)分別作出了規(guī)定，并且兩者的職權(quán)還存在一定的差異。代表議案是否可以包括屬于人大常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)？地方性法規(guī)的規(guī)定不一致。部分地方性法規(guī)明確規(guī)定人大代表可以提出屬于人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，而有的僅規(guī)定提出“屬于人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)” [10]。而上位法的立場(chǎng)似乎是代表議案不能包括常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)。代表法第九條第一款規(guī)定“代表有權(quán)依照法律規(guī)定的程序向本級(jí)人民代表大會(huì)提出屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案”。地方組織法第十八條第二款規(guī)定，代表“可以向本級(jí)人民代表大會(huì)提出屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案……”。但，代表法和地方組織法所規(guī)定的“人民代表大會(huì)”是否可以包括人民代表大會(huì)的常務(wù)委員會(huì)？因?yàn)椤叭嗣翊泶髸?huì)”既可以狹義地理解為不包括常委會(huì)的人民代表大會(huì)，也可以廣義地理解為包括常委會(huì)的人民代表大會(huì)。立法究竟是采取何種含義呢？2008年2月出版的由全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳組織編寫(xiě)的《人大代表履職學(xué)習(xí)讀本》將“代表議案”定義為：“代表議案就是法定數(shù)量的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員向本級(jí)人民代表大會(huì)提出的，內(nèi)容屬于本級(jí)人大及常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，要求列入本級(jí)人大及常委會(huì)會(huì)議議程進(jìn)行審議的議事原案?！庇纱宋覀兪欠窨梢詫?duì)“人民代表大會(huì)”做廣義理解呢？筆者對(duì)此也不敢妄下結(jié)論，還需要全國(guó)人大常委會(huì)作出正式的法律解釋。但代表議案內(nèi)容可以包括人大常委會(huì)職權(quán)范圍的事項(xiàng)確實(shí)具有其合理性。根本的原因在于代表大會(huì)與常委會(huì)的關(guān)系。眾所周知，常務(wù)委員會(huì)是本級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，是由代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的。 地方人民代表大會(huì)設(shè)立常委會(huì)的目的主要是為了解決人民代表大會(huì)因會(huì)期短、開(kāi)會(huì)次數(shù)少而不能經(jīng)常行使權(quán)力的問(wèn)題。賦予地方人大常委會(huì)一定的職權(quán)不是為了分化人民代表大會(huì)的權(quán)力，而是更好地輔助人民代表大會(huì)行使權(quán)力。人大常委會(huì)職權(quán)具有較強(qiáng)的附屬性、派出性。因此，我們就不能理所當(dāng)然地認(rèn)為地方人民代表大會(huì)行使了其常委會(huì)職權(quán)屬于越權(quán)行為，也不能理所當(dāng)然地認(rèn)為人大代表不能提出屬于常委會(huì)職權(quán)范圍的事項(xiàng)。地方人大常委會(huì)既然能夠?qū)徸h代表議案[11]，代表議案內(nèi)容為什么就不能包含常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)事項(xiàng)呢？

（二）代表議案不宜排除“政府的職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng) ”

一些地方性法規(guī)不僅從正面對(duì)議案的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，而且通過(guò)排除的方式從反面對(duì)議案內(nèi)容作出限制。采用這一方式的地方性法規(guī)，先是列舉代表議案內(nèi)容可以涉及的事項(xiàng)，然后又明確列舉一些代表議案所不能涉及的排除性事項(xiàng)。這些排除性事項(xiàng)一般包括：上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)職權(quán)范圍的事項(xiàng)；本級(jí)人民政府行政管理職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)；下級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上、下級(jí)人民政府處理的地方性事務(wù)；人民法院和人民檢察院審判權(quán)、檢察權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)；政黨、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和個(gè)人的事務(wù)[12]。這種做法，在立法中是值得肯定的。這使得法律的規(guī)定很明確，符合十八屆三中全會(huì)提出的“立法精細(xì)化”的要求。但具體到代表議案內(nèi)容則產(chǎn)生了以下問(wèn)題。

在法律上，人大與本級(jí)行政機(jī)關(guān)職權(quán)并非涇渭分明，它們的職權(quán)存在重合的地方。例如：地方組織法第八條規(guī)定了縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)十五項(xiàng)職權(quán)，第五十九條規(guī)定了縣級(jí)以上地方人民政府十項(xiàng)職權(quán)。在規(guī)定的地方人民政府的職權(quán)中，其中第五、六、七、八、九項(xiàng)是與本級(jí)人大的職權(quán)大致相同[13]。因?yàn)閮烧叩穆殭?quán)有交叉重合，如果明確規(guī)定代表議案不能涉及人民政府職權(quán)的事項(xiàng)，那么，那些涉及到了兩者交叉職能事項(xiàng)的議案就很容易被認(rèn)為“超出了人大職權(quán)范圍”，作為廢案處理，或不予立案。這對(duì)發(fā)揮代表的作用，調(diào)動(dòng)代表的積極性是不利的，也不符合法治的精神。

