中緬能源合作的前景及挑戰(zhàn)

龔偉

[摘 要] 隨著中國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，對能源等原材料的需求急劇上升。由于緬甸的能源資源豐富，中緬地緣相近，中緬在能源安全、政治經(jīng)濟上的相互依賴使中國與緬甸的能源合作達到了前所未有的密切程度，中國在緬甸投資中的負面效應(yīng)對未來中國在緬經(jīng)濟活動形成了挑戰(zhàn)，印度、泰國與中國在緬甸的能源競爭在新的條件下將會更加激烈。為妥善處理雙方利益爭端，尋求雙方共同利益面，創(chuàng)造共贏。我國需要積極推動和介入緬甸國內(nèi)政治改革，保持和發(fā)展與緬甸良好的政治關(guān)系，更好協(xié)調(diào)彼此核心利益，加強公共外交，妥善處理與緬甸國內(nèi)的反對派和民眾的關(guān)系，尋找彼此優(yōu)勢合作，互利雙贏、共同發(fā)展，在緬甸能源合作領(lǐng)域上，中國需要建立各能源消費國之間的平衡，減少不良競爭，風(fēng)險共擔(dān)。

[關(guān)鍵詞] 中緬;能源合作;挑戰(zhàn)與前景

[中圖分類號] F830 [文獻標(biāo)識碼] A

Prospects and Challenges for China-Myanmar Energy Cooperation

GONG Wei

Abstract： China's demand for energy increases with its rapid economic growth. China cooperates closely with Myanmar in energy development as Myanmar is rich in energy resources， and two countries share borders and are dependent on each other in both economic and political dimensions. China's challenges come from adverse impacts of its energy development in Myanmar and fierce competition from India and Thailand. Against this backdrop， China should get involved in Myanmar's political reform， build sound political relations with Myanmar， and do a good job in coordinating core interests of both countries. In addition， China should enhance its public diplomacy， better handle relations with civil opposition parties and the public， and figure out advantages of the two countries for common development based on win-win outcome. As for energy cooperation， China should strike a good balance among energy consumption countries and share risks with all to reduce unfair competition.

Key words： China and Myanmar， energy cooperation， challenges and prospects

緬甸自開啟國內(nèi)政治民主進程以來已經(jīng)過去了4年，其國內(nèi)政治局勢的激烈變化對中國在緬甸現(xiàn)存及未來利益存在形成了極大挑戰(zhàn)。如何看待中緬關(guān)系現(xiàn)在的格局，未來發(fā)展的趨勢怎樣。針對上述問題，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界學(xué)者從全局視角對中國的緬甸政策進行反思，并提出了未來如何應(yīng)對的建議。部分國外學(xué)者認為中國之所以造成在目前緬甸的被動局勢，主要是因為高估了中國在緬甸政治的影響力，同時低估了緬甸民間社會，尤其是非政府組織的反中國意識，從而導(dǎo)致能源在內(nèi)的一系列經(jīng)貿(mào)合作陷入困境。國內(nèi)學(xué)者也出現(xiàn)了類似的反思聲音。針對未來中緬政治關(guān)系如何發(fā)展，有學(xué)者認為未來中緬關(guān)系特別是在經(jīng)貿(mào)關(guān)系上將會受到考驗，但由于地緣原因，西方國家對緬甸的影響是有限度的，需要理性看待中緬關(guān)系中所出現(xiàn)的暫時性困難。針對緬甸改革后西方國家對緬政策所帶來的沖擊，特別是美國的亞太在平衡政策背景下，中國如何應(yīng)對，部分學(xué)者認為需要繼續(xù)推進建設(shè)中緬全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。在評價中緬關(guān)系中最大的變量，美國的政策將形成何種影響時，有學(xué)者認為美緬關(guān)系將會持續(xù)發(fā)展，但是不會一帆風(fēng)順，但是這種進程將會對中國對緬甸投資項目施加影響，需要予以注意，但最終緬甸基于地緣問題將會采取平衡外交的方式。本文擬嘗試從能源視角來探討中國對緬甸政策調(diào)整的必要性與可能性，并對促進中緬能源合作深度發(fā)展提出相應(yīng)的建議。

一、中國與緬甸能源合作的基礎(chǔ)

