關(guān)于生態(tài)安全法治化的初步思考

周芳

摘 要：生態(tài)安全作為全球化時代一種全新的安全觀，同軍事安全、政治安全、經(jīng)濟安全、社會安全等一樣已經(jīng)成為國家安全和社會穩(wěn)定的重要組成部分。區(qū)別傳統(tǒng)安全概念，生態(tài)安全具有整體性與全球性、自然性與社會性、綜合性與根本性、滯后性與動態(tài)性等特點。我國現(xiàn)有的生態(tài)安全法律保護重污染防治、輕資源保護，缺乏預(yù)見性，立法的手段單一。借鑒俄羅斯等比較完備的生態(tài)安全法治化經(jīng)驗，以及考慮生態(tài)安全自身特點，建議從法治理念、立法體系、法律制度、配套制度等方面，對我國生態(tài)安全法治化進行設(shè)計及重構(gòu)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)安全；法治化；立法；制度

一、生態(tài)安全的概念及特征

生態(tài)安全也可稱為環(huán)境安全、生態(tài)環(huán)境安全、綠色安全等，1977年萊斯特·布朗在《重新定義國家安全》的報告中最早將環(huán)境問題納入國家安全考慮。2000年我國國務(wù)院發(fā)布的《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》也首次提出了“維護國家生態(tài)環(huán)境安全”的目標。但到目前，關(guān)于生態(tài)安全概念涵義仍是眾說紛紜。筆者認為，生態(tài)安全應(yīng)該主要指人類生態(tài)安全，即自然生態(tài)系統(tǒng)對于人類的安全，是人的生活、健康、安樂、基本權(quán)利、生活保障來源、必要資源、社會秩序和人類適應(yīng)環(huán)境變化的能力等方面不受危險的狀態(tài)。可以說，生態(tài)系統(tǒng)健康是生態(tài)安全的前提，生態(tài)安全是生態(tài)系統(tǒng)的健康和完整情況，是人類在生產(chǎn)、生活和健康等方面不受生態(tài)破壞與環(huán)境污染等影響的保障程度，包括飲用水與食物安全、空氣質(zhì)量與綠色環(huán)境等基本因素。

生態(tài)安全概念區(qū)別于傳統(tǒng)安全概念，具有許多鮮明的與傳統(tǒng)安全概念不同的特征。

（1）整體性與全球性。傳統(tǒng)安全概念主要是一種區(qū)域性概念。現(xiàn)實世界是一個“人—社會—自然”綜合生態(tài)系統(tǒng)，這一系統(tǒng)是一種有機整體，“只有一個地球”，人和其它生命共同享用同一個地球，地球上所發(fā)生的一切，同所有的人和人以外的所有生命都戚戚相關(guān)，表現(xiàn)了生態(tài)安全的共同性。事實也表明，生態(tài)安全的挑戰(zhàn)是全球性的，沒有任何一個國家可以避開生態(tài)危機的挑戰(zhàn)；沒有任何一個國家有能力單獨地解決全球范圍的生態(tài)安全挑戰(zhàn)；沒有任何一個國家能夠單邊主義地保護自己的生態(tài)安全。生態(tài)安全的表現(xiàn)和性質(zhì)、本質(zhì)和產(chǎn)生的根源和后果、解決途徑等都具有整體性和全球性的特點，所有生態(tài)安全問題的性質(zhì)都這樣。因此，生態(tài)安全已經(jīng)是全球性事務(wù)。（2）自然性和社會性。傳統(tǒng)安全主要是社會性概念。生態(tài)安全是自然條件和自然資源狀態(tài)的好壞表示，具有自然性與社會性統(tǒng)一的特點。環(huán)境污染和生態(tài)破壞，表象是一種自然現(xiàn)象，但它的實質(zhì)是人的問題，具有社會性。自然災(zāi)害成為安全問題，雖然它起源于自然因素，是自然規(guī)律的作用，表現(xiàn)為自然現(xiàn)象，是自然而然的。但是，由于它對人和社會的利益造成損害，需要從社會的角度進行評價，由人的利益來定義；人和社會的活動又對自然災(zāi)害的預(yù)測、預(yù)防和控制，以減輕它造成的損失，人和社會具有重要作用，變現(xiàn)了它的社會性，也是自然性與社會性的統(tǒng)一。（3）綜合性和根本性。在國家安全網(wǎng)絡(luò)中，其他安全多表現(xiàn)單一性特點，生態(tài)安全則具有綜合性和根本性。生態(tài)安全是全部生態(tài)安全要素——森林、海洋、草原和農(nóng)田四大生命系統(tǒng)，大氣、水源和能源等礦產(chǎn)資源三大環(huán)境系統(tǒng)——安全性的綜合，而不僅是指其單個要素的安全性。同時，生態(tài)安全是最深層次的安全，人類和其他生命必須依賴地球上的自然條件和自然資源，這種依賴具有根本性和絕對性。（4）滯后性和動態(tài)性。傳統(tǒng)安全大多是立刻和明顯地表現(xiàn)出來的，生態(tài)安全則常表現(xiàn)了滯后性和動態(tài)性。生態(tài)安全問題主要方面是由于人和社會活動引起的，與這種活動產(chǎn)生的經(jīng)濟價值相比較，它的不良的環(huán)境后果會在過了很久才表現(xiàn)出來。問題的滯后性是普遍的，大氣和水源受到污染，土地受到侵蝕，沙漠化、荒漠化和土地退化慢慢地出現(xiàn)，森林慢慢地消失，其嚴重性一時難以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境危害從開始到“崩潰點”出現(xiàn)有一個過程。生態(tài)安全問題的形成也是多因素的綜合作用，有的因素是單獨起作用，更多是疊加地起作用，任何層次或區(qū)域的生態(tài)安全及其程度都會隨著自然生態(tài)環(huán)境本身的變化而變化，也會隨著人類適應(yīng)自然環(huán)境能力的改變而改變。