五、應(yīng)明確代表議案進(jìn)入大會(huì)議程的標(biāo)準(zhǔn)

雖然憲法和法律賦予代表依法提出議案的權(quán)利，但在實(shí)踐中，所有代表議案均列入會(huì)議議程的極少。在立法新常態(tài)下，各級(jí)人大應(yīng)當(dāng)充分地認(rèn)識(shí)到這一工作的重要性，并予以足夠的重視。但同時(shí)，促使人大將代表議案列入大會(huì)議程，不能僅僅依靠人大的自覺(jué)，更重要的是要有制度保障。因?yàn)椤爸贫取蓖取白杂X(jué)”更靠譜。筆者認(rèn)為比較可行的辦法是設(shè)定代表議案進(jìn)入大會(huì)議程的標(biāo)準(zhǔn)。

通過(guò)查閱，可以發(fā)現(xiàn)在這些關(guān)于代表議案工作的地方性法規(guī)中，對(duì)代表議案是否列入會(huì)議議程的標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定是普遍缺失的。這20部地方性法規(guī)，只有《廣西壯族自治區(qū)人民代表大會(huì)代表議案工作規(guī)則》《廣州市人民代表大會(huì)代表議案條例》《廈門市人民代表大會(huì)代表議案提出和處理辦法》規(guī)定了主席團(tuán)處理代表議案的標(biāo)準(zhǔn)，而且所確立的標(biāo)準(zhǔn)也比較模糊，缺乏可操作性[14]。

代表議案不能被列入人大會(huì)議議程，固然與代表議案質(zhì)量不高有關(guān)，但跟代表議案列入會(huì)議議程的標(biāo)準(zhǔn)的缺失也有很大的關(guān)系。由于缺乏列入會(huì)議議程的標(biāo)準(zhǔn)，一方面提案人對(duì)提案是否能列入議程不好把握，另一方面，人大主席團(tuán)對(duì)議案的處置擁有很大的自由裁量權(quán)。加之人大會(huì)期短、開(kāi)會(huì)成本高，人大主席團(tuán)會(huì)盡量地壓縮會(huì)議議程，往往將“無(wú)關(guān)緊要”的代表議案排除在會(huì)議議程之外。導(dǎo)致一些符合實(shí)質(zhì)要件和形式要件的代表議案進(jìn)不了會(huì)議議程，這嚴(yán)重挫傷了人大代表參與國(guó)家事務(wù)管理的積極性。因此，設(shè)定代表議案進(jìn)入會(huì)議議程的標(biāo)準(zhǔn)，十分必要。

總之，我國(guó)地方代表議案法規(guī)在規(guī)范代表議案方面有重要意義，但需要進(jìn)一步完善。相信隨著立法法的修改，隨著依法治國(guó)的強(qiáng)力推進(jìn)，代表議案法規(guī)會(huì)得到進(jìn)一步完善 。

注釋：

[1]參見(jiàn)《上海市人民代表大會(huì)關(guān)于代表議案的規(guī)定》第九條、《遼寧省人民代表大會(huì)代表議案工作條例》第九條、《武漢市人民代表大會(huì)代表議案和建議工作條例》第九條等，其他省市的地方性法規(guī)也有類似規(guī)定，限于篇幅，在此不一一列舉。

[2]參見(jiàn)《天津市人民代表大會(huì)代表議案條例》第二十條、《廈門市人民代表大會(huì)代表議案提出和處理辦法》《上海市人民代表大會(huì)關(guān)于代表議案的規(guī)定》第十五條等，其他省市的地方性法規(guī)也有類似的規(guī)定，限于篇幅，在此不一一列舉。在此還需說(shuō)明的是，有些地方性法規(guī)規(guī)定由常委會(huì)對(duì)由有關(guān)專門委員會(huì)提交的審議報(bào)告作出決議，審議結(jié)果報(bào)告內(nèi)容只是對(duì)代表議案的處理的意見(jiàn)，常委會(huì)對(duì)審議結(jié)果報(bào)告的決議不是對(duì)特定代表議案的決議。不能認(rèn)為常委會(huì)通過(guò)了審議結(jié)果報(bào)告，代表議案對(duì)辦理機(jī)關(guān)就具有強(qiáng)制的約束力。