在2010年緬甸開啟國內(nèi)政治改革進程之前，中緬關(guān)系由于西方國家對緬甸實行制裁，緬甸國際環(huán)境惡化，而中國經(jīng)濟迅速發(fā)展，對能源等原材料的需求急劇上升，因此緬甸與中國在各個領(lǐng)域，特別是在能源領(lǐng)域的合作深度和廣度都達到了前所未有的密切程度。按照緬甸統(tǒng)計，2011年中國已經(jīng)超過泰國成為緬甸最大的貿(mào)易伙伴和投資者。在2010-2011財政年度，貿(mào)易數(shù)額達到53億美元。同時根據(jù)2011年11月緬甸的統(tǒng)計資料表明，中國在緬甸的投資達到140億美元，約占緬甸外國投資總量的35%，遠遠超過泰國、韓國等國家對緬投資。能源合作關(guān)系方面，中國自2001年開始介入緬甸的能源領(lǐng)域，2009年中國就已經(jīng)成為緬甸能源領(lǐng)域最大的外來投資者。當(dāng)前中國在緬甸至少有17個海岸和近海油氣田項目，投資至少有七個公司，其中包括三個主要的油氣公司。中國與緬甸能源合作迅速發(fā)展具有三方面的原因。endprint

第一，緬甸的能源資源稟賦優(yōu)越，中國能源消費巨大

緬甸是東南亞國家中油氣資源儲量最豐富的國家，據(jù)統(tǒng)計，緬甸的石油儲備大約6.96033億桶，總的天然氣儲備達到2.54萬億立方米，居全世界第十位。其中緬甸已探明的天然氣儲量相當(dāng)于中國已探明儲量的22%，印度的50%，泰國的179%。2010年緬甸的天然氣產(chǎn)量為124億立方米，2011年128億立方米，2012年為127億立方米。這大概相當(dāng)于2012年泰國生產(chǎn)量的30%，中國的12%，印度的32%，其中89.8億立方米，或者67%用于出口。緬甸較為豐富的油氣資源，對中國有著巨大資源優(yōu)勢，將補充中國能源需求的缺口。

第二，中緬地緣相近，山水相依，油氣資源進出口對于彼此都具有比較優(yōu)勢

天然氣的生產(chǎn)通常要比石油生產(chǎn)便宜，然而運輸費用相對較高。一種選擇的方式是通過管線運送氣狀的能源資源，其運輸成本與距離遠近有著直接關(guān)聯(lián);另一種選擇是液化天然氣，并通過海路運輸，但是液化非常昂貴，并導(dǎo)致高成本。因此在較短的距離里通過管線運輸相對于液化天然氣油輪來講要便宜得多。國際能源署估計緬甸的石油管線網(wǎng)絡(luò)2007年大約達到了1800公里。除開通向泰國的管線，基本上是連接近海生產(chǎn)基地和內(nèi)陸地區(qū)的國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)。因此通過管線，天然氣可以便捷的出口到中國，形成雙贏局面。

第三，中緬在能源安全-政治經(jīng)濟上的相互依賴是中緬能源合作深入發(fā)展的基礎(chǔ)

緬甸特殊的能源安全地緣戰(zhàn)略地位有助于中國在一定程度上減輕馬六甲困境。一方面，中國原油進口量的80%都要通過馬六甲海峽，任何海上交通意外都將對中國能源供應(yīng)產(chǎn)生影響。另一方面，大約90%的中國海上石油運輸能力由外國油輪公司承擔(dān)，地區(qū)外國家能夠?qū)Υ笮陀洼喗?jīng)營者所在國施加財政和外交壓力，以迫使其停止運送石油到中國。特別是由于美國對該地區(qū)諸國影響力極大，如中美之間發(fā)生危機，將會對中國能源安全和貿(mào)易施加不利損害。通過緬甸的便利油氣通道將不僅縮短了運輸距離，而且有助于避免受制于特定強國，以及伴隨該航線所帶來的政治和經(jīng)濟風(fēng)險。對緬甸而言，建立直通中國的原材料進口路線，不僅使得緬甸獲取了經(jīng)濟發(fā)展所必需的巨額資金以外，而且提高了緬甸對中國的議價能力，因為天然氣管線通常對于兩國關(guān)系有著正面的影響，因為高昂的建造成本使得彼此緊密聯(lián)系在一起。這同樣也有助于緬甸在西方制裁的情況下維護自身的政治經(jīng)濟乃至安全利益保證，因為即使在啟動民主改革過程之后，經(jīng)濟因素也將成為選舉政治中的核心要素。

