“營(yíng)改增”背景下完善地方稅體系的探討

吳莎

“營(yíng)改增”是為了優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)各行業(yè)間的稅負(fù)均衡，但改變了原地方稅體系格局，存在著地方稅收入規(guī)模下降、地方稅主體稅種缺位、地方稅收征管難道加大等問(wèn)題。提出中央地方利益分配格局再調(diào)整、賦予地方政府相應(yīng)稅權(quán)、擇機(jī)開(kāi)征新的稅種、加強(qiáng)國(guó)地稅之間溝通協(xié)作等完善地方稅制體系的措施。

1994年實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制改革是按稅種劃分中央和地方收入來(lái)源的一種財(cái)政管理體制，分稅即依照事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種劃分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅。自2012年1月1日“營(yíng)改增”試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，意味著作為地方主體稅種的營(yíng)業(yè)稅將消亡，后營(yíng)業(yè)稅時(shí)代分稅制如何得以繼續(xù)發(fā)揮作用，地方稅體系如何重構(gòu)完善成為值得探討的重大課題。本文認(rèn)為在“營(yíng)改增”的背景下，我國(guó)應(yīng)完善現(xiàn)有的地方稅制體系，既要考慮中央的宏觀調(diào)控效果，也要考慮地方的差異化發(fā)展需求，充分調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

一、“營(yíng)改增”給地方稅收帶來(lái)的主要影響

（一）地方稅收入規(guī)模下降

在地方稅收中，多年來(lái)，營(yíng)業(yè)稅所占的比重一直在30%以上，營(yíng)業(yè)稅作為地方稅的主體和支柱，一直起著舉足輕重的作用，其收入的穩(wěn)定行、對(duì)地方財(cái)政收入的重要性，都是其他地方稅種無(wú)法達(dá)到的?！盃I(yíng)改增”后地方稅面臨的主要影響之一就是收入規(guī)模急劇下滑。如此以來(lái)，地方稅來(lái)源只能靠所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、行為稅等，而這些稅源的稅收收入規(guī)模相比營(yíng)業(yè)稅而言，相差甚遠(yuǎn)，這些小稅種很難承擔(dān)起營(yíng)業(yè)稅在地方稅種中承擔(dān)的重任。

（二）地方稅主體稅種缺位

目前稅務(wù)部門(mén)中負(fù)責(zé)征收的稅種有16個(gè)，其中地方稅中有10個(gè)稅種，營(yíng)業(yè)稅是地方稅收的主要來(lái)源，2006年-2012年?duì)I業(yè)稅在地方稅收收入中的比重超過(guò)30%。在地方稅財(cái)政收入中也占據(jù)絕對(duì)重要的位置，2006年-2012年?duì)I業(yè)稅在地方財(cái)政決算總收入中的比重超過(guò)25%。因此，地方政府收入非常依賴營(yíng)業(yè)稅。隨著 “營(yíng)改增”在全國(guó)范圍的推開(kāi)，必然會(huì)動(dòng)搖營(yíng)業(yè)稅的主體地位，建筑業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)和部分服務(wù)業(yè)的稅收將會(huì)大量流入增值稅之中，其中較大比重又會(huì)被中央分享，致使地方稅收收入減少。為避免稅制改革對(duì)地方財(cái)政收入造成較大沖擊，目前國(guó)家對(duì)過(guò)度期內(nèi)改革試點(diǎn)地區(qū)實(shí)行了一些應(yīng)急措施。從短期看，這些措施有利于改革的順利推行，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，“營(yíng)改增”稅制改革對(duì)地方財(cái)政收入影響是深遠(yuǎn)的，地方稅主體稅種缺位不利于為地方政府提供穩(wěn)定可靠的財(cái)力來(lái)源。為此需要完善地方稅體系，重新確定地方稅主體稅種，彌補(bǔ)“營(yíng)改增”之后地方稅收空缺。