二、生態(tài)安全的法律保護狀況

（一）我國生態(tài)安全的法律保護狀況（限于立法方面）。我國已經(jīng)頒布的關(guān)于生態(tài)安全的法律大致有：《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《水污染防治法實施細則》、《水土保護法》、《防沙治沙法》、《森林法》、《氣象法》、《進出境動物檢疫法》、《動物防疫法》等。從現(xiàn)有這些法律看，我國的生態(tài)安全立法有著“重污染防治，輕資源保護；重經(jīng)濟利益，輕環(huán)境利益；重眼前利益，輕長遠利益”的特點，具體存在這樣一些缺陷：

（1）生態(tài)安全立法缺乏預(yù)見性。從1989年的《環(huán)境保護法》頒布至今，我國的生態(tài)安全立法經(jīng)歷了一個不斷變化和拓展的過程。但是，在我國生態(tài)安全保護工作中起基本法作用的《環(huán)境保護法》主要圍繞環(huán)境污染防治角度進行，對自然資源的保護則留給了其他單行法規(guī)定，給人一種只是污染防治法的不完善印象。（2）生態(tài)安全立法的手段單一。生態(tài)安全法的涵蓋綜合性要求采用多種手段方法來實現(xiàn)生態(tài)保護目標，但目前立法沒有明確規(guī)定中央、地方、部門及個人的權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)，導(dǎo)致開發(fā)者為爭奪資源開發(fā)的利益而不顧自然資源持續(xù)利用的嚴峻局面，對生態(tài)安全造成客觀威脅。從而生態(tài)立法應(yīng)注重生態(tài)學(xué)、生態(tài)科學(xué)、生態(tài)倫理等多學(xué)科、多種方法的運用。從研究成果上來看，我們的研究內(nèi)容主要集中于對國外或者國際上生態(tài)安全理論的介紹，對生態(tài)安全的概念、價值、制度體系的研究，對生態(tài)安全的某一部分內(nèi)容——生物安全、環(huán)境安全、遺傳資源、物種入侵、國際貿(mào)易中的生態(tài)安全、西部開發(fā)中的生態(tài)安全等等，沒有深入的具體制度研究，尤其是能夠?qū)ΜF(xiàn)行法律的解釋、修改與完善直接發(fā)揮指導(dǎo)作用的研究成果基本上沒有?？陀^而言，生態(tài)安全作為生態(tài)保護領(lǐng)域的一個新課題，對其進行的各種研究都是有價值的，研究成果的意義都不容否定。但從另一個角度觀察，目前這種僅僅滿足于從理論到理論、遠離中國實際與司法實踐現(xiàn)實的研究也是令人憂慮的，中國這些年來環(huán)境立法的理想化與執(zhí)法環(huán)境、執(zhí)法效果之間的距離，已經(jīng)對理論研究的某些傾向敲響了警鐘。