二、中緬能源合作關(guān)系面臨的挑戰(zhàn)

緬甸啟動國內(nèi)政治改革之后，中緬關(guān)系出現(xiàn)了諸多波折。按照緬甸官方統(tǒng)計，中國對緬甸的投資在2010年4月至2011年3月之間達到77.5億美元，主要集中于能源領(lǐng)域和自然資源。但是在2012至2013年度，投資急劇下降，使得緬甸總的外國直接投資額僅為14.2億美元。尤其不可否認的是，中緬能源關(guān)系由于彼此的不信任已經(jīng)面臨越來越多的挑戰(zhàn)。

第一，深度變革中的緬甸國內(nèi)政局將會波及兩國能源合作領(lǐng)域

在民主改革之前，緬甸是世界上經(jīng)歷內(nèi)戰(zhàn)最長的國家之一，也是世界上最為貧窮的國家之一，其人口中的30-50%生活于貧困線之下。因此長期以來，緬甸政府需要應(yīng)對來自國內(nèi)外的雙重壓力，發(fā)展經(jīng)濟以保持社會穩(wěn)定成為緬甸政府最重要的政策目標(biāo)。但過去由于西方國家對緬甸的制裁，使得緬甸很難獲取來自西方的投資以改善經(jīng)濟，因此與中國在包括能源在內(nèi)的全方位深度合作就成為緬甸的必然選擇。研究表明，發(fā)展中國家，尤其是中國這樣資源比較有限的國家。對外直接投資的一個重要動機是保證資源的供應(yīng)以滿足經(jīng)濟快速發(fā)展的需求。因此中國對緬甸投資最多的領(lǐng)域是石油和天然氣。

由于沒有兩個國家能在貿(mào)易關(guān)系中均等收益，一個國家（通常是一個更小和更貧窮）將會不相稱的越來越依賴于另一個國家。當(dāng)大國占據(jù)了對方國家總的進出口貿(mào)易多數(shù)時，小國與大國相比，就會越來越脆弱。這將導(dǎo)致大國對于小國有著貿(mào)易和發(fā)展經(jīng)濟的優(yōu)先權(quán)。這種特殊政治環(huán)境下產(chǎn)生的經(jīng)貿(mào)關(guān)系結(jié)構(gòu)必然會不平衡和不對稱。目前緬甸正處于一個經(jīng)濟和社會深度變革的地區(qū)和時代，其國內(nèi)民主政治在發(fā)展，國際環(huán)境也獲得長足改善。因此過去長期高度依賴于一個國家的經(jīng)濟發(fā)展方式必然受到民主改革后政府的反思，國際環(huán)境的改善則為反思后提供變革的可能創(chuàng)設(shè)了條件。在緬甸以政治改革贏得西方國家肯定和支援的同時，它與中國的政經(jīng)關(guān)系必然存在一個系統(tǒng)性的轉(zhuǎn)變，將會自然而然尋求減少對中國的依賴。由此，中緬項目必然受到一定的沖擊。就投資而言，來自其他國家的投資選擇，必然也會對長期居于主要地位的中國投資形成競爭。雖然中國目前仍舊是緬甸最大投資國，但是由于政局演變，中國在緬甸的投資額度必將急劇下降。

第二，利益主體的多元化將對中國對緬合作對象傳統(tǒng)模式形成挑戰(zhàn)

地方民族組織、少數(shù)民族政黨和普通民眾，將成為中緬能源合作中的利益攸關(guān)方。緬甸自然資源豐富，但其豐富的自然資源富集之地大多數(shù)受控于少數(shù)民族自治地區(qū)。在緬甸政治改革啟動之前，中國在緬甸的投資基本上僅僅只需與中央政府談判，較少關(guān)注當(dāng)?shù)卣⒚褡迕癖姷睦?。這種投資談判的模式必然決定了利益分配的格局。目前中國大型投資項目的利益分配模式通常是緬甸中央獲的高額利潤、中國獲得能源（資源）、當(dāng)?shù)孛褡遄灾谓M織獲得過境征稅、當(dāng)?shù)厝双@得工作機會。但是這種利益分配格局由于投資決策過程中少數(shù)民族被排除在外，再加之中國項目通常為當(dāng)?shù)厝颂峁┚蜆I(yè)機會有限而令地方少數(shù)民族不滿。各方利益分配的矛盾雖然在軍政府時期受到壓制，但是一旦權(quán)力控制格局松動，積累的矛盾就會迅速爆發(fā)出來，并在特定條件下放大，成為敵視中國的理由。由于緬甸中央和地方、民族之間的矛盾重重。在政治改革啟動之后，緬甸有十多個少數(shù)民族政黨在國會擁有席位，地方民族組織、政黨對地方利益的支配能力增強。因此如何應(yīng)對利益訴求主體的多樣化，平衡和傾聽地方、民眾和少數(shù)民族的利益和聲音，也是中緬能源合作中面臨的新挑戰(zhàn)。endprint