二、完善地方稅體系的路徑選擇

（一）中央地方利益分配格局再調(diào)整

從成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家所實(shí)行的分稅制來(lái)看，各級(jí)政府事權(quán)的清晰界定是處理好各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系的開(kāi)端，也是完善分稅制的基礎(chǔ)。只有對(duì)事權(quán)與財(cái)權(quán)進(jìn)行合理劃分，才可以實(shí)現(xiàn)事權(quán)、財(cái)權(quán)和稅收征管權(quán)的統(tǒng)一。我國(guó)目前地方稅體系的不完善導(dǎo)致部分地方政府沒(méi)有足夠的財(cái)力承擔(dān)相應(yīng)的事權(quán)。在堅(jiān)持稅權(quán)集中的原則下，應(yīng)給予地方適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)。各級(jí)政府間事權(quán)的界定越清晰，政府間的財(cái)政收支摩擦就會(huì)越少，相應(yīng)稅收收入的使用效率也就越高。

（二）賦予地方政府相應(yīng)稅權(quán)

2011年3月發(fā)布的十二五規(guī)劃綱要中提出：逐步健全地方稅體系，賦予地方政府適當(dāng)稅政管理權(quán)限。如何科學(xué)劃分中央與地方政府的稅權(quán)，稅權(quán)下放尺度引起爭(zhēng)議。本文有以下建議：在分稅制不變的基礎(chǔ)上，繼續(xù)保持中央稅比重大于地方稅比重的總體格局，因?yàn)榭紤]國(guó)家宏觀調(diào)控的需要，再在劃分事權(quán)的格調(diào)上重新調(diào)整和劃分稅權(quán)。根據(jù)事權(quán)劃分財(cái)權(quán)，財(cái)權(quán)確定稅權(quán)。按照事權(quán)確定支出范圍。對(duì)于一般地方稅稅種在中央統(tǒng)一立法基礎(chǔ)上，賦予地方政府稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)，地方政府可以對(duì)地方稅種實(shí)施細(xì)則。如：企業(yè)所得稅、地方所得稅、房產(chǎn)稅屬于地方稅收的部分地方政府可以在中央制定的基本法的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際情況，確定具體的實(shí)施辦法。

（三）擇機(jī)開(kāi)征新的稅種

在構(gòu)建地方稅制模式過(guò)程中，為了實(shí)現(xiàn)稅種結(jié)構(gòu)的總體優(yōu)化，可以擇機(jī)開(kāi)征新的稅種。首先，可以適時(shí)開(kāi)征遺產(chǎn)贈(zèng)與稅。調(diào)節(jié)社會(huì)公眾的財(cái)富分配與占有，防止遺產(chǎn)的不合理轉(zhuǎn)移，增加政府財(cái)政收入，積累社會(huì)公益事業(yè)資金。其次，擇機(jī)開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅。為了防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，促進(jìn)地方環(huán)境保護(hù)，用稅收手段來(lái)實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。再次，開(kāi)征文化教育稅。將教育費(fèi)附加改成文化教育稅。以銷售收入、營(yíng)業(yè)收入和其他收入為計(jì)稅依據(jù)，而不是以前的附加形式征收。當(dāng)然，新開(kāi)征的稅種要考慮科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展、保護(hù)環(huán)境以及調(diào)節(jié)收入分配等因素，而不是為了緩解地方政府的財(cái)政困境而征收，這樣的方向?qū)τ诘胤蕉愺w系才是科學(xué)而合理的。

（四）加強(qiáng)國(guó)地稅之間溝通協(xié)作

“營(yíng)改增”制度實(shí)施前，國(guó)稅部門(mén)和地稅部門(mén)都是自成系統(tǒng)，雙方征管信息系統(tǒng)無(wú)法對(duì)接，造成零散戶納稅人避開(kāi)申報(bào)地方稅費(fèi)，使得一些地方性收入征收得不到保證，導(dǎo)致地方稅收減少。因此，國(guó)地稅部門(mén)要加強(qiáng)溝通協(xié)作，充分利用信息技術(shù)平臺(tái)建立有效的信息傳遞機(jī)制，定期進(jìn)行國(guó)地稅信息比對(duì)交流，實(shí)現(xiàn)國(guó)地稅聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行、信息共享、提高征管質(zhì)效。

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