[3]吳文泰：《關(guān)于代表議案問(wèn)題的思考》，載《中國(guó)法學(xué)》1993年第1期。

[4]參見(jiàn)《上海市人大常委會(huì)人事代表工作委員會(huì)關(guān)于市十四屆人大一次會(huì)議代表議案審議結(jié)果報(bào)告辦理情況的報(bào)告》，其開(kāi)篇就提到“市十四屆人大一次會(huì)議期間，大會(huì)主席團(tuán)交付市人大有關(guān)專門委員會(huì)審議的代表議案共37件。經(jīng)市人大有關(guān)專門委員會(huì)審議，全部交人民政府有關(guān)部門辦理。市十四屆人大常委會(huì)第三次會(huì)議審議通過(guò)了有關(guān)專門委員會(huì)關(guān)于市十四屆人大一次會(huì)議主席團(tuán)交付審議的代表審議結(jié)果的報(bào)告”。由此可知在實(shí)踐中，上海市運(yùn)用的主要是第三種處理模式。

[5]從《上海市人大常委會(huì)人事代表工作委員會(huì)關(guān)于市十四屆人大一次會(huì)議代表議案審議結(jié)果報(bào)告辦理情況的報(bào)告》可以看出承辦未經(jīng)審議表決代表議案的機(jī)關(guān)，在辦理這些代表議案時(shí)一般都沒(méi)有采取針對(duì)性的措施，很多都只是一般性的答復(fù)。有些地方的人大為了突出對(duì)這類議案的重視，還對(duì)個(gè)別議案進(jìn)行專門的督辦，如北京。暫且不論這種督辦的法理基礎(chǔ)，但這種督辦從反面印證了在實(shí)踐中承辦機(jī)關(guān)對(duì)這類代表議案的不重視，如果重視了，就不需要督辦了。

[6]這一問(wèn)題在上文中已論述。

[7]周葉中主編：《憲法》，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社2000年版。

[8]馬嶺：《議員的權(quán)利與權(quán)力》，載《中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第4期。

[9]胡弘弘：《論人大代表提案權(quán)的有效行使》，載《法學(xué)》2012年第5期。

[10]《天津市人民代表大會(huì)代表議案條例》第四條、《浙江省人民代表大會(huì)代表議案處理辦法》第二條、《廣西壯族自治區(qū)人民代表大會(huì)代表議案工作規(guī)則》第二條、《大同市人民代表大會(huì)代表議案，質(zhì)詢案，建議、批評(píng)和意見(jiàn)的提出和辦理辦法》第七條規(guī)定代表議案內(nèi)容既可以包括人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)也可以包括人大常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，其他省市的地方性法規(guī)則僅規(guī)定代表議案內(nèi)容包括人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)。

[11]參見(jiàn)《上海市人民代表大會(huì)關(guān)于代表議案的規(guī)定》第十五條、《廣州市人民代表大會(huì)代表議案條例》第十七條等，其他省市的地方性法規(guī)也普遍規(guī)定了人大常委會(huì)可以審議并表決代表議案，限于篇幅不再一一列舉。對(duì)此，筆者在上文中也有闡述。

[12]采用這類方式的地方性法規(guī)有：《天津市人民代表大會(huì)代表議案條例》《浙江省人民代表大會(huì)代表議案處理辦法》《廣西壯族自治區(qū)人民代表大會(huì)代表議案工作規(guī)則》《廣州市人民代表大會(huì)代表議案條例》《大同市人代表代表議案、質(zhì)詢案，建議、批評(píng)和意見(jiàn)的提出和辦理辦法》。

[13]具體參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第八條。

[14]一般是這樣規(guī)定：（一）符合法定條件并且所提出需要解決問(wèn)題的條件比較成熟的，決定列入人民代表大會(huì)會(huì)議議程；（二）符合法定條件但在必要性、合理性和可行性等方面需要進(jìn)一步研究的，決定交由人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)在代表大會(huì)閉會(huì)期間審議或者審查，并且由其提出是否列入代表大會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的意見(jiàn)；（三）不屬于本款第一項(xiàng)、第二項(xiàng)規(guī)定情況的，決定不列入人民代表大會(huì)會(huì)議議程。

（作者單位：湖南師范大學(xué)法學(xué)院。本文系2011年教育部人文社會(huì)科學(xué)課題“地方人大與其常委會(huì)立法權(quán)限劃分研究”〔編號(hào)11YJA820087〕的階段性成果，本文得到湖南師范大學(xué)法學(xué)院重點(diǎn)學(xué)科資助）