第三，中國在緬甸投資中的負面效應(yīng)對未來中國在緬經(jīng)濟活動形成了挑戰(zhàn)

雖然緬甸與中國有著緊密的經(jīng)濟聯(lián)系，但是在緬甸的大量經(jīng)濟活動所帶來的負面影響也不容低估。目前中國是緬甸最大的工程承包商、最大的貸款和援助來源。電力方面，中國已經(jīng)成為緬甸水電領(lǐng)域的主要投資者，參與了緬甸大量水電站的建設(shè)。2010年，緬甸水電投資領(lǐng)域共簽署了7個合作文件，全部為中國實施、與中國合作或是中國參與的項目。油氣資源方面，除了已經(jīng)建成的中緬油氣管線項目，中國企業(yè)投資涉足的還有大型原油碼頭、油氣轉(zhuǎn)運站等設(shè)施。在油氣勘探開采方面：中石油先后獲得四個區(qū)塊，后又獲得3個深水區(qū)塊超過1萬平方公里的石油天然氣勘探開采權(quán);中石化在緬甸中部發(fā)現(xiàn)油田，預(yù)計儲有9090億立方英尺的天然氣以及716萬桶原油;中海油也取得了近海3個區(qū)塊、陸地3個區(qū)塊的勘探開采權(quán)，總面積約為4萬平方公里。此外中國商品出現(xiàn)在緬甸市場以及中國工人在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施工地的大量雇傭，原材料源源不斷的對中國輸出使得緬甸感受到了中國的壓力。由于自然資源，尤其是重要的戰(zhàn)略性自然資源對于絕大多數(shù)國家而言是一個很敏感的問題。尤其是涉及到外商投資，社會和政府都會比較慎重，因為從一定程度上來說它關(guān)系到國家的經(jīng)濟安全問題。加之近年來全球資源民族主義高漲，因此中國大規(guī)模的進入緬甸能源發(fā)電領(lǐng)域，并居于主導(dǎo)地位甚至被緬甸某些人士看成是對經(jīng)濟主權(quán)的威脅。快速發(fā)展的中緬經(jīng)貿(mào)關(guān)系并沒有導(dǎo)致兩國一般邏輯上的政治聯(lián)系更加緊密結(jié)果。這已經(jīng)不僅僅是純粹的經(jīng)濟問題，中國與緬甸的關(guān)系已經(jīng)牽涉到緬甸國內(nèi)的族群民族主義，而一旦民族主義情緒介入其中，尤其是第三方勢力以民生問題為借口介入其中，則問題將會變得更為復(fù)雜和敏感。

第四，印度、泰國與中國在緬甸的能源競爭在新的條件下將會更加激烈

在能源安全和外交的背景下，緬甸的天然氣對其鄰國和關(guān)鍵的貿(mào)易伙伴日益重要。國際地球權(quán)利組織2008年的一份報告顯示，至少有16家中國公司參與了緬甸21塊陸上及近海油氣田開采。中國廣泛參與緬甸能源項目說明，在保障中國長期能源安全問題上，緬甸扮演的角色日益重要。對于印度、泰國來說，緬甸也是一個能滿足他們很大能源需求的國家。近年來在孟加拉灣發(fā)現(xiàn)的天然氣已經(jīng)引起了中國、印度和泰國的激烈競爭。

印度是緬甸目前第三大的能源項目參與者。自2005年以來，印度增加了與緬甸政府的能源交易。2007年9月，印度政府與相關(guān)公司簽訂了新的產(chǎn)品分項協(xié)議。印度政府還希望精煉天然氣，然后通過船只或者是管道或者是液化天然氣油輪輸送到加爾各答港。印度認為緬甸是印度尋求能源安全的重要伙伴。國際危機組織報告指出中印之間圍繞資源和影響力展開的競爭最為激烈。