（二）可以借鑒的國外生態(tài)安全法律保護狀態(tài)（限于俄羅

斯）。（1）俄羅斯關(guān)于“生態(tài)安全”理論研究的現(xiàn)狀。俄羅斯對生態(tài)安全理論研究的貢獻主要體現(xiàn)在三個方面：①確立了生態(tài)安全法調(diào)整的對象及其在生態(tài)領(lǐng)域和生態(tài)法中的地位問題；②確立了生態(tài)安全法律保障的制度和方法；③確立了對生態(tài)安全保障進行法律調(diào)整的立法方法。在俄羅斯有關(guān)學(xué)者起草的《俄羅斯生態(tài)立法發(fā)展構(gòu)想》中指出，現(xiàn)有的有關(guān)生態(tài)安全的立法“不符合立法技術(shù)要求，過于抽象，多半是宣言式的，與俄羅斯聯(lián)邦憲法以及其他領(lǐng)域的相關(guān)法律文件不一致”，“國內(nèi)缺少生態(tài)安全法律實施的有效機制”，并提出了生態(tài)安全法律關(guān)系應(yīng)作為法律關(guān)系調(diào)整的優(yōu)先方面加以考量。為此，學(xué)者們提出了關(guān)于創(chuàng)建俄羅斯生態(tài)法的特別法體系以及實現(xiàn)俄羅斯其他法律部門的“生態(tài)化”將是保障生態(tài)安全的主要任務(wù)和終極目標。有關(guān)“生態(tài)安全”法律調(diào)整的立法方法方面，有關(guān)學(xué)者提出應(yīng)該制定并通過新的俄羅斯聯(lián)邦國家生態(tài)安全學(xué)說，認為“以先前已經(jīng)通過的有關(guān)生態(tài)安全的法律規(guī)范為基礎(chǔ)，然后再由各聯(lián)邦主體制定各自的生態(tài)安全的法律規(guī)范作為補充的做法將會對生態(tài)安全造成損害”，應(yīng)該制定實用于全國的、直接生效的聯(lián)邦生態(tài)安全法，可在一些領(lǐng)域中給各聯(lián)邦主體留有一定的余地。（2）俄羅斯生態(tài)安全立法體系的構(gòu)建。俄羅斯生態(tài)立法概括起來有四部分構(gòu)成，即：憲政意義上的立法、經(jīng)濟意義上的立法、社會意義上的立法和國際意義上的立法。為了保障生態(tài)安全立法能夠在聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)、聯(lián)邦主體國家權(quán)力機關(guān)以及地方自治權(quán)力機關(guān)之間的相互協(xié)調(diào)，俄羅斯制定了《關(guān)于生態(tài)安全法律信息實用的分類方法》，作為推薦性的實用標準在立法實踐中加以采用。憲政意義上的生態(tài)安全立法首先體現(xiàn)為生態(tài)安全保障被俄羅斯聯(lián)邦憲法確定為聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)及聯(lián)邦主體國家權(quán)力機關(guān)的憲法權(quán)利。經(jīng)濟意義上的俄羅斯生態(tài)立法主要表現(xiàn)在社會經(jīng)濟關(guān)系的調(diào)整中，對生態(tài)安全機制的廣泛采用，通常通過以下三種方式進行：在立法的層面上將生態(tài)安全的保障確定為經(jīng)濟立法的基本原則；將生態(tài)安全保障視為環(huán)境保護活動和環(huán)境利用行為的具體要求；在經(jīng)濟立法中確定了生態(tài)安全保護的客體、技術(shù)參數(shù)以及獨立的追訴程序。社會意義上的俄羅斯生態(tài)安全立法體現(xiàn)在企業(yè)和員工社會生態(tài)責(zé)任的明確。國際意義上的生態(tài)安全立法可以理解為在全球化的背景下，全球性生態(tài)災(zāi)難和技術(shù)災(zāi)難對各國生態(tài)安全威脅的不斷增加，促使各國必須面對全人類面臨的共性問題，俄羅斯生態(tài)安全的國際立法在更廣泛意義上的開展是在獨聯(lián)體國家之間進行的。