泰國的主要能源供應(yīng)來源于緬甸。據(jù)《阿各斯石油》周刊報道，緬甸2011出口天然氣124億立方米，其中供應(yīng)泰國就達90億立方米。2006年泰國從緬甸進口的天然氣占其總消費的29%。主要用于發(fā)電，發(fā)電量占據(jù)了泰國全國的20%以上。目前，泰國近70%的電力來源于天然氣，其中四分之一的天然氣來自緬甸。泰國在緬甸天然氣行業(yè)中有著巨大投資，并計劃進一步擴大。

理論上，印度、中國和泰國都稱希望將在能源安全領(lǐng)域合作以避免兩敗俱傷的局面，但事實上，三國石油進口的目標(biāo)將不可能避免產(chǎn)生激烈的競爭。因為擔(dān)心喪失對緬甸政府的影響，印度和泰國對緬甸采取了務(wù)實主義政策。在此背景下，中國是否對于緬甸國內(nèi)民主派采取輕視抑或是不接觸政策、對民族地方武裝派別繼續(xù)采取“政治上不支持、軍事上不承認、經(jīng)濟上不援助;對其頭面人物，可根據(jù)不同情況，相機多做友好工作，但要防止過熱”的政策就值得商榷。

三、推進中國與緬甸能源合作的建議與對策

隨著緬甸開放后西方國家政治和經(jīng)濟利益的介入，緬甸政治、經(jīng)濟環(huán)境正在發(fā)生巨變。長期以來形成的中國在緬甸外來投資中占有重要地位的格局，必將發(fā)生改變。由于對外直接投資是一項長期投資，一旦在東道國境內(nèi)開展投資，從東道國逃離或撤離的能力較弱，因此東道國政府能較容易地把雙邊政治沖突中所形成的成本轉(zhuǎn)移給其境內(nèi)投資的母國投資商。如果中緬關(guān)系出現(xiàn)大的轉(zhuǎn)折，將會對中國在緬長遠戰(zhàn)略利益和經(jīng)濟受到損耗。因此面臨新形勢中國要保持和繼續(xù)發(fā)展自身在緬甸的能源利益，需要適應(yīng)緬甸變化的同時，正視對緬甸關(guān)系發(fā)展中的不足，調(diào)整解決對緬經(jīng)濟合作中已存問題，妥善處理雙方利益爭端，尋求雙方共同利益面，創(chuàng)造共贏。

第一，需要積極推動和介入緬甸國內(nèi)政治改革，以便保持和發(fā)展與緬甸良好的政治關(guān)系，更好協(xié)調(diào)彼此核心利益

理解、尊重并支持緬甸國內(nèi)的民主政治進程是新形勢下順利開展雙邊能源合作的基礎(chǔ)與前提。緬甸長期處于封閉孤立狀態(tài)，無論從國內(nèi)普通民眾，還是執(zhí)政政黨都有推動政治改革的動力。從國內(nèi)普通民眾來看，長期生活水平低下，要求改善生活，發(fā)展個人民主權(quán)利是政治改革最大的動力源。從執(zhí)政政黨來講，緬甸自1962年以來建立了軍人統(tǒng)治，一直受到國際社會的制裁，經(jīng)濟處于嚴重困難之中。目前，緬甸人口的70%為農(nóng)村人口，其中大部分處在貧困之中，而且緬甸勞動力生產(chǎn)水平比其地區(qū)近鄰低百分之七十，人口受教育程度平均僅為四年。因此要獲取統(tǒng)治合法性，穩(wěn)固執(zhí)政權(quán)力，提高民眾生活對于緬甸執(zhí)政集團來講唯一的選擇就是改革。正如緬甸總統(tǒng)在今年世界經(jīng)濟論壇上所說的：“我們正在努力從軍人統(tǒng)治向民主轉(zhuǎn)變，致力于結(jié)束從1948年獨立開始的國內(nèi)沖突，告別中央集中的經(jīng)濟制度，建設(shè)自由市場經(jīng)濟。我希望緬甸的民眾和經(jīng)濟社會能夠共享緬甸的繁榮?！北M管最近緬甸事態(tài)的發(fā)展暫時不利于中國，但從中長期來看，中國仍將是緬甸對外政策繞不開的核心因素，緬甸的民主化過程中，中國因素不可能被忽略。

對緬甸來說，民族地方武裝問題屬于緬甸的核心利益范疇。由于歷史和現(xiàn)實的原因，此問題一直是影響中緬關(guān)系的關(guān)鍵因素。長期以來，少數(shù)民族問題一直是困擾緬甸的重要問題，而那些讓緬甸政府頭疼的少數(shù)民族武裝又大都生活在中緬邊境，這個問題的解決離不開中國政府的幫助。對中國來說，緬甸也是中國睦鄰政策中的一環(huán)，“中國希望緬甸在相互尊重的前提下發(fā)展相互關(guān)系，以利于促進緬甸的穩(wěn)定與發(fā)展”。緬甸也同樣認識到：不論緬甸政局或全球政治出現(xiàn)何種變化，對在內(nèi)比都的決策者而言，中國仍將是重要的影響因素。因此，雙方都有意愿繼續(xù)堅持和發(fā)展良好的政治關(guān)系，增強彼此間的戰(zhàn)略對話，這樣有助于為兩國能源合作發(fā)展提供良好環(huán)境。endprint

第二，加強公共外交，妥善處理與緬甸國內(nèi)的反對派和民眾的關(guān)系

加強對緬公共外交，妥善處理緬甸改革后出現(xiàn)的多利益主體訴求是解決當(dāng)前所面臨問題的重要途徑之一。公共外交是指一國政府通過文化交流、信息項目等形式，了解、獲悉情況和影響國外公眾，以提高本國國家形象和國際影響力，進而增進本國國家利益的外交方式。改革之前的中緬關(guān)系相對來講比較單純，主要利益的結(jié)合點在于與緬甸政府的關(guān)系，與緬甸國內(nèi)的民間交流較少。改革之后，利益主體增多，民眾話語權(quán)的增大使得中緬之間因為交流而產(chǎn)生的負面因素在特定的條件下增加，民間對于中國的負面情緒正在上升。一家緬甸民間媒體更是直言“緬甸是中國帝國的第一個殖民地”。由此，通過公共外交改善緬甸社會民眾對中國印象將是影響未來中緬關(guān)系未來的關(guān)鍵因素。

此外，加強與緬甸國內(nèi)反對派的聯(lián)系也是保證中國能源利益的重要方式。作為緬甸民主派的領(lǐng)袖，昂山素季知道緬甸政治必須在某種程度上得到中國支持，因為“對她來說，這是個需要明智處理的地緣政治問題，她不想與北京為敵”。鑒于緬甸目前形勢發(fā)展，緬甸民主派上臺執(zhí)政在未來是具有可能性的，因此未雨綢繆，增強彼此接觸也不失為一種有利選擇。

第三，尋找彼此優(yōu)勢合作，互利雙贏、共同發(fā)展

當(dāng)前對緬投資盡管存在著這樣或那樣的不利條件，但是中國與緬甸合作的空間還很大。隨著緬甸改革的深入，民眾對于生活水平提高的要求越來越強烈，將會使緬甸政府承受越來越大的發(fā)展經(jīng)濟的壓力。隨著緬甸融入全球經(jīng)濟，緬甸的能源基礎(chǔ)設(shè)施落后已經(jīng)成為阻礙其能源發(fā)展、甚至是經(jīng)濟社會發(fā)展的主要障礙。世界經(jīng)濟論壇報告認為，能源是當(dāng)今緬甸面臨的最迫切的經(jīng)濟挑戰(zhàn)。緬甸74%人口尚無法獲得電力服務(wù)，70%的人口生活在電氣化率僅為16%的農(nóng)村地區(qū)，人均電力消費量處于亞洲最低水平國家之中。如果缺乏電力和可靠的能源體系，緬甸經(jīng)濟發(fā)展必將陷入停滯。亞洲發(fā)展銀行副總裁斯蒂芬格羅芬說：“要想滿足緬甸飛速增長的電力需求和農(nóng)村地區(qū)能源需求，保證環(huán)境可持續(xù)性，緬甸急需通過改善法規(guī)框架，促進公私合作，并進行重要部門改革以吸引投資?！币虼耍罨茉赐顿Y合作和擴大雙邊能源貿(mào)易對于促進包括能源基礎(chǔ)建設(shè)在內(nèi)的緬甸各種基礎(chǔ)建設(shè)有著積極的意義。近年來，中緬兩國在能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源貿(mào)易與設(shè)備售賣相結(jié)合等方面取得了一定成果，但是也出現(xiàn)了諸多問題，比如對于在緬甸發(fā)展是市場優(yōu)先還是資源優(yōu)先的定位一直沒能明確;也出現(xiàn)了自然資源被涸澤而漁、生態(tài)環(huán)境遭到破壞的情況，這應(yīng)該受到中國高度關(guān)注。政治改革后的緬甸政府面臨的能否有效改善民生的壓力是決定能否繼續(xù)執(zhí)政的關(guān)鍵因素，因此緬甸不可能完全放棄與中國的合作。對于中國而言，緬甸獨特的能源地緣地位使得其將成為中國的能源通道以及大西南商品進出口的重要通道。中緬在水電和油氣、運輸?shù)饶茉搭I(lǐng)域的合作前景空間巨大。