三、生態(tài)安全法治化的初步設(shè)想

（一）關(guān)于生態(tài)安全法治理念的問題。從發(fā)展趨勢來看，生態(tài)安全立法必須從法的“規(guī)范主義”占主導(dǎo)地位向“自然權(quán)利至上”傳承與轉(zhuǎn)換；從“利用刑事懲罰手段與生態(tài)犯罪作斗爭”向“預(yù)防生態(tài)犯罪”這一首要的國家政治任務(wù)的法治理念轉(zhuǎn)型。這樣，我國的生態(tài)安全立法必須加大對可持續(xù)發(fā)展、代際公平、生態(tài)安全等問題的關(guān)注力度。理想和實際中，都應(yīng)該將環(huán)境保護和自然資源再生利用作為生態(tài)安全保障的目標和基礎(chǔ)，將環(huán)境保護、自然資源的合理使用、再生和質(zhì)量提高納入生態(tài)安全范疇，以此促進將自然資源利用制度體系看作是保障生態(tài)安全的手段。

（二）關(guān)于生態(tài)安全立法體系的設(shè)想。完善的生態(tài)立法體系可以包括環(huán)境污染防治、自然資源合理利用和保護、生態(tài)環(huán)境保護、環(huán)境管理四個方面的立法。相對而言，環(huán)境污染防治、自然資源合理利用和保護兩方面的法律規(guī)則較為全面，而生態(tài)環(huán)境保護、環(huán)境管理兩方面的立法需要引起重視，并盡快用生態(tài)安全的觀念指導(dǎo)自然資源的相關(guān)立法。

（三）關(guān)于生態(tài)安全法律制度的設(shè)想。建立一個完整的生態(tài)安全法律制度，至少必須首先在憲政意義上明確立法保障，建議通過憲法修正案形式，在我國憲法中明文規(guī)定“公民生態(tài)權(quán)”。建議在生態(tài)安全保障基本法《環(huán)境保護法》中，對公民及生態(tài)保護的民間組織進行公共參與的權(quán)利及義務(wù)作出詳盡規(guī)定，以此推動公眾參與生態(tài)安全保護的實踐。建議主動參與國際環(huán)境事務(wù)，積極開展國際生態(tài)安全的國際合作，通過參加多邊協(xié)定等形式的國際法律規(guī)范，健全國際意義上的生態(tài)安全法律制度。

（四）關(guān)于相關(guān)配套制度的設(shè)想。必須通過相關(guān)配套制度的建立健全，來實現(xiàn)對生態(tài)安全的保障。一是建立相應(yīng)調(diào)節(jié)制度，規(guī)定生態(tài)審計、生態(tài)保險、生態(tài)認證、生態(tài)許可、生態(tài)稅征收、生態(tài)警察制等經(jīng)濟的和行政的調(diào)節(jié)制度，進行一定的制度整合與創(chuàng)新。二是開展對經(jīng)濟決策的生態(tài)影響評價，從經(jīng)濟決策與國家經(jīng)濟安全和生態(tài)安全的關(guān)系進行考慮。三是通過政府和市場對生態(tài)效益受損害的地區(qū)給予補償，例如對林地的生態(tài)效益的補償；江河上游地區(qū)環(huán)境保護與下游地區(qū)資源開發(fā)或減災(zāi)受益地區(qū)之間的生態(tài)補償。四是進行生態(tài)安全教育，在生態(tài)安全基本法中明確生態(tài)教育的基本任務(wù)和形式，確立以普及生態(tài)知識和增強生態(tài)保護意識為目標、多層次的生態(tài)教育體系。

參考文獻：

[1] 呂忠梅，《環(huán)境法學(xué)》，法律出版社，2004年版。

[2] 周坷，《生態(tài)環(huán)境法論》，法律出版社，2001年版。