第四，在緬甸能源合作領(lǐng)域上，中國需要建立各能源消費國之間的平衡，減少不良競爭，風(fēng)險共擔(dān)

緬甸能源對于其鄰國，尤其是中國、印度以及泰國而言具有重要意義。印度一直在努力爭取獲得從緬甸的石油進口，特別是在緬甸近海發(fā)現(xiàn)大量油氣資源以后，印度與緬甸的關(guān)系開始升溫。事實上，印度一直有意加強對緬甸石油及相關(guān)產(chǎn)業(yè)進行投資，并于2003年開始就在緬甸投資以及建設(shè)天然氣輸送管道進行可行性研究。印度能源局提供的數(shù)據(jù)顯示，印度在緬甸能源行業(yè)投入的資金總額已經(jīng)高達13.5億美元，印度國有石油天然氣公司在緬甸近海多個油氣開發(fā)項目上擁有股份。同樣，印度也認為緬甸龐大的天然氣儲藏對解決印度能源安全問題也具有重大意義。近些年來，印度一直對中國在緬甸的石油和天然氣探勘項目頗為關(guān)注和緊張。印度媒體認為，一旦緬甸就開發(fā)新的天然氣資源板塊進行招標(biāo)，那么中印兩國在緬甸的“競爭”將繼而浮出水面。由于該地區(qū)的錯綜復(fù)雜的能源地緣關(guān)系，能源合作牽涉到多方利益，作為亞洲兩個發(fā)展中大國，中印在緬甸存在競爭十分正常。但是中國和緬甸之間任何排他性合作都有可能引發(fā)無序競爭甚至沖突。中印兩國在處理發(fā)展和向外拓展的過程中，應(yīng)該謹慎處理利益差異和矛盾的問題。

因此，要為中國和緬甸的能源合作建立一個良好的區(qū)域外部環(huán)境，中國應(yīng)建立以促進能源安全為核心利益的總體戰(zhàn)略來制定對緬政策。首先，要注重利益均衡，風(fēng)險共擔(dān)。將能源安全與在緬甸的諸多能源利益相關(guān)國之間的關(guān)系進行平衡考慮。鑒于緬甸國內(nèi)安全局勢不夠穩(wěn)定，單一國家能源資產(chǎn)很容易受到攻擊，共擔(dān)風(fēng)險也許是最好的選擇。針對緬甸政治改革后的新局勢，發(fā)展中緬能源關(guān)系，一是需要進一步從政治意愿的角度提高相對于印度等國家的競爭力，爭取到更多的能源合作機會。二是需要關(guān)注日本、韓國對中國和緬甸能源合作的最新政策動向，特別是美國政策對中緬關(guān)系的影響，評估其對中國能源安全的影響，做出有針對性的政策選擇。

由于全球石油生產(chǎn)的不穩(wěn)定性和石油產(chǎn)區(qū)政治局勢的動蕩，使得經(jīng)濟迅速增長的中國面臨著能源需求供應(yīng)的安全問題。同時，美國在全球政治領(lǐng)域的巨大影響力，其戰(zhàn)略意圖和行為對中國的能源政策選擇有著至關(guān)重要的影響。緬甸特殊的地緣戰(zhàn)略地位和新勘探發(fā)現(xiàn)的天然氣儲量，在能源安全的背景下，中國加強與緬甸包括能源合作在內(nèi)的全面合作就成為重要的戰(zhàn)略選擇。雖然美國重返亞洲的政策將會對中國與緬甸的政治經(jīng)濟關(guān)系，包括能源合作，造成沖擊，但是未來中緬兩國之間的經(jīng)濟因素和地緣政治仍將存在，雙方基于各自的現(xiàn)實利益，還將在各領(lǐng)域開展全面合作。

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[責(zé)任編輯：劉玉梅]endprint